县级法治政府建设的路线图

□唐学兵

县级法治政府建设的路线图

□唐学兵

“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”党的十八届四中全会围绕“加快建设法治政府”，提出了一系列新的举措。浙江省委十三届六次全会《关于全面深化法治浙江建设的决定》提出浙江要在建设法治政府上走在前列。2015年1月9日，浙江省人民政府常务会议通过了《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》。在事权和职能上定位为“执行职责”的县级政府，行政执法是其基本职责。建设县级法治政府，需要突出严格执法的龙头地位。在具体路径上，需要完善严格执法的权责法定体系，实行责任清单和权力清单制度，并严格执法责任和责任追究，为“法定职责必须为、法无授权不可为”定清单、划边界。需要完善严格执法的实施体系，强化执法法定程序，规范行政裁量，从程序和实体上确保执法行为严格规范公正文明。需要完善严格执法的制约监督体系，强化以权力制约权力，完善行政权力运行的制约和内外监督体系；强化以权利制约权力，完善权利的救济机制；强化政务公开，推进行政权力运行程序化和公开透明，确保执法行为始终在法治的轨道上运行。需要完善严格执法的保障体系，改革和完善行政执法体制，加强行政执法队伍建设，强化领导干部的法治思维，并将法治导向贯穿于干部提拔、使用、管理上，为严格执法提供组织保障和人员保障。

县级政府 法治政府 建设 路径

党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称四中全会《决定》）要求加快建设法治政府。浙江省委十三届六次全会《关于全面深化法治浙江建设的决定》（以下简称省委《决定》）提出浙江要在建设法治政府上走在前列。2015年1月9日，浙江省人民政府常务会议通过了《关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》。法治政府建设，已经成为法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的重要环节，也是全面深化法治浙江建设的重点。

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。按照四中全会《决定》对科学立法、严格执法、公正司法和全民守法等四个层面的法治工作基本格局的部署，政府是行政执法主体。行政执法是行政机关最大量的日常行政活动，是实施法律法规、依法管理经济社会事务的主要途径，是实现政府职能的重要方式。①袁曙宏：《深化行政执法体制改革》，《光明日报》2013年11月27日。特别是四中全会《决定》将县级政府的事权定位于执行职责上，②在有关政府事权的定位上，十八届四中全会《决定》提出：推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。建设县级法治政府，需要突出严格执法的龙头地位。首先，需要厘清政府的法定职能，权责法定，为严格执法定清单、划边界。这是严格执法的基础和前提；其次，政府需要依法全面履行法定职能，严格执法。这是对执法行为本身的规范；再次，需要强化对执法行为的监督制约，确保政府法定职能能够严格规范公正文明履行。这是严格执法的保证；最后，需要理顺行政执法体制，加强执法队伍建设。这是严格执法的保障。

一、严格执法的权责法定体系

政府是严格执法主体，政府行政行为即执法的权源来自法律。这就要求政府的行政行为必须有法律根据，任何行政行为都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律。因此，建设法治政府，首先必须做到政府的权力和责任法定，也就是四中全会《决定》提出的，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为……”①《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。。法定职责必须为，讲的就是责任政府；法无授权不可为，讲的就是有限政府。

（一）有限政府。即“法无授权不可为”，与之相对应的权力清单制度，“行政权力进清单，清单之外无权力”，旨在界分公权力与私权利的边界，重点是“该放的要放到底”、“该取消的要取消到位”，解决“乱作为”的问题。四中全会《决定》明确：“行政机关不得法外设定权力，没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”②《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。与之相呼应，《立法法》修正案草案二审稿第82条，对制定地方政府性规章的范围限定为“城市建设、城市管理、环境保护等方面的事项”，凡没有法律、行政法规、地方性法规作为依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。③甘泉、汪军：《立法法修法：地方政府权力不能再“任性”》，《新华每日电讯》，2014年12月28日。同时，四中全会《决定》还提出：“推行政府权力清单制度，消除权力设租寻租空间。”④《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。权力清单制度，是政府各部门按照法定职责，梳理和界定其权力边界，并按照行政权力基本要素，将梳理出来的权力事项进行规范，以列表清单形式公之于众，主动接受社会监督，自觉促进依法行政。⑤韩振、杨玉华、刘怀丕、凌军辉、叶锋：《清权“割肉”何其难——管住“乱动的手”：权力清单改革调查》（上篇），《半月谈》（内部版），2014年第12期。权力清单，不是对行政权力的简单梳理和公布，而是通过对行政权力边界的准确界定，解决政府、市场、社会之间，政府层级之间、部门之间如何分权的问题，并以此进行组织体系的再造。

（二）责任政府。即“法定职责必须为”，与之相对应的是责任清单制度，重点是“该做的必须做”、“要做的必须做好”，解决“不作为”问题。责任清单制度，对政府部门而言，权力下放或者取消并不意味着责任的消失，做到“放权不卸责”。编制责任清单，要在梳理政府法定职责的基础上，进一步细化到政府部门，对于每一项职责，明确对应到一个政府部门、对应到政府部门的一个处（科）室，最终对应到一个具体的工作岗位，划清部门职责边界，确保职责到位、倒逼职责履行、实现责任可究。同时，责任清单要与权力清单对照起来，对于取消的权力事项、转移的权力事项、委托下放的权力事项、属地管理的执法事项等，要明确上下级部门之间的职责分工，明确事中事后监管内容、监管方式、监管程序、监管措施、监管处理办法等，推动政府部门工作重心从“重审批”转向“重监管、重服务”，从“事前”转向“事中、事后”，避免传统行政管理模式中事前审批“画圈圈”、事中事后“脱缰马”弊端的出现。实际上，从权责一致的视角来看，“职权”和“责任”是一个问题的两个方面，必须同时兼顾。政府“转变职能，放和管是两个轮子，只有两个轮子都做圆了，车才能跑起来”⑥唐明良：《推进浙江率先基本建成法治政府》，《浙江日报》2014年11月7日。。为此，省委《决定》要求深化行政审批制度改革，全面清理行政审批前置环节，全面取消非行政许可审批事项，加强行政许可事项动态管理，加强事中事后监管。

与责任清单相配套，还需健全追责机制，用责任追究解决“为官不为”、效能低下等问题。法律规则的逻辑结构由假定条件、行为模式和法律后果三要素组成。由此，有责任即应有相应的否定性的法律后果。对行政机关和行政执法人员不履行法定职责的行为，自应承担相应的否定性的法律后果。四中全会《决定》和省委《决定》要求加大问责力度，全面推行工作责任制和责任追究制，严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制，坚决纠正和惩处违法行政、滥用职权、久拖不决、失职渎职等“乱作为”、“慢作为”和“不作为”；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任；完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，提高问责的理性化水平；建立问责跟踪监督制度，规范问责后免职人员重新任职的条件和程序。《浙江省人民政府关于深入推进依法行政加快建设法治政府的实施意见》还规定，建立依法行政责任倒查机制，对政府及部门因不履行依法行政领导职责，导致本地区、本系统一年内发生多起严重违法行政案件、造成不良社会影响的，要严肃追究其主要负责人和相关责任人员的相关责任。①黄宏、朱伟：《省政府常务会议通过加快建设法治政府实施意见，依法行政绘蓝图》，《浙江日报》2015年1月10日。

在2014夏季达沃斯论坛的开幕式上，国务院总理李克强提出“三张清单”——权力清单、负面清单、责任清单，详细解释了中国全面深化改革、厘清政府与市场边界的发展思路。2014年12月10日，国务院办公厅专门印发《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，深化改革企业投资项目核准制度。2015年1月7日，国务院常务会议确定规范和改进行政审批的措施。②会议确定，一是推行“一口受理”。承担行政审批职能的部门全面实行“一个窗口”对外统一受理，申请量大的要安排专门场所，对每一个审批事项都要编制服务指南，列明申请条件、基本流程、示范文本等。二是实行“限时办理”。建立受理单制度和办理时限承诺制，各部门受理申请要出具受理单，依法依规明确办结时限。探索对多部门审批事项实行一个部门牵头、其他部门协同的“一条龙”审批或并联审批。三是严格“规范办理”。各部门要对承担的每项审批事项制定工作细则，明确审查内容、要点和标准等。四是坚持“透明办理”。除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，所有审批的受理、进展、结果等信息都要公开。各部门要切实履行对申请人的告知义务，及时提供咨询服务。强化内部督查和社会监督，建立申请人评议制度。五是推进“网上办理”。各部门要积极推行网上预受理、预审查，加强国务院部门间、中央和地方间信息资源共享。《李克强主持召开国务院常务会议，确定规范和改进行政审批的措施，提升政府公信力和执行力，讨论通过部分教育法律修正案草案》，中国政府网，2015年1月7日。改革就是简政放权，简的是办事流程，要的是办事效率；放的是权力，留下的是责任。浙江在这方面走在全国前列，省级部门的权力清单与企业投资项目负面清单、财政专项资金管理清单和责任清单已分别于2014年6月和10月在浙江政务服务网公布，市县政府权力清单和责任清单也分别在10月和12月正式公布，③权力清单，是告诉政府部门“法无授权不可为”，明确“未在权力清单上列出的权力项目今后不得行使”；责任清单，则是“法定职责必须为，不为就是失职失责”；负面清单，则是“法不禁止即可为”，明确界定列入核准范围的企业投资项目目录，目录外项目政府不再审批，凡是法律法规没有明令禁止的领域，都向社会开放，赋予市场主体以自由权；财政专项资金管理清单，是对省级部门现有的财政专项资金进行清理、整合和归并，未列入清单的项目，一律不予安排预算资金，进而实现“两个不再”：省级部门一般不再直接向企业分配和拨付资金、不再直接向企业收取行政事业费，为市场主体营造公平竞争环境。从内容上看，负面清单和财政专项资金管理清单，是在企业投资项目和财政专项资金管理层面进一步从政府权力和市场主体权利的边界，实质是权力清单制度的细化。全国首张省级政府权力清单、责任清单诞生在浙江。通过权力清单，省级部门权力事项“缩”至4236项，省级非行政许可审批事项全部取消，权力事项削减65%；通过责任清单，明确省级部门具体工作事项3941项；通过负面清单，省级核准事项减少6项，下放9项；通过财政专项资金管理清单，转移支付专项整合归并共54个。2014年6月25日还开通了“浙江政务服务网”这“一张网”，公布了权力项目、流程，汇集2.4万项便民服务资源，所有审批事项一站式网上办理，方便百姓办事，以大数据分析、用互联网技术倒逼政府接受社会监督、提高效能、改进服务。参见陈文文、姚瑶：《深化改革新动力——2014年浙江经济转型升级组合拳纪事之一》，《浙江日报》2014年12月22日。以政府权力的减法换取市场活力的加法。同时，行政权力来源于现行有效的法律规范，其中包括法律、行政法规、地方性法规等，而法律规范的建立、实施、废止处于动态过程，行政部门随着机构改革的进行也在不断调整，从而导致行政权力也在不断地发生变化。因此，权力清单和责任清单必然面临着有进有退的动态调整问题，权力清单和责任清单应该形成筛选常态化机制。④韩振、杨玉华、刘怀丕、叶锋、凌军辉：《还须细化改革措施——管住“乱动的手”：权力清单改革调查》（下篇），《半月谈》（内部版），2014年第12期。为此，省委《决定》提出，要以深化“四张清单一张网”建设为抓手，大力推进政府自身改革，加大简政放权力度，建立权力清单、责任清单、财政专项资金管理清单动态调整机制，探索推进企业投资负面清单管理方式，完善浙江政务服务网，促进政府治理现代化。2015年1月1日起实施的《浙江省企业权益保护规定》已全面体现了权力清单、责任清单和负面清单制度。⑤《浙江省企业权益保护规定》第6条第3款规定：没有法律、法规、规章依据，行政机关不得干预企业的生产经营活动，不得对企业设定义务或者剥夺、限制其合法权益。第7条规定：行政机关应当通过政府公报、政府行政审批与便民服务网站以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式，依法主动向社会公布行政审批事项清单和审批程序、财政专项资金的申请条件和程序、企业投资项目负面清单，以及产业政策、发展规划等事项，为企业查询提供服务。第11条规定：行政机关为实现特定行政管理目的有多种行政措施可供选择时，应当选择有利于保护企业合法权益和减轻企业负担的行政措施。企业申请行政机关实施赋予其权益的具体行政行为，法律、法规、规章和其他规范性文件对该行政行为未作明确规定，但实施该行政行为不损害国家利益、社会公共利益和其他单位、个人合法权益的，行政机关可以依企业的申请予以实施。行政机关实施的具体行政行为影响企业合法权益的，除法定情形外，应当事先告知企业实施具体行政行为的事实、理由、依据，以及依法享有的陈述权、申辩权、听证权等权利和行政救济的途径、方式与期限。

二、严格执法的实施体系

在划定政府权力和责任的边界后，接下来就是政府必须严格按照法定的权力和责任作出行政行为，确保执法行为严格规范公正文明。何为行政行为合法？按照《行政诉讼法》第69条和第70条，行政行为合法应当包括以下几个要素：一是证据确凿；二是适用法律、法规正确；三是符合法定程序；四是在法定职权范围内，即未超越职权、也未滥用职权；五是无明显不当。从执法公正的角度言，有程序公正与实体公正之分。①实体公正是执法的根本目的，但具有模糊性和相对性，而程序公正具有透明性和绝对性。从这一意义上，程序公正能够使实体公正获得正当性，因而具有了相对的独立性。这五个要素，从程序和实体两方面来分析，概括起来就是行政行为在程序上合法，在实体上未超越职权、滥用职权，也无明显不当；同时，无论在程序上还是实体上，都应有确凿的证据作支撑，行政机关负有举证责任，应提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。凡不提供或者无正当理由逾期提供证据，即视为没有相应证据。因此，严格执法的实施，在程序上就是强化执法的法定程序，明确具体操作流程；在实体上就是强化执法主体权责的正确行使，重点是规范行政裁量，确保行政执法适当。

（一）依法决策机制。决策是行政权力运行的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的前端。②袁曙宏：《全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的纲领性文件——〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉解读》，《时事报告》，2014年第11期。健全依法科学民主决策机制，可以从行政上游保障严格执法。四中全会《决定》和省委《决定》在健全依法决策机制上特别重视参与型行政的理念，③参见杨建顺：《从四中全会〈决定〉看法治政府建设》，《观察与思考》，2014年第12期。不仅注重借助外部力量，而且还特别注重行政自身制度和机制建设，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。第一，明确重大行政决策必经的程序，包括公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定。同时，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，凡未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论；对涉及民生的重大决策事项，在作出决策前还应实施社会稳定风险评估。第二，制定重大行政决策出台前向人大报告制度。这是省委《决定》提出的加强人大及其常委会对行政监督的重要举措。第三，全面推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。同时，要求各级党政机关和人民团体普遍设立公职律师，……参与决策论证，提供法律意见，促进依法办事，防范法律风险。这是从队伍建设上确保重大行政决策程序到位的制度保障。这里需要特别指出的是，在实际操作中，有必要厘清政府法制机构与法律顾问的关系问题。政府法制机构的职能，依照国务院《全面推进依法行政实施纲要》，是依法行政的参谋、助手和法律顾问。专家学者和执业律师有其自身优势，但行政机关的工作性质和要求决定了法律顾问无法替代法制机构的职能、职责。有鉴于此，行政机关法律顾问工作应当建立在充分发挥自身法制机构作用的基础上，将聘请法律顾问作为法制机构力量的补充，在法制机构的统筹协调下开展工作。第四，建立决策后评估和纠错制度。这是确保行政决策效果的重大举措。第五，健全行政规范性文件合法性审查制度。浙江省政府早在2010年就制定了《浙江省行政规范性文件管理办法》，规范行政规范性文件的制定、备案以及相关的监督管理工作，行政规范性文件合法性审查是其重要内容；2012年又印发了《关于推行行政规范性文件“三统一”制度的意见》，对行政规范性文件实行统一登记、统一编号、统一发布，统一登记前应进行合法性审查。另外，为强化对依法决策的监督，《行政诉讼法》已将行政规范性文件纳入合法性审查范围。第53条和第64条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。

（二）严格执法机制。四中全会《决定》从程序和实体两个方面对行政执法行为提出要求，全过程规范行政执法行为。在程序方面，完善执法程序，建立执法全过程记录制度；明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；严格执行重大执法决定法制审核制度。在实体方面，建立健全行政裁量权基准制度，建立执法依据定期梳理和公布制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。行政执法人员行使执法权，一方面必须受法律的羁束，另一方面也必须适应社会千变万化的复杂事态，根据相应授权或委托，对相应事务作出裁量判断，行政裁量在执法中不可或缺。因此，建立健全行政裁量权基准制度，将有助于所裁量的行政事宜既符合法定程序又符合公平正义。另外，四中全会《决定》还提出借助信息技术，加强行政执法信息化建设和信息共享，提高执法效率和规范化水平。

三、严格执法的制约监督体系

一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。①［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，北京：商务印书馆，1961年版，第154、154页。汉密尔顿等人在《联邦党人文集》中写道：“在这方面，如同其它各方面一样，防御规定必须与攻击的危险相称。野心必须用野心来对抗。……如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”②［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，程逢如、在汉、舒逊译，北京：商务印书馆，1980年版，第264页。正如国家发改委原副主任刘铁男因受贿3500余万元一审被判处无期徒刑后，有媒体所指出的，刘铁男的受贿事实几乎全部与滥用审批权有关。“审批崩塌式腐败”的背后，正暴露了目前某些部门审批权过大、过于集中，缺少监督的问题，审批公章俨然成为少数官员的“摇钱树”。“手中掌握的权力过大，但又缺乏足够的监督和制约，难免出现‘绝对的权力导致绝对的腐败'。”③罗沙、齐雷杰：《向“审批崩塌式腐败”开刀——聚焦国家发改委原副主任刘铁男一审被判无期徒刑》，新华网，2014年12月10日。加强对行政执法的监督和制约，把权力关进制度的笼子里，使权力行使讲规则、有规矩，对于纠正行政执法中的不当或错误，维护行政相对人的合法权益将起到至关重要的作用。

加强对权力行使的监督，一方面要强化以权力制约权力。孟德斯鸠曾经说过：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”④［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，北京：商务印书馆，1961年版，第154、154页重点是完善行政权力运行的制约和监督体系。另一方面也要强化以权利制约权力，重点是完善权利的救济机制，使得行政相对人在权利受到损害时能够获得法律救济。另外，强化政务公开，打造阳光政府，推进行政权力运行程序化和公开透明，也是严格执法的制约监督体系的题中应有之义。

（一）完善行政权力运行的制约和监督体系。四中全会《决定》从强化政府内部权力制约、监督和外部监督两个方面入手，强化对行政权力的制约和监督，让行政权力在制度的笼子里规范运行。

1．加强对政府内部权力的制约。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。这是强化对行政执法行为制约的重点。

2．完善政府内部层级监督和专门监督。改进上级机关对下级机关的监督，发挥行政监察作用，强化执法监察、廉政监察、效能监察，建立常态化监督制度；保障依法独立行使审计监督权，推进审计职业化建设，探索建立审计监督与法律监督相衔接工作机制；强化行政复议的监督和纠错功能。省委《决定》提出探索开展行政复议体制改革试点，加强行政复议能力建设。针对行政复议中维持率较高的情况，为了让复议机关履行职责，《行政诉讼法》第26条和第79条在行政诉讼被告身份的制度架构上强化了行政复议机关独立的法律地位，即凡经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。有学者认为：“实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用。这一修改有利于加强、促进复议机关履行法律职责、干预纠错，对该撤销的应该撤销，该变更的应该变更。同时有利于改变长期以来行政复议因许多地方和部门复议机关做‘维持会'而导致复议公信力严重下降的现实困境。”⑤殷泓：《“民告官”迈入2.0时代——解读新修改的行政诉讼法》，《光明日报》2014年11月6日。

3．强化对政府的外部监督。除行政监督和审计监督等政府内部层级监督和专门监督外，四中全会《决定》还强调要加强党内监督、人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。并特别扩大了检察监督的范围，检察机关除依法查办行政机关工作人员涉嫌贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件外，还应对在履行职责中发现的行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为予以督促其纠正，既可从根本上扭转一些地方和部门乱作为、不作为的行政乱象，亦可避免一些苗头性问题演变为刑事犯罪；探索建立检察机关提起公益诉讼制度，对一些行政机关违法行使职权或者不作为造成对国家和社会公共利益侵害或者有侵害危险的案件，由检察机关提起公益诉讼，促进依法行政、严格执法，加强对公共利益的保护。

（二）完善救济机制。“法律规则的首要目标，就是使社会各个成员的人身和财产得到保障，使他们的精力不必因操心自我保护而消耗殆尽。”①［英］彼德·斯坦、约翰·香德：《西方社会的法律价值》，王献平译，北京：中国人民公安大学出版社，1990年版，第40-41页。不仅权利与权利之间具有相互性，而且权利与权力之间也存在相互性。在对权利界定的同时，也等于界定了权力的范围；反之亦然。基于权力与权利在产生及行使机制上具有不同特点，在彼此有着相互性的权力与权利之间，应本着私权神圣的观念，对权力进行严格制约。在法治社会，对于公权力而言应遵循“法无授权不可为”，对于私权利而言应遵循“法不禁止即可为”。为防范公权力对私权利的非法侵害，必须有相应的权利救济机制，使得权利人在权利受到损害时能够获得法律救济。正如英国法谚所称“没有救济就没有权利”。为此，四中全会《决定》提出要健全公民权利救济渠道和方式，健全依法维权和化解纠纷机制。省委《决定》提出，要切实保护行政相对人的知情权、参与权、监督权和寻求救济的权利；支持法院受理行政案件，落实行政机关出庭应诉制度，健全尊重并执行法院生效裁判的制度；健全行政机关对司法建议的反馈制度。行政诉讼法被称为“民告官”的法律，规定了行政诉讼程序的基本规则，为受到国家行政机关非法侵犯合法权益的公民和法人，提供法律救济途径。因此，行政诉讼法除担负着监督行政机关依法行使职权的职责外，还担负着保护公民、法人和其他组织的合法权益的职责，即私权利救济职能。四中全会《决定》要求通过完善行政诉讼机制确保人民法院依法独立公正行使审判权。2014年11月1日，全国人大常委会对《行政诉讼法》进行了修订，针对实践中立案难、审理难、执行难等“三难”问题，从保障当事人的诉讼权利、完善管辖制度、诉讼参加人制度、证据制度、完善民事争议和行政争议交叉的处理机制、完善判决形式等十个方面进行完善，将四中全会《决定》中的相关内容予以落地。需要特别指出的是，此次《行政诉讼法》的修订，将旧法中第1条“维护和监督行政机关依法行使行政职权”中“维护”二字删除，意在突出法院的中立地位，旨在引导更多行政相对人寻求司法救济。这是党的十八届四中全会后，国家立法机关修改的第一部法律，也是行政诉讼法实施24年来作出的首次修改，标志着“民告官”正式迈入2.0时代。②殷泓：《“民告官”迈入2.0时代——解读新修改的行政诉讼法》，《光明日报》2014年11月6日。有学者认为，行政诉讼的问题，行政诉讼法执行的问题，说到底还是政府守法的问题，是限制权力的问题。建设法治社会，建设法治政府，就是要把权力限制在宪法与法律范围内，政府必须在宪法和法律范围内行使权力。③韩自知：《审理“民告官”不能看权力的脸色》，《光明日报》2014年11月6日。因此，《行政诉讼法》的修订，不仅是司法领域的大事件，更将在行政领域产生巨大影响，尤其对行政执法行为和复议应诉工作提出了更高的要求。

1．扩大受案范围。将征收、征用决定及其补偿决定纳入行政诉讼范围，将许可核发扩大到许可变更、撤回等所有环节，并纳入行政诉讼范围，将确权决定明确纳入行政诉讼范围等。“对公民权利的保护不再仅限于人身权和财产权，是这部法在制度建设上的一个进步。”④殷泓：《“民告官”迈入2.0时代——解读新修改的行政诉讼法》，《光明日报》2014年11月6日。

2．健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。这体现了对法院独立行使审判权的保障。（1）健全支持法院受理行政案件制度。人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。（2）建立行政机关依法出庭应诉制度。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。（3）健全行政机关尊重并执行法院生效裁判制度。行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，第一审人民法院可以将行政机关拒绝履行的情况予以公告，并向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议；社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3．建立行政诉讼案件跨区域管辖、提级审理和指定管辖制度。为了减少地方政府对行政审判的干预，《行政诉讼法》将管辖制度改革作为完善行政诉讼体制机制的突破口，调整了行政诉讼案件管辖制度：经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件。下级人民法院对其管辖的第一审行政案件，认为需要由上级人民法院审理或者指定管辖的，可以报请上级人民法院决定。同时，对县级以上地方政府提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖。

4．改革行政诉讼案件受理制度。（1）登记立案制度。人民法院在接到起诉状时对符合该法规定的起诉条件的，应当登记立案。对当场不能判定是否符合该法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在7日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉。（2）一次性告知制度。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。（3）当事人向上级法院投诉制度。对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。（4）当事人向上一级法院起诉制度。人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案、审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。（5）对非法干预原告行使起诉权的责任追究制度。对以欺骗、胁迫等非法手段使原告撤诉的诉讼参与人或者其他人，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处1万元以下的罚款、15日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。对单位，可以对其主要负责人或者直接责任人员依照前述规定予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

5．加强人民法院行政诉讼案件审理中的司法监督。人民法院在审理行政案件中，认为行政机关的主管人员、直接责任人员违法违纪的，应当将有关材料移送监察机关、该行政机关或者其上一级行政机关；认为有犯罪行为的，应当将有关材料移送公安、检察机关。

（三）打造“阳光政府”工程。西方有句古老的法律格言，“正义不仅应当得到实现，而且应当以人们能够看得见的方式实现”。公开原则，是20世纪60年代以后迅速发展和推开的一项行政程序基本原则。行政公开，贯穿行政行为的全过程，融入行政行为的方式、步骤、时限之中，是正当行政程序的基本标志，是实现行政行为公正、公平的基本前提和基本保障，是行政程序法的基本的首要原则。①薛国友：《行政程序法的若干基本问题研究》，中国政府法制信息网，2013年11月26日。强化政务公开，推进行政权力运行程序化和公开透明，可以最大限度地减少和杜绝行政行为的随意性，确保权力正确行使，从源头上预防腐败现象的发生。在政务公开方面，四中全会《决定》明确：第一，确立以公开为常态、不公开为例外的原则。推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。第二，权力清单和责任清单公开。各级政府及其工作部门依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项。重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。第三，规范性文件公开。涉及公民、法人或其他组织权利和义务的规范性文件，按照政府信息公开要求和程序予以公布。第四，执法公示。推行行政执法公示制度。2014年12月26日，浙江省人民政府常务会议通过《浙江省行政处罚结果信息网上公开暂行办法》，首次以政府立法的形式全面推进行政处罚结果网上公开。对适用一般程序作出的行政处罚，行政执法机关应当在互联网上主动公开行政处罚结果信息，可以公开行政处罚决定书全文或者摘要信息。②黄宏、朱伟：《我省规范行政执法，行政处罚结果网上公开》，《浙江日报》2014年12月17日。第五，政务公开信息化。加强互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台建设。

推进阳光政务，推动执法权规范、公开、透明运行，需要实现四个转变：一是在认识上的转变，行政执法人员要增强政务公开不是权力而是责任的法治意识，习惯于在“聚光灯”下行使权力，习惯于在“放大镜”下开展工作；二是在内容上的转变，由依申请公开的单一模式向主动公开和依申请公开等全方位的公开转变；三是在运作方式上的转变，由单向的公开向双向互动式的公开转变，以前是“我说你听”，有一定的知情权，现在还有参与权、表达权和监督权，如主动接受行政相对人和公众的查询、投诉和监督；四是在手段方法上的转变，从传统的书面公开为主向依托信息化、大数据借助互联网、门户网站、微信、微博、手机客户端等新媒体的现代化公开转变，①从传统的新闻发布会到越建越清晰的门户网站，从主要依靠报纸、电视台发布信息到微博、微信、手机客户端齐上阵，随着传播技术的不断提升，政府信息公开的路径和方式更加丰富多元，这成为我国政府信息公开的又一大新亮点。王宇：《向重点领域继续突进——2014年我国政府信息公开工作取得显著进展》，新华网，2015年1月9日。完善集阳光政务、行政审批、便民服务等功能于一体、省市县联动的网上政务服务体系，推动各级政府权力事项集中进驻、网上服务集中提供、数据资源集中共享。2014年11月，国务院办公厅发布的《关于加强政府网站信息内容建设的意见》，明确提出要强化信息发布更新，将政府网站作为政府信息公开的第一平台，依法公开政府信息；加大政策解读力度，政府研究制定重大政策时，同步做好网络政策解读方案；做好社会热点回应，涉及本地区、本部门的重大突发事件、应急事件，依法按程序在第一时间通过政府网站发布信息；加强互动交流，通过政府网站开展在线访谈、意见征集、网上调查等，搭建政府与公众交流的“直通车”。同时，为整合政府信息公开平台，方便社会公众，《意见》还强调推进集约化建设，各省（区、市）要建设本地区统一的政府网站技术平台，市、县两级政府要充分利用上级政府网站技术平台开办政府网站。县级政府各部门、乡镇政府（街道办事处）不再单独建设政府网站，利用上级政府网站技术平台开设子站、栏目、频道等。

四、严格执法的保障体系

“得其人而不得其法，则事必不能行，得其法而不得其人，则法不能济。人法兼资，而天下之治成。”严格执法，离不开执法体制的组织保障和执法者的人员保障。在执法者中，政府领导干部和行政执法一线人员又分别承担着行政决策和行政执法实施的不同角色。因此，完善严格执法的保障体系，必须改革和完善行政执法体制，加强行政执法队伍建设，强化领导干部的法治思维，并将法治导向贯穿于干部提拔、使用、管理上。

（一）改革和完善行政执法体制。改革和完善行政执法体制，要以着力解决多头执法、重复执法，权责脱节、争权诿责，力量分散、监管不到位等问题为重点，以建立权责统一、权威高效的行政执法体制为目标。在纵向上，应根据县级政府“执行职责”的事权和职能，按照减少执法层级的原则，科学划分行政执法权限，合理配置行政执法力量，推进行政执法重心向县级政府下移，着力提高基层政府行政执法能力，特别是要加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等关系群众切身利益的重点领域基层行政执法力量，依法惩处各类违法行为。在横向上，应按照整合队伍、提高效率的原则，在厘清行政执法机关职责权限的基础上，整合行政执法主体，大幅减少县级政府行政执法队伍种类，相对集中行政执法权，并完善行政执法协作配合机制，推动跨部门、跨领域基层综合行政执法，探索多种形式的部门联合执法，努力实现行政执法机构的精简和高效。同时，行政执法是县级政府的基本职责，监管领域多、政策性强、敏感度高，情况复杂难度大，要加快完善县级政府行政执法管理，加强统一领导和工作协调，建立健全协作机制，形成监管合力，提高整体行政执法效能。在微观层面，为强化行政执法责任并加强监督，应实行行政执法案件主办人制度和案件审核制度，建立案件质量跟踪评判机制。除此之外，鉴于打击违法犯罪，维护经济社会秩序，保证人民群众合法权益，是行政执法部门和司法机关的共同职责，②王峰：《深化行政执法体制改革》，《经济日报》2014年11月17日。还应健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。

（二）加强行政执法队伍建设。推进行政执法队伍正规化、专业化、职业化建设，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。行政执法人员既要做守法的模范，又要做用法的“行家”，善于从法律层面思考执法工作中遇到的实际问题，在法律框架内研究解决办法，提高执法工作法治化水平。加强行政执法队伍理想信念教育，把思想政治建设摆在首位，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持党的事业、人民利益、宪法法律至上。抓住领导班子建设这个关键，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到行政执法机关领导岗位上来。畅通行政执法部门与立法、司法部门干部和人才相互之间以及与其他部门具备条件的干部和人才交流渠道。

（三）强化领导干部的法治思维。“治国者，圆不失规，方不失矩，本不失末，为政不失其道，万事可成。”党的十八大报告和十八届三中、四中全会《决定》都对提高领导干部的法治思维能力高度重视、十分强调。法治思维，是基于法治固有理念、精神、原则和对法治的信念来认识事物、判断是非、解决问题的思维方式。①提高领导干部的法治思维能力，要求领导干部想问题、作决策、办事情，必须以法律为准绳，必须善于运用法治方式保护和实现人民权益、维护社会公平正义。因此，领导干部要适应法治政府建设新常态，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守宪法法律、带头依法办事，恪守法治精神，坚守法治定力，真正把法治内植于心、外践于行，切实提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力。强化领导干部法治思维，当前要突出强化五种意识：一是法律规则意识。法治说到底是规则之治。领导干部要带头学法尊法守法用法，做到认真学习法律，相信法律、依赖法制、信仰法治，养成遇事找法、办事依法、解决问题用法、化解矛盾靠法的行为习惯，努力做法治型干部。二是正当程序意识。“程序法是行政法系里的基本法”，“行政机关具体要管的事情难以计数。若进行规范统理，要靠许多单行法来规定，但是无论单行法有多少不同，它们的最大共同性就在于程序”。②在执法实践中，重实体轻程序的问题还比较突出，有必要在执法过程中强化正当程序意识，遵守程序的运行规则，在程序的严格规制下有效防止和排除行政机关和执法人员的恣意。③凡是程序性法律要求的事情必须做到位，既不能次序颠倒，也不能环节错漏，更不能为图省事而忽略一些法定程序。三是依法用权意识。坚持依法用权，行使权力必须于法有据、行使合规，重要的是把握好“法定职权必须为、法无授权不可为”的基本要求，自觉在法律约束下用权，在制度笼子里用权。四是公平正义意识。做到规则面前一视同仁，制度面前没有例外，办事公开公平公正，每一个人在切身体验中感受到公平正义之光。五是接受监督意识。充分认识权力就是责任，必须受到监督和制约，必须严格履行职责，必须承担违法或滥用权力的法律后果。

（四）在干部提拔、使用、管理上坚持、严格贯彻法治导向。法治政府建设是涵盖经济社会各个方面的全方位系统工程。我国现在经济社会发展中的大部分问题或者说主要问题，都是由于法律制度体系不完善，特别是法律制度执行不坚决和贯彻不到位造成的，比如食品安全、环境保护、安全生产、社会治安等方面问题，大多是由于执法不严格、执法不敢担当造成的。④为此，四中全会《决定》和省委《决定》十分重视法治建设成效的考核和评价，通过考核末端倒逼严格执法。把法治建设成效作为衡量领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

县级法治政府建设，是涵盖经济社会各个方面的全方位系统工程。在具体路径上，需要抓住“严格执法”这一龙头，坚持“法定职责必须为、法无授权不可为”，完善严格执法的权责法定体系、实施体系、制约监督体系和保障体系，加快推进职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的建设。

责任编辑：孙艳兰

① 汪永清：《善于运用法治思维和法治方式开展政法工作》，《人民日报》2014年7月28日。

② 杜萌：《打造法治政府须“以公开为常态”》，《法制日报》2014年12月17日。

③ 程序的公正性的实质就是排除恣意。当代德国哲学家奥特弗利德·赫费提出了以下著名论断：“公正的一个起码条件就是，禁止任意性。”［德］奥特弗利德·赫费：《政治的正义性——法和国家的批判哲学之基础》，庞学铨、李张林译，上海：上海译文出版社，1998年版，第29页。另参见季卫东：《法治秩序的建构》，北京：中国政法大学出版社，1999年版，第14页。

④ 袁曙宏：《全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家的纲领性文件——〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉解读》，《时事报告》，2014年第11期。

作者唐学兵，男，浙江省高级人民法院新闻宣传处处长，现为中共金华市婺城区委常委、金华市婺城区人民政府挂职副区长（金华 321000）。