党章就是最根本的党规党法——邓小平执政党党章建设理论探析

□潘立魁

党章就是最根本的党规党法
——邓小平执政党党章建设理论探析

□潘立魁

邓小平在主持制定、修改党的八大、十二大党章中，确立、形成了执政党党章建设理论。其核心观点是：党章是最根本的党规党法；群众路线是党章中的根本问题；没有党规党法，国法就很难保障；要从根本上保证党章发挥应有的效力。这些思想对健全党内法规体系，进一步密切党与群众的血肉联系，巩固和拓展党的群众路线教育实践活动成果，加强依法执政，严明党的纪律，强化监督，具有重要的理论价值和现实指导作用。

邓小平 党章思想 党规党法 群众路线

邓小平作为党的第一代中央领导集体的重要成员和第二代中央领导集体的核心，十分重视党章建设。他曾主持制定和修改了1956年党执政后的八大、1982年改革开放新时期党的十二大党章，形成了观点鲜明、内容丰富、逻辑严密的党章建设理论，成为邓小平理论的重要组成部分。邓小平党章建设理论主要内容包括：党章是“最根本的党规党法”，群众路线“是党章中的根本问题”，“没有党规党法，国法就很难保障”，要“从根本上保证党章发挥应有的效力”，等等。重温邓小平的党章建设理论，对于加强党的自身建设，在经受长期执政、改革开放、市场经济和外部环境的现实考验中，加强和改善党的领导，提高党的建设科学化水平，具有重大而深远的理论和现实意义。

一、邓小平深刻阐明党章是“最根本的党规党法”，确立了党章的权威地位，为执政党健全党内法规体系指明了正确方向

1978年12月，邓小平在中央工作会议讲话中明确指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146、147、147页。针对这种情况，邓小平指出，要使制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，就必须加强党和国家的法规建设，“国要有国法，党要有党规党法”②《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146、147、147页。。为此，邓小平提出了党章思想的基本观点：“党章是最根本的党规党法。”③《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146、147、147页。这一基本观点阐明了党章在党的生活和工作中的重要地位，诠释了党章的本质内容，奠定了邓小平党章思想的坚实基础，为执政党健全党内法规体系指明了正确方向。

邓小平的这一重要思想是党的八大关于党章作用思想的重申和延续。邓小平指出：“党章的总纲，是我们党的最基本的政治纲领和组织纲领。”④《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第216页。党章总纲是党章的核心内容，统帅着党章的其他方面；党章的其他方面必须为实现党章总纲所规定的政治目标和组织目标服务。而党章总纲所规定的政治目标和组织目标，又是全党最高的行为准则。因此，党章必然成为党内肯定的、明确的、普遍的规范。

邓小平的这一重要思想对党章和以党章为核心的党内其他法规、制度的制定和实施，提高党的建设科学化水平有着现实的指导意义。进入新世纪，继承和发展邓小平的党章思想，江泽民同志在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中提出：“各级党组织和每个党员都要严格按照党的章程和党内法规行事，严格遵守党的纪律。”①《江泽民文选》（第三卷），北京：人民出版社，2006年版，第290页。胡锦涛同志在中央纪委第六次全会上提出：“要适应新形势新任务的要求，加强以党章为核心的党内法规制度体系建设。”②中共中央文献研究室编：《十六大以来重要文献选编》（下），北京：中共文献出版社，2008年版，第181页。***总书记指出：“全党要牢固树立党章意识，真正把党章作为加强党性修养的根本标准，作为指导党的工作、党内活动、党的建设的根本依据，把党章各项规定落实到行动上、落实到各项事业中。”③***：《认真学习党章，严格遵守党章》，《人民日报》2012年11月20日。随着改革开放的深入发展和社会主义市场经济体制的建立和完善，党内法规制度建设的地位和作用越来越突出。

二、邓小平深刻阐明群众路线“是党章中的根本问题”，确立了群众路线在党章中的地位，为执政党进一步密切与群众的血肉联系提供了重要保障

党章作为党的根本法规，不仅是党内的普遍行为规范，而且是党的整体意志的体现。党章体现党的整体意志，说到底，就是体现党的根本利益，而党的根本利益突出地表现为人民群众的利益。正如毛泽东所指出的那样：“共产党人的一切言论行动，必须以合乎最广大人民群众的最大利益，为最广大人民群众所拥护为最高标准。”④《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第1096页。执政党尤其如此。正是基于这样一种认识，同时考虑到“执政党的地位，很容易使我们同志沾染上官僚主义的习气。脱离实际和脱离群众的危险，对于党的组织和党员来说，不是比过去减少而是比过去增加了”⑤《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219页。的现实，邓小平在党的八大修改党章的报告中，明确提出了其党章思想中一个极为重要的观点：“群众路线是我们党的组织工作中的根本问题，是党章中的根本问题，是需要在党内反复进行教育的。”⑥《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219页。

群众路线之所以成为党章中的根本问题，邓小平认为，这是由群众路线的内容和意义所决定的。在党的八大修改党章的报告中，邓小平把党的群众路线概括为两个主要方面：一方面，人民群众必须自己解放自己；党的全部任务就是全心全意为人民服务；党对于人民群众的领导作用就是正确地给人民群众指出斗争的方向，帮助人民群众自己动手，争取和创造幸福的新生活；另一方面，党的领导工作能否保持正确，决定于它能否采取“从群众中来，到群众中去”的方法。同时，邓小平进一步指出：“党的工作中的群众路线，具有极深刻的理论意义和实际意义。”⑦《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219页。马克思主义认为，历史是人民群众创造的。同资产阶级政党相反，工人阶级政党不是把人民群众当作自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具。共产党之所以成为工人阶级先锋队，之所以能够领导人民群众，正因为，而且仅仅因为它是人民群众的全心全意的服务者。“确认这个关于党的观念，就是确认党没有超乎人民群众之上的权力，就是确认党没有向人民群众实行恩赐、包办、强迫命令的权力，就是确认党没有在人民群众头上称王称霸的权力。”⑧《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219页。而且，如果不从认识方法上解决党的主张必须是“从群众中来，到群众中去”的问题，那么，党同人民群众的关系问题仍然不能得到很好地解决。“因此，党的工作中的群众路线，本身就要求党的领导保持谦虚和谨慎的态度。骄傲，专横，鲁莽，自作聪明，不同群众商量，把自已的意见强加于人，为了自己的威信而坚持错误，是同党的群众路线根本不相容的。”⑨《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994年版，第214、216、217、218、219页。

群众路线“是党章中的根本问题”重要思想的提出，从党的根本大法的高度，指出了发扬党的工作中群众路线的优良传统，对于我们完成执政党所担负的历史任务的重大意义。时至今日，在全党学习贯彻和落实党章中，进一步弘扬群众路线“是党章中的根本问题”的理念，对我党进一步密切与人民群众的血肉联系，抵制和克服消极腐败现象，保持和发展党的先进性，不断加强和提高党的群众工作水平，更具有十分重要的理论价值和实践意义。

三、邓小平特别强调“没有党规党法，国法就很难保障”，突出了党章的主要功能，为执政党加强依法执政奠定了理论基础

在邓小平关于党章的功能和作用的思想中，党章是国法的保障的思想占有突出的地位。1978年12月，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中，总结新中国成立以来党和国家法制建设的经验教训，第一次提出了“没有党规党法，国法就很难保障”①《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第147、216页。的重要思想。这一重要思想的提出，进一步提高了人们对贯彻执行党章重要性的认识。贯彻执行党章，不仅仅是党本身的事情，而且是关系社会主义国家法律制度的巩固，关系整个国家和民族兴旺发达的大事情。邓小平如此鲜明地把党规党法的功能和作用提高到保障国法的高度来认识，是对马克思主义党的学说和国家学说的重大贡献。显然，这一重要思想为党的十二大党章的诞生奠定了坚实的政治基础和理论基础，是对执政党党章建设理论的重大发展。

党章对国法的保障作用，是由我们党的执政地位和历史使命所决定的。邓小平在修改八大党章的报告中明确指出：“我们党已经在国家工作和社会活动的各个方面，起着领导作用。很明显，我们党的状况对于国家的生活，已经比以前任何时候具有更广泛更直接的影响。”②《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994版版，第236、250页。对于像我们党这样一个在大国中执政的大党来讲，不仅有责任领导人民制定符合人民意志和利益的国家宪法和法律，而且有责任督促党的各级组织和全体党员模范地遵守宪法和法律，保证其有效地实施。要做到这一点，没有党章，没有以党章为基础的党内其他法规制度体系对各级党组织和广大党员的管理、监督和约束，是不可想象的。

党规党法保障国法，还在于党规党法对于国法有着重大的意义。其一，执政党作为国家政治领导力量，自身的政治生活、道德状况和精神风貌，对整个国家和社会的政治生活，对全体人民的道德状况和精神风貌，都有着巨大的影响。因此，执政党的党章和党内各项法规的作用，自然不止限于党本身，必然要影响社会各种利益关系的调整和规定，影响宪法、法律的制定和执行。党的路线、方针和政策，党章的基本理论原则，毫无疑问要在国法的立法意图和内容中体现出来。其二，党规党法保障国法的贯彻实施。2011年3月，全国人大第十一届全会第四次会议认为，中国特色社会主义法律体系已基本形成，国家经济建设、政治建设、文化建设和社会建设以及生态文明建设的各个方面将实现有法可依。进入党和国家实施“十二五”规划的开局之年，中国共产党是一个有着7799．5万党员、3226个地方党组织、379．2万个基层党组织的大党，领导和团结着13亿3千多万全国各族人民建设中国特色社会主义事业，如果党的活动不受法规、法律的约束和制约，就不可能做到“党必须在宪法和法律的范围内活动”，就不可能有健全的社会主义法制。鉴于历史的教训，如果不对党的各级领导干部加以严格的监督，就可能出现“以言代法”、以个人意志破坏法律的严重恶果。因此，只有依靠党规党法来制约、监督党员领导干部和全体党员，才能使他们模范地遵守宪法和法律，自觉地维护国家权力机关、行政机关、司法机关和监督检查机关的权威，保证我们国家走上健康的法制轨道。

四、邓小平特别强调“从根本上保证党章发挥应有的效力”，体现了党章的规约和指导作用，为执政党严明党的纪律，强化监督开启了基本思路

切实保证党章的应有效力，邓小平认为应从三个方面努力：其一，高级干部要带头维护党规党法；其二，全党要严格按党章办事；其三，建立专门的监督检查机构，并保证其权威性。这就为新形势下执政党严明党的纪律、强化党内监督开启了基本思路。

早在党的八大时，邓小平就曾指出：“如果我们向每一个普通的党员都提出了严格的要求，那末，我们就需要向党的干部提出更严格的要求。”③《邓小平文选》（第一卷），北京：人民出版社，1994版版，第236、250页。这里所讲的更严格的要求，自然包括党的干部带头维护党规党法的内容。进入新时期，我们党更加注重严格要求各级领导干部。党的十一届三中全会公报指出：全体党员和党的干部，人人遵守党的纪律，是恢复党和国家的正常政治生活的起码要求，党的各级领导干部必须带头严守党纪。1979年11月，党中央和国务院颁发了《关于高级干部生活待遇的若干规定》，明确要求党的高级干部把此规定当作法律一样坚决执行。之后，邓小平在《高级干部要带头发扬党的优良传统》的讲话中又对此规定专门作了动员。将此作为党章的具体补充且有法规性质的文件，邓小平在阐述它的必要性和迫切性时强调指出：“我们先从对高级干部的生活待遇作出规定开始，再逐步地作出关于各级干部的生活待遇问题的一些规定，克服特殊化。只要高级干部带头，这个事情就好办了。”④《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第147、216页。1983年10月，邓小平又深刻地指出：“各级领导干部，特别是高级干部，更应该严格遵守党章、遵守《关于党内政治生活的若干准则》，起模范作用。”①《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第39、38页。

党章是党的根本大法，全党都必须“严格按党章办事”。只有做到全党都“严格按党章办事”，才能使党章的效力真正落到实处。这一点，“文化大革命”中那种无视党章、践踏党章的沉痛教训，已经从反面作出了深刻的说明。旨在保障十二大党章产生重大的效力，邓小平谆谆告诫全党：“每个党员、每个党员干部、每个党组织，都要对照党章进行检查，根据各自的具体情况，作出达到和坚持党章规定的合格标准的努力计划，并保证其实现。”②《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第39、38页。全党按党章办事，很重要的是要通过加强思想政治教育，增强全党的法规意识。要把遵守党规党法作为党员思想政治教育的一项重要内容来抓，凡是违反或破坏党规党法的行为，都应当找出思想上的根源，达到处理个别、教育大家的目的，从而在全党牢固地树立起有章必循、按章办事的法规意识。全党按党章办事，还要做到严肃查处违反党规党法的大案要案，树立违章必究的法规意识，使党章和党内其他法规的权威性和约束力得到切实的保障。只有做到思想教育与党规党法相统一，才能最终在全党形成一种按章办事的好风气。

切实保证党章的应有效力，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”③《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332、147页。。在我国，党的各级纪律检查机关就是保证党章效力的专门机构。党的十二大党章明确规定了党的纪律检查机关的三项任务，第一项就是“维护党的章程和其他重要的规章制度”。党的纪律检查机关要真正发挥保障党章效力的作用，首先要维护党章总纲的原则，按照党章总纲的要求，保证全党在政治上同中央保持一致。其次要维护党章规定的组织原则和纪律，严格执行各项规定，努力通过维护党规党法来增强党章和其他党内法规的权威性，使党的建设全面走上良性循环的轨道。要切实做到上述两个维护，最重要的一点，就是同各种违反党章和其他党规党法的行为作坚决的斗争。“对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”④《邓小平文选》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332、147页。这应当是“进行铁面无私的监督检查”的题中应有之义。

总之，邓小平党章建设思想集中体现在他主持制定和修改的党的八大、十二大党章中。党的八大通过的党章是党执政后的第一部党章，是一部具有鲜明时代特色的继民主主义革命时期党的最好、最完备的七大党章后，我们党的又一部把马克思列宁主义的建党学说同中国共产党建设的具体实践紧密结合的一部好党章。它是新中国成立以来，毛泽东建党思想的重要标志，也是探索执政党建设规律的初步成果。

进入新的历史时期，围绕怎样把我们党建设成为社会主义现代化事业坚强领导核心这个基本问题，党的十二大党章对党的十一大党章做了多方面的、带有根本意义的修改、充实和完善。邓小平为党的十二大党章修改确立了明确的指导思想，即适应社会主义现代化建设新时期的特点和需要，针对党的现状、提出对党员和党的干部的更严格的要求，提高党组织的战斗力，坚持和完善党的领导，把党建设成为领导社会主义现代化建设的坚强核心。还需要指出的是，邓小平特别注重党在国家政治生活中如何正确地发挥领导作用问题，总纲中第一次作出了“党必须在宪法和法律的范围内活动”⑤《中国共产党章程汇编（一大——十八大）》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第219、219页。原则，明确规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”⑥《中国共产党章程汇编（一大——十八大）》，北京：中共中央党校出版社，2013年版，第219、219页。这是我们党对十年文化大革命破坏社会主义法制的恶果进行冷静而深刻思考的结果，是我们党适应领导社会主义现代化建设需要实行“依法治国”基本方略的开端。

党的八大、十二大党章开启了党执政和改革开放新时期党章建设的新纪元。党的十二大以来，除2002年党的十六大修改的党章增加第十一章党徽党旗外，总纲及条文结构都是根据党的十二大党章基本结构进行的实事求是、解放思想、与时俱进、求真务实的修改、补充和完善。这对我们当前在全面深化改革、全面推进依法治国进程中，认真学习、贯彻落实党的十八大党章的主要内容和精神实质，以及贯彻落实党的十八届四中全会精神，都具有重大的理论意义和实践价值。

责任编辑：凌 雁

作者潘立魁，男，中共辽宁省委党校教授，辽宁省党建研究会特邀研究员（沈阳 110004）。