海外学者关于社会主义国家治理的主要观点——以中、苏、俄比较为视角

□徐海燕

海外学者关于社会主义国家治理的主要观点
——以中、苏、俄比较为视角

□徐海燕

中外学者在不同发展阶段、不同政治立场对中苏为代表的社会主义国家在不同时期的治理体系、治理职能、治理决策、治理策略的评价，从不同角度为我们打开了观察社会主义国家治理的全球性视野，探索了社会主义国家走向善治的规律和路径。社会主义国家治理研究表明，治理问题是每一个国家走向现代化过程中都要面对的问题，国家治理应符合相应的社会性质，并不存在普世的国家治理模式，在吸收和借鉴他国的治理经验时，要注重甄别国家治理的不同职能属性，才能保持社会主义国家的本质属性。中俄新时期国家治理的经验不仅为世界的进步提供动力与活力，而且带来更多的思考与启示。

社会主义 治理职能 普世性

当今世界，治理问题已成为重大理论与现实问题。社会主义国家作为先进的社会形态诞生伊始，就在世界上形成了与资本主义泾渭分明的国家治理体系，伴随着中国的崛起，其治理策略正在日益受到学术界的关注。为此，梳理对主要社会主义国家的治理述评，可以为我们打开观察社会主义国家治理的全球性视野，探索社会主义国家走向善治的规律和路径。

一、中、苏、俄国家治理的实践、特征、绩效

（一）中、苏社会主义国家的治理实践

二十世纪初期，十月革命的胜利和中华人民共和国的成立，宣告了旧的政治制度变迁的终结和一个新时代的开始。社会主义国家作为先进的社会形态诞生伊始，就在世界上形成了与资本主义泾渭分明的国家治理制度和模式——社会主义制度和全能型国家治理模式。这种模式在二十世纪取得了辉煌的成就，在短短几十年完成“赶超”任务，建立了相对完善的政治、经济、国防等国家的现代化体系，走过了西方上百年的工业化发展历程。但与此同时，这种模式也遇到发展瓶颈：如政治、经济权力的过度集中，体制过于僵化，束缚了经济社会的发展。随着科技革命的深化，中苏两国在二十世纪八九十年代处于政治、经济、社会结构，乃至于干群关系、生活方式、思想文化等方面的巨大变迁之中，两国均以“经济工作”的改革作为起点，进行了治理方式的调整，但引发了不同的结果。

（二）中国社会主义改革与苏、俄政治转轨及其绩效

从二十世纪七八十年代到二十世纪末期，中国坚持无产阶级政党的领导、人民当家作主、依法治国的方针，开启了以市场化为先导，实行“放权让利”等方面的改革，以利益杠杆调节社会结构，使国家治理朝着制度化、市场化、民主化的方向迈进。中国的国家治理政策以1994年为界分为两个不同阶段。改革开放初期，由于社会主义政治市场经济体制的初步确立，政府从计划经济时代的全能政府向一个服务于市场的有限政府转移，市场开始在整个资源配置中发挥基础性作用，开始实现由计划经济体制向市场经济体制的过渡。

1994年以前，中国推行“放权让利”导向的改革，对中央和地方关系进行了结构性调整，各级政府的经济管理职能逐步转变为对市场经济活动进行宏观调控，使地方政府具备了更多的地方自主性和分权性因素。但分权改革由于地方强烈的发展意愿和地方自主性权力导致中央权威弱化，为在放权中争取更多的优惠，地方行政组织不仅与中央“讨价还价”，还与其他政府“相互攀比”，甚至采用“上有政策，下游对策”的“变通”做法，使中央权威弱化，政策体系协调难成为突出问题。1994年之后，中央对“放权让利”为导向的改革进行了调整。以分税制改革为起点，在保留原有的“条块结合”体制基础上更加强调纵向管理和国家自上而下监管权的建设。分税制改革大大提升了财政收入在国内生产总值中的比例，与中央财政在国家总财政中的比例，提升中央宏观调控能力。

进入二十一世纪，中国的崛起成为最重大的事件。从“中国模式”到“北京共识”，以及中国在2008年全球性金融危机时的表现，中国的发展已经对包括西方国家在内的全世界产生了全方位的影响。36年以来中国发展模式的突出表现，震惊了西方主流经济学，也撼动了西方关于经济发展与治理的话语权。西方政治学家不得不放弃找寻中国体系发生危机的线索。中国的现代化过程，不是西方现代化过程的简单重复，也超越了西方政治学者所处的历史背景，中国国家的治理更是超越了西方概念、西方命题的概念和素材。

与中国进程相反，从上个世纪八十年代中期开始，苏联在受到经济增长乏力和西方世界制度竞争的挑战下，最终选用了西方“新自由主义”发展模式作为实现“善治”的最佳治理途径，主动放弃了苏共领导、社会主义道路，并最终使国家走向解体。“新自由主义”发展理论认为：计划经济体制、国家全能主义的治理方式是传统社会主义国家治理失败的根源，只有实现全面的私有化、自由化，才能实现弱政府—强市场—强社会良性互动，走向国家治理的现代化。

在“新自由主义”战略的指导下，独立后的俄罗斯迅速作出私有化决议，宣誓“以剥夺官僚们的权力”的方式，与“过去官僚的、僵化的经济体制”决裂。①［美］马歇尔·戈德曼：《失去的机会—俄罗斯的经济改革为什么失败》，李秩海等译，上海：上海译文出版社，1997年版，第131页。但私有化改革后，俄罗斯所期待的弱势政府、自由市场、公民社会良性治理模式并未达到效果，却引发了政治动荡、经济的萧条，以及社会的失控。国家充斥着权力斗争和寡头政治：以俄传媒大亨古辛斯基、“克里姆林宫教父”别列佐夫斯基、石油寡头霍多尔科夫斯基为首的寡头绑架政府，权钱交易盛行，腐败丛生。“最小政府”战略被沦落为“俘获型政府”。而政府、市场之间“分”权的结果并没有使“权力”的性质、功能、含金量因此减少。俄罗斯政坛官员与商人的双重错位，官员与商人的特殊联姻，造成社会分配天平的人为倾斜，市场调节机制发生严重的曲扭，使俄罗斯的经济陷入灾难：1990年，“俄罗斯国内生产总值缩减差不多一半，俄罗斯居民的货币收入降低，公民的健康状况恶化，平均寿命缩短。俄罗斯已经不再属于代表现代世界经济和社会高度发达的国家：其国内生产总值不到美国的1/10，中国的1/5。1998年经济危机后，人均国内生产总值降至3500美元，不到七大国（即美国、日本、德国、法国、意大利、英国、加拿大）平均水平”②Владимир ПУТИН，Россия на рубеже тысячелетия，http：//www.rg.ru/Prilog/vvd/1231/10.htm，1999年12月30日。。

自由放任的市场经济给俄罗斯带来深重的创伤。2000年，俄罗斯新一任总统普京上台标志着新保守主义力量一次新的战略性改革。

在中央地方关系上，重新强化了中央政府的权力，将全国划分为7个联邦区，重新强化中央对各个联邦主体的领导，各联邦主体的领导人须由总统提名，由地方议会选举并上报总统批准；部长可以“向各有关部委下属的联邦局和联邦署的领导人下达必须执行的指示”，并“在必要的情况下暂停这些局、署及其领导人所作出决定，或者取消这些决定”。③УКАЗПрезидентаРФот12.05.2008 N 724，http：//document.kremlin.ru/doc.asp？ID=045762，2008年12月5日。

政府与市场的关系方面：以查处古辛斯基、别列佐夫斯基、霍多尔科夫斯基为目标，彻底摆脱了俄独立初期寡头凌驾于政府之上并干预政治经济的模式，顺利收回国有重要媒体和战略能源的控制权，将能源私企重新国有化，通过《天然气供应法》（1999年）、《电力法》（2003年）、《天然气出口法》（2006年）等一系列法律，保障战略新国企的核心地位；利用行政权力扶助国企实施资源，市场和资本扩张，提高政府调控经济的能力。2004年通过《破产法（修正案）》，将联邦与联邦主体两极政府共有的油气开采审批权完全收归联邦政府所有。此外，还通过政府手段规范，限制自由化等。在俄罗斯政治精英认为，俄罗斯未来国家管理应该“是具有独立性和负责任，遵照国家发展的总体思路有效利用资源的体制；要建立独立、高效的立法权力机关；政党必须意识到自己对俄罗斯未来、对民族团结、对俄罗斯稳定发展的重大责任”①В.ПУТИН：Выступление на расширенном заседании Государственного совета《О стратегииразвития России до 2020 года》，http：//archive. kremlin.ru/text/appears/2008/02/159528，2008年2月8日。。

在国家治理策略进行调整的同时，俄罗斯政权精英还十分注重公民精神的培养，并提出了重新塑造俄罗斯精神的理念。认为，在苏联解体后，“取代共产主义的只能是最传统的价值观，如果没有这些，社会就会退化”②［俄］普京：《俄不批评西方价值观而是保护人民远离伪价值观》，http：//news.cnyes.com.cn/Content/20131219/KHC2XFFLUFSAQ.shtml，2013年12月19日。。为弘扬俄罗斯精神，俄推出两项举措，一是重视“教育在构建全民族思想中所起到的作用”③ИИдеологияПартииосновананаконсерватизме，http：//edinros.er.ru/er/text.shtm？l 32471/110022，2013年9月19日。。二是巩固并加强东正教的传统地位，④Путин поздравил россиян с Рождеством Христовым—ИТАР ТАСС，http：//itar-tass.com/obschestvo/874080，2014年7月1日。以传统的俄罗斯精神引领俄罗斯走向复兴之路。由此，部分学者认为，新时期的俄罗斯治理模式立足于“强国家—弱社会”的历史传统与现实约束之间的俄关系进行调整，具有威权主义模式倾向。⑤［丹］奥勒·诺格德：《经济制度与民主改革——原苏东国家的转型比较分析》，孙友晋译，上海：上海世纪出版集团，2007年版，第221页。

二、中外学者对中、苏、俄国家治理的评价与比较

（一）中、苏建设初期的国家治理特征及其评价

社会主义建设初期，由于中苏两国在工业化、现代化上的历史起点相似，在政治发展进程中面临的任务相近。两国的治理模式表现出相似的特征：即指令性经济，权威主义管理和完善的社会管理网络。

基于上述原因，中外学者对于这一时期的中苏社会主义治理模式作了相同或者相似的结论，对中苏社会主义治理特征最具代表性的观点来自中国学者邹谠所归结的社会主义国家的“全能主义”治理特征。⑥邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史和微观行动的角度看》，香港：牛津大学出版社，1994年版，第235-238、10页。即国家—社会—市场的治理体系框架以国家—单位—个体的形式表现出来，国家通过单位制实现了对全体公民在教育、文化、卫生、社会福利方面的资源供给，实现了“国家化”、“全覆盖”和“低水平”的社会保障，并通过这些制度安排，将整个社会成员整合到行政控制体系中，形成政治、经济和社会高度统一的社会结构。

在政府职能方面，学者们承认中苏赶超型发展战略带来社会主义经济的超常规增长，但“高度集中的计划经济体制，政治体制和一元化的意识形态三者紧密相连的机制”在给国民提供保障的同时，政府的行政权力也因此介入到了日常生活的各个领域，形成了“全能政府”和“运动型治理方式”。⑦邹谠：《二十世纪中国政治：从宏观历史和微观行动的角度看》，香港：牛津大学出版社，1994年版，第235-238、10页。这一时期，“政府越来愈多地作为一个侵犯性的管理机构存在于日常生活当中”。随着经济社会环境的不断发生变化，这种全能主义国家治理模式开始“窒息经济发展的活力”，国家由此陷入短缺经济的困境，考验着社会主义国家的治理能力。⑧［英］戴维·赫尔德：《民主的模式》，燕继荣等译，北京：中央编译出版社，1998年版，第131页。

此外，受“冷战思维”的影响，绝大多数研究社会主义问题的海外学者对中苏的政治制度进行了带有贬义的解读，将社会主义政治体制想象为一个完全封闭的系统，在这个系统中，重大决策完全由最高领导人，或者各级主要党政干部垄断，政府决策的过程则被视为“一把手”们的“一言堂”。由于这一治理方式强调的是强国家—弱市场—弱社会形式，被奉行为“极权主义”或者“威权主义”的发展模式：“在计划经济体制下，由于政府作为资源配置的最基本的手段，政府的行政控制和行政干预形成全能型政府和政府主导型的发展模式。而且由于赶超型经济的存在，国家掌握了土地、劳动力、收入以及教育等要素的分配，政府的主导作用发挥到了极致。”⑨［美］吉尔伯特·罗兹曼主编：《中国的现代化》，国家社会科学基金“比较现代化”课题组译，苏州：江苏人民出版社，1995年版，第473页。这种治理模式“始终服务于政府主导的赶超型发展战略。国家治理的理念、思路、战略都因此表现出极为露骨的短期化，功利化的取向”①何显明：《政府转型与现代国家治理体系的构建——60年来政府体制演变的内在逻辑》，《浙江社会科学》，2013年第6期。。

（二）对中、俄国家治理的评价与比较

1．对中国治理的评价。认为这一时期中国治理的特征主要有：“资源的集中和动员能力与执政党对国家治理资源的有效组合”，采用“政治上集权、经济上分权”的模式，“具有鲜明的执政党垄断的色彩”。②唐皇凤：《新中国60年国家治理体系的变迁及理性审视》，《经济社会体制比较》，2009年第5期。部分海外学者认为，“改革开放初期的改革大大解放了生产力，给中国经济带来前所未有的经济活力，但这种治理模式是十分危险的”③Merle goldman，Roderick Macfarquhar：The Paradox of China’s Post－Mao Reforms，Massachusetts：Harvard University Press，1999，P.3.，甚至认为，“市场经济与威权政体的结合将会导致一种发展型掠夺国家的出现”④Pei Min-Xin，China’s Trapped Transition：The Limits of Developmental Autocracy，Massachusetts：Harvard University Press，2006，P.29.。从治理民主化进程上看，这一时期的国家决策类型以“碎片化”“官僚多元主义”，或者“官僚多元化模式”特征十分明显。⑤A.Doak Barnett，Cadres：Bureaucracy，and political Power in China，New York：Columbia University Press，1967，P.26.在他们看来，虽然社会在逐步开放，但决策权仍然由少数党政干部垄断，决策过程仍然被排除在政策制定的过程之外，因此，它仍然是威权性质的。另一方面，封闭的决策体系内部的权力又是碎片化的，政治系统自上而下，决策权被纵向和横向高度分割的决策部门和平台所共享。在这样的决策结构中，中央制定重大政策的唯一方式就是在不同的决策形态和部门之间寻找共识，而这样的决策机构似乎并不利于达成共识。因为中国的决策机制似乎缺乏一个将分散决策体系“拢起来”的机制和能力。在多数情况下，这一体制内部共识的获得只能依靠建立在不同政治资源基础上的讨价还价和相互妥协。⑥David M.Lampton，“Chinese Politics：the Bargaining Treadmill，”Issues and Studies，No.3（1987），PP.11-41.部分学者还探讨了这一时期治理所形成的深层次原因：“在中国垂直一体化的体制中，由于权力下放，许多决定是在国家机构中相对较低的层次上作出的，中央通常会通过明确表达路线和目标的重大政策声明来指导下级，以便达成共识。这样的方式在毛泽东时代十分有效，因为这一时期意识形态的普遍作用，非常有助于取得官僚部门之间的协调一致，但是改革开放使意识形态丧失了它作为中央协调和贯彻其重点工作可用资源的作用。”因此，“在中央意识形态削弱的情况下，除了广泛的协商之外，没有什么其他方式能让这种体制有效运转”⑦［美］李侃如：《治理中国：从革命到改革》，北京：中国社科文献出版社，2010年版，第194页。。尽管部分海外学者认为：“中国看似强大，但尚未转型为一个现代国家，很多人感到政府太弱和政府管理的无效，很多人感到孤立无助，希望政府把许多事情管理起来。”⑧王绍光：《第二代改革战略:积极推进国家制度建设》，《战略与管理》，2003年第2期。

面对二十一世纪中国的崛起，一些海外的中国问题专家不得不承认，“中国过去30年的经济运转良好，证明其发展模式是有效的”⑨赵曜：《正确认识和评价中国模式》，《光明日报》2010年12月29日。。并以更加开放的、谦恭的心态看待中国，“20世纪90年代以来，中国发生的种种变化，任何单一的概念（如‘极权主义’、‘列宁主义党国’、‘官僚多元主义’等）都不足以形成现阶段中国政治体制的复杂性”⑩Michel Oksenberg，“China’s Political System：Challenge of the Twenty-first Century，”The China Journal，No.45（2001），PP.21-35.。甚至认为，“用碎片化和威权主义来概括中国，将会导致失之毫厘，谬之千里的错误”⑪Xu Yi-chong，The Politics of Nuclear Energy in China，New York：Palgrave Macmillan，2010，PP.28-29.。“对于中国国家体制具备高度适应能力的原因，我们还知之甚少。”⑫裴宜理：《新中国的政治体制是否具有活力》，《中国社会科学报》2009年8月13日。

2．对苏、俄的国家治理的评价。对苏、俄的国家治理绩效失败的评价主要有，由于全单照搬西方治理策略，“苏联在戈尔巴乔夫治理下成了一个失败型国家”，“叶利钦治理下的俄罗斯成为勾结性和掠夺性的国家”⑬杨光斌、郑伟铭：《国家形态与国家治理——苏联—俄罗斯转型经验研究》，《中国社会科学》，2007年第4期。；学者认为，从国家—市场—社会的关系上看，俄罗斯在国家政治体制的建构方面带有强烈的“去国家主义”，建立“最小政府”的目标。但是，由于过分强调政府从经济与社会中退出，使政府在规范现代市场经济体制和秩序方面没有发挥应有的作用，最终使“最小政府”演变为“俘获型政府”；从政府—社会的关系上看，政府通过经济转轨以期在社会迅速形成的“社会精英”不仅没有成为民主制度的维护者，而成为俄罗斯民主社会发展的枷锁。新兴的精英动用资源搞街头政治，最终形成“‘民主斗士’挑战‘民主政权’、政治精英操纵‘街头政治’、‘利益集团’掠夺公共资源的现象”①徐海燕：《国家治理与社会稳定》，《当代世界与社会主义问题》，2011年第2期。，公民社会也由此被狭隘的利益集团所裹挟，成为俘获型政府的工具。

3．中、苏、俄治理模式的比较。最为值得关注的是，越来越多的学者开始将中、苏、俄的治理模式纳入了比较的视野。

首先是，学者探讨在历经改革后，中俄两国的治理模式是否具有可比性的问题。部分学者认为，尽管俄罗斯现在已经不属于社会主义国家，但中俄两国在捍卫其国家利益和民族利益时具有相似的发展目标：“中国实现‘四个现代化’的任务与俄罗斯创建新型民主国家（旨在建设经济发达的民主与法制国家）的任务有很多相似之处，而且在一些关键问题上：如为人类的利益发展社会经济，并为此创建以人为本、良好、和谐的发展环境上具有完全一致的理念。”因此，那些认为“中俄两国现有社会制度模式与现代发展方向上对立的观点是不可取的”，中俄之间能够相互借鉴的原因在于，“两者都在发展具有社会导向的市场经济、以建设法制国家为己任、拥有主要民族精神的多民族国家，它们在解决国家发展的具体问题时拥有很多共同的、相似的方法。中国现在的发展目标是——建设和谐社会、和平崛起等等，这些对我们而言同样也是合理、正确的思想”。②《俄罗斯驻华大使纵论中俄关系60年的经验教训》，http：//www.nmg.xinhuanet.com/nmgwq/2009-09/30/content_17859703.htm，2009年9月30日。

其次是，中俄的治理模式不同绩效的原因。在学者们看来，中国现代化道路的优越性表现在，1949年开始执政的中国共产党一直都在实行改革政策，这在政治制度上与包括俄罗斯在内的其他国家不同，因为其他国家实行的是“多党轮流执政”；在“先富阶层”的塑造上，与俄罗斯在改革初期着力塑造“资产阶级”、构建独立的“公民社会”有明显的不同，即“资产阶级在中国不是独立的政治力量”，而是中共领导的统一战线的一部分；中国共产党一直对“金钱转化为权力的危险性”保持警惕。③［俄］Д.А.斯米尔诺夫：《中国现代化经验：国内外的一些观点》，《当代中国史研究》，2014年第4期。

学者认为，尽管当前学术界对中俄所代表的“休克疗法”和“渐进式发展”战略的争论一直没有停止，但中俄两国的确存在着治理方式的差别从而造成了治理绩效的不同：改革社会成本的差别，即中国的改革建立在“真正的”的目标基础上，而苏、俄的改革建立在“形式主义的目标”基础上，由此引发了不同的治理成本；中俄早期改革的不同之处在于，中国能够不拘泥、淹没、迷信于特定的理论及其模式，并立足于本国的国情；能够不受他人影响自主决定改革的目标、节奏和方法；此外，与俄罗斯相比，中国国家的上层精英具有较强的防腐拒变能力和政治决策力，以及在改革环境受到阻碍，特别是在面临系列危机时，保持社会稳定和发展并进行变革的能力。④［俄］Д.А.斯米尔诺夫：《中国现代化经验：国内外的一些观点》，《当代中国史研究》，2014年第4期。

第三是，学者们关注中、苏、俄治理比较带来的启示。“苏联和中国的经验表明，至少在现代化初期，权威政权可确保集中必要资源，特别是国有资源，以加速完成现代化突破的战略任务。”⑤［俄］Д.А.斯米尔诺夫：《中国现代化经验：国内外的一些观点》，《当代中国史研究》，2014年第4期。学者认为，二十一世纪俄罗斯形成的新型威权型的治理模式，与中国的治理理念有相似之处：“无论民众有多批评中国的政治体制，投资依然向中国流入，首先因为中国较为稳定，因为投资者知道他们的投资不会在5年、10年，以至15年，因为政治动荡而消失，稳定是最重要的条件”⑥Стенограмма пресс-конференции Владимира Путина 20 декабря 2012 года，http：//sotok.net/poleznye-stati/1-news-text/2774-polnyj-tekstpress-konferenczii-vladimira-putina-20-dekabrya-2012-goda.html，2012年11月20日。；而对于中国而言，要防止重蹈苏东剧变的覆辙，不能“用制造寡头的方式”进行，中国治理前景是否光明，取决于是否能在政治、经济、思想、文化、生态和伦理秩序，以及社会团结机制进行“再造重构”，以及“相对独立的政治权力”，“相对自主的政府行政权力”。⑦欧树军：《我们需要什么样的政治经济学》，《文化纵横》，2014年第8期。

总体而言，中俄新时期国家治理的经验不仅为世界的进步提供动力与活力，而且带来更多的思考与启示。

责任编辑：孙艳兰

作者徐海燕，女，中国社会科学院政治学研究所副研究员（北京 100028）。