略论社会主义协商民主的理论表述与实践创新

□黄俊尧

略论社会主义协商民主的理论表述与实践创新

□黄俊尧

党的十八大以来，社会主义协商民主在理论与实践层面都取得了新进展。党的十八届三中全会《决定》阐述了社会主义协商民主的内涵，揭示其有别于西方的特殊规定性，并且提出构建程序合理、环节完整的协商民主体系，这意味着在选举民主之外开启了社会主义民主政治的又一类路径探索。理论的创新持续推动着基层人大、政协富有成效的协商实践，然而实践过程也遇到结构层面的政策体制束缚、技术层面的协商机制应用不足等问题，折射出与理想范型的差距，也应成为今后相关工作的着力点。

社会主义 协商民主 参与式预算 政协工委

协商民主理论源起于西方，倡导公民自由而平等地参与公共议题的沟通和审议，这既可能实现理想上的民主联合，也能让决策和制度获得合法性。①［加］弗兰克·坎宁安：《民主理论导论》，谈火生等译，长春：吉林出版集团有限责任公司，2010年版，第212-213页。哈贝马斯在2001年的访华讲演时使用过“协商政治”（或“话语政治”）的概念，并且认为它依赖于话语交往的条件，而政治的进程可以在协商民主模式中得到合理性结果。②［德］哈贝马斯：《民主的三种规范模式：关于协商政治的概念》，靳希平译，www.chinalawedu.com/news/15300/157/2008/10/ji2764932484101800 216536-0.htm，2008年10月14日。这次讲演给予中国学者较大启发，先前中国的政治词汇中虽有“政治协商”“民主协商”，但并没有“协商民主”的概念，此后就掀起了一个引介协商民主理论的热潮。有学者考证，当时国内学术界将Deliberative Democracy译为“协商民主”（其他有“审议民主”等译法），也是出于易与本土资源结合，便于在中国推行的考虑。③景跃进、张小劲、余逊达主编：《理解中国政治：关键词的方法》，北京：中国社会科学出版社，2012年版，第89页。

协商民主与更为世人熟知的选举民主存在理论层面的区别。埃尔斯特指出，协商民主是围绕偏好转换而不仅仅是偏好聚合的民主理论，④Jon Elster，Deliberative Democracy，Cambridge:Cambridge University Press，1998，P.1.从而与重心在偏好聚合的选举民主区分开来。换言之，协商民主的意义更在于理性交换和偏好转换，其对审议或讨论过程的重视甚至超过结果本身。国内学者林尚立认为，协商政治不否定选举，也不否定选举制度本身的竞争性，但从程序上讲，它力图将选举建筑在有效的政治协商和社会协商基础之上。⑤林尚立：《协商政治：对中国民主政治发展的一种思考》，《学术月刊》，2003年第4期。李君如则思考了二者在制度层面的联系，他认为我国实行的是“选举＋协商”的民主制度，要在党的领导下把选举民主和协商民主结合起来。人民代表大会制度和人民政协分别体现了选举民主与协商民主。⑥李君如：《协商民主：重要的民主形式》，《世界》，2006年第9期。

笔者拟考察党的十八大以来关于协商民主的理论表述，发掘中国共产党所理解的社会主义协商民主有别于西方的特殊规定性，同时解析由理论创新所推动的一些基层协商民主实践。

一、执政党关于协商民主的新论述

将协商民主正式写进党代会报告，是党的十八大的重大历史贡献，也是重大理论创新。十八大报告对中国社会主义协商民主及其制度建设进行了全面的概括，首次提出“健全社会主义协商民主制度”，肯定了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”。①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年版，第26页。在基本发展思路上，与十八大报告的“健全社会主义协商民主制度”相比，党的十八届三中全会更加突出了“推进协商民主广泛多层制度化发展”。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）也对社会主义协商民主的本质、内涵、机制等问题作出更为系统的论述。

第一，《决定》首次强调，“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。，这在阐明社会主义协商民主的本质属性的同时，也反映出中国共产党对发展社会主义民主政治的理论自信、道路自信和制度自信。具言之，《决定》把适用于中国的协商民主模式与西方作了潜在的区分，并且认为前者具有独特优势。***总书记进一步阐述了这一优势：“人民是否享有民主权利，要看人民是否在选举时有投票的权利，也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践。”③***：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。协商民主的优势之一正在于能够保障人民持续参与公共事务的权利，保障民主决策、民主管理、民主监督的权利，从而与选举民主形成互补。***总书记还指出：“中国社会主义协商民主，既坚持了中国共产党的领导，又发挥了各方面的积极作用；既坚持了人民主体地位，又贯彻了民主集中制的领导制度和组织原则；既坚持了人民民主的原则，又贯彻了团结和谐的要求。”④***：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

《决定》以中国共产党在1929年提出的根本工作路线——“群众路线”作为理解社会主义协商民主的历史和逻辑基础，由此区分于西方协商民主的共和主义或其他理论渊源。群众路线的内涵是从群众中来，到群众中去，“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富”⑤《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第899页。。当群众路线作为公共政策制定机制而发挥作用时，与西方协商民主的实践形式有一些外在相似性，但本质区别在于群众路线所强调的是无产阶级政党的主体性，相应地，社会主义协商民主也必然突出执政党的主导性。

《决定》首次阐明了社会主义协商民主的内涵，即“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”⑥《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。“在党的领导下”显然是群众路线的逻辑延展，更为鲜明地体现了社会主义协商民主的本质属性，也是其有别于西方协商民主模式的特殊规定性。有学者指出，中国共产党在中国社会的领导核心作用以及由此产生的对社会的强大动员力和整合力，是协商政治得以开展的重要政治基础，而协商政治则是中国共产党在多元化社会中巩固和发展其领导地位的重要民主政治形式。⑦林尚立：《建构民主——中国的理论、战略与议程》，上海：复旦大学出版社，2012年版，第243页。“全社会”意指广泛包括各党派、阶层、团体、群众等等。协商内容中“重大问题”和“实际问题”的层次之分，为基层群众直接参与部分事务协商提供了机遇空间。

第二，《决定》提出要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，并且列举了协商民主的渠道和形式。要求“拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道；深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商；加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”⑧《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。相比党的十八大报告中提及的“国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道”，《决定》显然为协商民主进一步拓宽了实施领域和层面。类似地，党的十八大报告中提到的专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商也仅仅是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度中的协商民主形式，①胡锦涛： 《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年版，第26-27页。尚未列举立法协商、行政协商等形式。

构建协商民主体系着眼于社会主义协商民主的广泛、多层、制度化发展，使协商的制度、机制不断得以建立健全，使协商活动按照规定的程序、渠道、形式展开，使公众在不同层面参与国家政治生活，充分反映意见和建议。由此将协商民主实践从政协组织、党派团体拓展到国家政权机关，进而拓展到基层组织、社会组织。例如，协商民主机制可应用于人大代表选举、立法、审议重大问题和作出重要决定、人事任免、代表议案等环节；也可在政府工作中应用于社会公示、听证、专家咨询、重大决策等环节。

第三，《决定》就发挥统一战线在协商民主中的重要作用作出部署，这肯定了统一战线与党际协商作为发展社会主义协商民主的有效途径。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度在实践中已形成两种基本的协商方式：中国共产党与各民主党派之间的政治协商；中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商。《决定》强调：“完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士意见。中共中央根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商。完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度。”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。与之相关的还要完善知情通报、定期联系沟通、协商成果反馈等制度。

第四，《决定》重视人民政协在社会主义协商民主发展过程中的角色，重申了“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”③《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。。事实上，人民政协是体制内最适宜与协商民主相对接的机构。人民政协具有政治上的广泛代表性和包容性，涵盖了各党派、各团体、各民族、各阶层和海内外同胞，赋有政治协商、民主监督、参政议政等重要职能，因而成为发展社会主义协商民主的主渠道之一。正如全国政协主席俞正声所说：“人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关政策为依据，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，有机结合了人民的知情权、参与权、表达权、监督权，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益。”④俞正声：《在全国政协十二届一次会议闭幕会上的讲话》，《人民日报》2013年3月13日。***总书记也再次强调：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程。”⑤***：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。

《决定》对人民政协的协商民主进行了工作部署，包括“重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”，要求“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。《决定》还正式提出：“在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。”⑥《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月16日。***总书记近期又补充了“探索网络议政、远程协商等新形式”⑦***：《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》，《人民日报》2014年9月22日。。这些举措有助于促进协商民主与人民政协的协同发展。

第五，党的十八大报告和《决定》都强调“坚持协商于决策之前和决策实施之中”⑧胡锦涛： 《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社，2012年版，第27页。，就是要使协商成为决策程序中不可或缺的环节，把推进协商民主与健全科学决策机制紧密结合起来。通过政治协商、听证会、论证会、评估会、民主恳谈会、社区事务会等形式，将协商民主融入决策的全过程，增强民主协商的实效性，使决策更加民主、完善、科学，使各方面、各阶层的利益和愿望在决策和执行过程中得到更好地体现和保障。⑨《十八大报告解读：如何发展社会主义协商民主？》，www.news.xinhuanet.com/politics/2013-01/18/c_114412995.htm，2013年1月18日。有所变化的是，党的十八大报告中“坚持协商于决策之前和决策实施之中”只是作为健全社会主义协商民主制度的一种方式方法，《决定》则将其置于协商民主内涵的论述中，反映了理论认识的不断深化。

简言之，通过对协商民主内涵的阐述，对协商民主形式、渠道的体系化设计，以及将协商机制深刻嵌入到政治全过程的具体做法，中国共产党于选举民主之外开启了社会主义民主政治的又一类路径探索。

二、基层人大的协商实践：以杭州市上城区“参与式预算”为例

中国共产党近年来的重要论述，尤其是推进协商民主广泛多层制度化发展，拓宽国家政权机关、政协组织等协商渠道的思路，为人大、政协的工作创新提供了直接依据，为基层协商民主注入了新的动力。笔者拟结合杭州市上城区的“参与式预算”案例来解析基层人大的协商实践。

（一）背景因素

近年来，杭州市上城区经济发展面临严峻挑战，财政收入增幅放缓，例如2012年的可用财力只有18亿元，既要保证政府部门的正常运转，又要满足经济和社会发展的需要，已到了“捉襟见肘”的地步，这促成了上城区开展参与式预算监督，目的为有效提升政府预算的使用效率，减少不必要开支，确保把有限的财力用在人民更加重视的民生事业上。①王越剑：《在区参与式预算监督民主恳谈会上的讲话》，《上城报》2013年3月5日。此外，党的十八大关于推进权力运行公开化、规范化、完善政务公开、人大加强对政府全口径预算决算的审查和监督等要求，以及从中央到地方各级政府加大政务公开力度的做法，也构成了“参与式预算”的醒目背景。

杭州市上城区人大常委会曾于2008年和2012年两次赴温岭市人大调研，却发现县级市和乡镇的参与式预算不一定完全适用于设区市的城区。首先，城区的事权和财权并不能完全匹配，一些项目的开展是上级部门工作的延伸，决策权不在本级人大和政府；其次，技术层面更加复杂，城区无论人大代表的数量还是财政资金规模都远大于乡镇，人代会开展参与式预算的票决工作在操作上还存在较大的难度；再次，区级财政的构成与乡镇财政相比更加复杂，预算内资金包含项目、公用经费等方面，该采取何种形式参与审议公用经费，国内尚没有较为成熟的做法。②杭州市上城区人大常委会课题组：《从代表点菜式实事项目圈选迈向参与式预算监督——关于探索参与式预算监督工作的调研报告》，www. hzrd.gov.cn/rdgz/dcyj/201303/t20130326_373745.html，2013年1月9日。

就以财权而论，在省管县体制下的县级财权和区级财权存在差别。反映在参与式预算的效果上，上城区财政局工作人员认为，温岭市（县级市）的参与式预算经常关注基础设施、城建等领域，也的确砍掉了一些较大的项目；而杭州市上城区的财权有限，很多项目都是“上面”配套的刚性支出，预算内其实是吃饭财政，即便参与式预算也仅能作一些微调。因此，杭州市上城区并未照搬温岭市的全部做法。

（二）“参与式预算”的实施方案

2012年9月，杭州市上城区人大常委会经与区财政局充分沟通，决定在全市率先开展参与式预算监督工作，同时出台了 《关于开展2013年度参与式预算监督工作的实施方案》。这项监督采用预算编制民主恳谈会的形式，以区人大代表为协商审议的主体，选定的首批参与式预算监督对象是区民政局和区残联——两个民生关联度较高的部门，对其2013年部门预算中全部专项资金进行初审。③杭州市上城区残联干部认为，之所以选择区民政局和残联作为“参与式预算”的首批监督对象，也是针对当时慈善事业的社会信任危机所作的回应，防止慈善资金出问题。

参与式预算监督分为四个阶段。前期准备阶段：确定预算监督的对象、组织代表学习法律法规和预算知识、财政部门提交2013年财政预算编制计划；民主恳谈阶段：先由区政府及有关部门介绍预算编制计划，接着让代表分组讨论，代表与区政府及有关部门进行恳谈；意见反馈阶段：由财政部门向与会代表反馈民主恳谈意见采纳情况、不采纳的理由；跟踪监督阶段：区政府将有关部门的预算单列，提交人代会审议，并将其决算情况一并于2014年提交区人大常委会审议。④冯明涛：《三环节四阶段，启动参与式预算监督》，杭州：内部印刷，2002年。

上述方案包含几个要点：一是以预算编制精细化为基础。区人大常委会一方面要求政府财政部门进一步细化预算编制计划，方便代表审议，另一方面在2012年11月底组织代表培训会，专题讲解预算编制的有关知识和政策规定，并发放了2013年政府部门预算编制，为代表留足预算审查时间，这样就为预算民主恳谈的有序开展奠定了基础。上城区残联干部称：部门预算在编制过程中要分别提交区财政局和区人大，经历“三上三下”的审核修改过程。部门报送区人大的预算计划甚至比送区财政局的更细致，每一个项目都要求提供文件依据（含文号）、法定理由、用途等，项目说明要细化到人数、次数和开销标准等等。二是以人大代表的民主恳谈为关键。参与式预算监督工作，重点是以民主恳谈的形式让人大代表充分参与到预算编制的过程中，使政府预算编制体现代表的意愿、反映民众的呼声。区人大常委会组织的民主恳谈主要包括听取政府部门汇报、分组讨论、民主恳谈、意见答复、预算调整等步骤，要求区政府对能够当场答复的问题要立即答复，合理的意见要采纳；对重大问题当场答复存在困难的，要在7天内将答复意见提交到人大常委会，并反馈给区人大代表。三是以监督预算执行为保障。参与式预算监督不局限于编制过程中的参与，还要注重预算执行的跟踪监督。通过人代会审议预算、常委会听取预算执行情况汇报、审议决算等环节，对财政资金特别是人大代表参与编制过程的部门预算进行有效监督。同时还结合财政支出绩效评价工作，区人大常委会要求财政部门对代表参与编制过程的部门预算执行实行绩效评价，并将评价结果反馈给区人大代表，实现人大对财政资金的全程、全面监督。①杭州市上城区人大常委会课题组：《从代表点菜式实事项目圈选迈向参与式预算监督——关于探索参与式预算监督工作的调研报告》，www.hzrd. gov.cn/rdgz/dcyj/201303/t20130326_373745.html，2013年1月9日。

与此同步，上城区财政局也作出响应，承诺将全面配合区人大常委会做好参与式预算监督四个阶段的工作。②孙克敏：《上城区在全市率先启动参与式预算工作》，www.hzsc.com.cn/content/2012-11/27/content_5166823.htm，2012年11月27日。需要指出的是，部门预算有别于本级政府预算，根据《中华人民共和国预算法》规定，各部门编制本部门预算草案；区人大审查批准本级政府预算后，并不直接批复具体部门的预算；批复预算及对部门预算执行情况的监督检查由区财政部门承担。因而，实行“参与式预算”的重要创新点就在于使区人大以协商民主的方式参与到部门预算的编制环节，并可追踪部门预算的执行情况。申言之，将部门预算提交区人代会审议的做法并不少见，但在人大正式审议环节之前，专门就部门预算的编制举行民主恳谈会以加强监督，这可视为工作创新。与上城区的情况相反，杭州某城区人大工作人员称，一些部门会主动要求将预算提交人代会审议，目的是争取更多的资金支持。

（三）“参与式预算”的实施过程

2012年12月18日，上城区人大常委会组织召开2013年参与式预算监督民主恳谈会。③参加本次恳谈会的有区人大常委会主任、副主任，区政府副区长，区财政局局长，区人大常委会办事机构、各工委负责人、财经专家小组部分成员、财经工委部分委员，部分区人大代表，区财政局、民政局、残联有关人员。来自全区各界的40余位人大代表围绕区民政局、区残联两个部门单位2013年预算编制中的专项资金进行了分组讨论，形成了讨论意见建议。在随后与区财政部门的民主恳谈会上，各组代表共提出了预算编制中存在的疑问、技术性错误、需要进一步完善和细化制定预算的依据、增加部分专项经费、扩大参与式预算监督内容等5大类38条建议。

区财政部门对人大代表提出的意见建议一一作出回复，并表示会后就预算编制再次细化、认真研究，对编制中存在的问题进行相应的修改；对代表要求增加或减少有关专项经费的建议，财政部门将本着控制总量、内部调节的原则，与民政和残联两个部门单位积极协商，控高调低，使预算编制尽可能科学合理。与会的区人大代表对区财政局的回复表示满意。④冯明涛：《参与凸显民主，监督更具实效——上城区人大常委会组织召开2013年参与式预算监督民主恳谈会》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/qxrd/ scq/201212/t20121224_353108.html，2012年12月24日。另据媒体报道，对本次民主恳谈中代表提出的建议，政府采纳26条，部分采纳14条。⑤方剑锋：《杭州各区县法治建设形成特色品牌》，www.wap.hangzhou.com.cn/news.php？ARTICLEID=4144198，2013年5月16日。

2013年，上城区人大常委会跟踪监督了区民政局和区残联的预算执行情况，并根据前三个季度两个部门的预算总体执行情况，指出“部分项目预算执行率偏低、零基预算意识有待增强、部门追加预算的监管程序尚需完善”等三个问题。据此，区人大常委会主任会议致函区政府，并提出四点建议：一要进一步加强预算编制的科学性、准确性。要通过调查研究，按照工作实际和现行政策的有关要求编制部门预算，力求科学合理。编制专项预算的同时要制定执行进度表，并进行说明，财政部门应当严格按照进度表进行拨付。二要进一步加强零基预算管理力度。部门预算年终结余部分，财政部门要在下一年度预算编制中统一安排。三要进一步强化预算执行的刚性。经人代会确定的重点跟踪监督的部门公共预算，一般不予调整，如确需追加预算的，且追加部分超过部门预算的5%，应向区人大常委会财经工委通报并备案。四要做好绩效评估和专项审计工作。为次年7月，区人大常委会审查区民政局和区残联两个部门的决算提供参考。⑥冯明涛、顾蕾：《上城区：跟踪监督参与式预算试点部门预算执行情况》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/qxrd/scq/201312/t20131205_468253.html，2013年12月5日。

时至今日，上城区人大“参与式”预算监督的主要做法为：以人大代表圈选政府为民办实事项目作为切入点，启动人大参与式监督；以部门预算专项资金为重点，开展部门预算参与式监督；以政府重大投资项目为延伸，进一步深化预算监督体系，对投资规模在3000万元以上的投资项目开展监督。①林伟光：《各区、县（市）人大上半年工作亮点纷呈》，www.hzrd.gov.cn/zxzx/rdxw/201407/t20140723_500827.html，2014年7月23日。并且先后出台了《杭州市上城区人民代表大会常务委员会关于财政预算监督的办法》（2009年）、《杭州市上城区人民代表大会常务委员会关于政府重大投资项目监督暂行办法》（2013年）。

（四）简要评价

对于参与式预算的试点效果，2014年7月召开的上城区人大常委会会议肯定了“民政、残联两个部门预算意识增强，执行较为规范”②杭州市上城区人大办公室：《杭州市上城区第十四届人大常委会第十九次会议纪要》，杭州：内部印刷，2014年。。此外，上城区人大在借鉴温岭经验的同时也能因地制宜地探索新路，显示出基层创新的自主性和生动性。上城区的部分干部及人大代表乐见“参与式预算”范围的扩大，理由为：“阳光是最好的防腐剂”，增设监督环节相当于给政府套上了一个“紧箍咒”；在部门预算恳谈会上，人大代表有可能提出要害问题，因而政府的预算编制必须更加慎重。总体来看，“参与式预算”不失为基层探索协商民主的亮点。

有待改进之处在于：协商主体方面，预算恳谈会还需要扩大参与面，以适当方式吸纳市民参加，更广泛地了解民意，真正体现公众参与的本义；协商能力方面，人大代表多受知识结构限制，只熟悉行政经费方面，能有针对性提出修改意见的仅限于考察、旅游、会议等项目。要让人大代表了解部门预算的主要漏洞和部门的专业工作，就需要对他们进行有重点的培训，也可以委托第三方开展专项业务审计。协商内容方面，上城区人大下一步将扩大参与式预算的范围，增加接受预算审查的部门，将区级部门的全部资金纳入监督范围，最终实现对区级财政的全口径资金预算进行参与式监督；③丁晓芳：《在区人大常委会2013年参与式预算监督民主恳谈会结束时的讲话》，《上城报》2013年3月6日。协商程序方面，相比对实体内容的重视，协商机制和方法的介入还不够。预算恳谈会适宜展开多轮分组讨论和集中交流，且有必要引入协商民意测验，即在会前和会后通过问卷进行民意调查，更为准确地观测民意在理性沟通后的变化；协商制度方面，目前是以年度参与式预算工作的实施方案作为规则依据，还需加以制度化，逐步形成具有地方特色的参与式预算监督体系。以上问题在各类基层协商实践中较为常见，折射出与理想范型的差距，也是发展协商民主所必须积极面对的。

三、基层政协创新的突破口：以浙江省建德市“政协工委”为例

与基层广泛开展协商实践形成反差的是，人民政协的组织机构尚未全面延伸到乡镇、街道，④根据《中国人民政治协商会议章程》第40条，除省、自治区、直辖市外，中国人民政治协商会议的地方委员会可设立在有条件的自治州、设区的市、县、自治县、不设区的市和市辖区。这也导致政协在基层政治生活中的作用不够突出。因而有必要探索建立乡镇（街道）的政协工作委员会、联络委员会等机构，支持政协委员参与公共事务。

（一）设立基层政协工委的尝试

建德市（杭州市下辖的县级市）是浙江省、杭州市政协机构改革试点单位。2010年10月，建德市政协决定在全市16个乡镇（街道）设立政协建德市委员会乡镇（街道）工作委员会（以下简称“政协工委”），⑤《政协建德市第十二届委员会常务委员会第二十二次会议关于设立政协建德市委员会乡镇（街道）工作委员会的决定》，www.jdnews.com. cn/gggs/content/2010-10/31/content_2366404.htm，2010年10月31日。并且审议通过了政协工委的主任、副主任任命名单。政协工委既是市政协派出机构，也要接受乡镇（街道）党（工）委的领导，工作经费列入乡镇（街道）同级财政预算。

根据《政协建德市委员会乡镇（街道）工作委员会工作规则》，政协工委可在政协闭会期间开展履职活动，主要工作职责有：加强与党（工）委、政府（办事处）和人大主席团（工委）的联系，及时向党（工）委汇报工作和传达市政协全体会议、常委会议、主席会议精神；围绕党委、政府中心工作和群众普遍关心的重点、难点问题，组织委员开展调研、视察、座谈、研讨等活动，并提出意见和建议；加强与本区域部门、企业群众的联系，及时了解和反映社情民意，协助党（工）委、政府（办事处）做好群众工作；组织区域委员开展“五个一”活动，即每个委员每年至少参加一次有影响的调研活动、提交一份有质量的提案、反映一则有分量的社情民意、提出一条有价值的建议、办好一件有意义的实事；组织委员开展履职考评工作；完成市政协和所在乡镇（街道）党（工）委交办的各项工作任务；等等。从上述职责看，政协工委属于委员在基层的联络机构，对辖区内的委员进行“块”上的管理，有别于界别小组“条”上的管理。

（二）基层政协工委的运行实效

以建德市三都镇政协工委为对象，可了解这一新机构的具体运行情况。2012年上半年，三都镇政协工委围绕市政协十三届一次会议精神，组织辖区委员以统筹城乡发展、改善保障民生、构建和谐社会等为重点，认真履行政协三大职能，并建立了政协委员定期集中学习制和委员联系困难户制。半年来辖区委员共提出议案提案4件，督查镇重点民生工程青藤湾饮水工程1次，开展“进村入企访户”活动7次，收集意见建议33条，帮助协调企业和群众困难12件。①吴炜：《三都镇政协工委召开半年工作总结会》，www.jdnews.com.cn/xzfc/content/2012-07/19/content_5067361.htm，2012年7月19日。建德市钦堂乡政协工委的工作计划也基本呈现了上述职责（见下表）：

2013年建德市钦堂乡政协工委工作计划②政协建德市委员会：《2013年市政协乡镇（街道）工委工作计划》，杭州：内部印刷，2013年。

建德市政协还建立了一些相关工作机制，例如乡镇（街道）工委与委员活动小组（以下简称“委组”）之间的联动机制。委组联动按照市政协安排表指定的对象和内容展开，原则上一年一轮换，每年至少举行一次具体活动。委组之间也可以其他方式自由组合活动。创设联动机制的目的为：委员活动小组通过联动可更多地了解基层党政工作情况，能更好地知情问政和参政议政；乡镇（街道）工委也可借助委员界别、专业领域优势，拓宽履职渠道，更好地围绕中心、服务企业、服务群众。③政协建德市委员会办公室：《关于建立委组联动机制的通知》，www.zx.jiande.gov.cn，2013年5月2日。

政协工委及相关工作机制，为政协委员服务基层以及参与协商民主创造了基础条件。2010年建德市政协有委员228名，其中乡镇（街道）委员91名，占总数的39.9%。这部分委员熟悉本乡镇（街道）情况，与群众联系紧密，后来在政协工委的组织下，他们围绕中心工作发挥了参政议政功能和沟通桥梁作用，使一些问题得到及时解决。④杭州市政协理论研究会编：《政协理论与实践》（第四辑），杭州：杭州出版社，2012年版，第369-370页。

（三）基层政协工委的潜在危机

然而，基层政协工委自身存在的危机也不容回避。合法性不足往往是此类创新的根本难题——政协工委就缺乏法定依据和组织保障，集中表现为机构设置的争议。例如浙江省编委办认为，乡镇（街道）建立政协工作委员会、设专职主任等做法与中央和《中国人民政治协商会议章程》关于政协机构设置的规定不符，并在请示中央编办后发出过停止设立政协工委的通知。⑤宁波市机构编制委员会办公室：《转发省编委关于停止在乡镇（街道）设立政协工委的通知》，www.nbbb.gov.cn/zcwj/9749.jhtml，2011年11月28日。有干部介绍了背景情况，当时浙江其他地区也跟进设立乡镇（街道）政协工委，导致一些基层组织人事部门在机构编制上压力较大，于是向省编办反映了情况。浙江省另一县级市的政协干部称：当地曾发文任命过3个正科级的乡镇（街道）政协工委主任，后来被上面“纠正”了，意味着政协工委的机构级别和负责人的职务职级未获承认。现在的负责人由同级党委副书记兼任，工作人员都是兼职。名不正则言不顺，这对政协工委打击较大。由此也可体会到协商民主进程的复杂性以及顶层设计的必要性。从长远考虑，可让有条件的地区先行先试，适度突破一些体制性束缚，使政协基层工作乃至协商民主实践更富有活力。

除了延伸组织机构之外，人民政协还需要找到参与基层协商实践的适当途径。以温岭乡镇预算的民主恳谈会（泽国模式）为例，它实际代替了政协的部分功能，所不同的是参会的民意代表从基层群众中随机抽样产生。尽管有论者认为抽样民主保证了所有公民参政上的机会平等，而且泽国预算民主中的民意代表与人大代表的关系体现了起点的抽样民主与结果的代议民主的结合，⑥朱圣明：《参与式预算之泽国实验：抽样民主与代议民主的结合》，《21世纪国际评论》，2011年第1辑。但随机抽样并不能排除民意代表的文化素质、利益诉求、政治兴趣等差异对于协商质量的影响。如果代表社会各界别的政协委员能正式地、有组织地参与预算恳谈，将有助于改善协商审议的效果，而委员们也有机会加强对基层公共事务的影响。人民政协可将参与基层协商与延伸组织机构两项工作结合起来，使其在完善自身的结构与功能的同时，也不断促进基层协商民主的发展。

责任编辑：孙艳兰

作者黄俊尧，男，中共杭州市委党校政治学与法学教研部副教授，政治学博士（杭州 310024）。