论“稳-维稳”取向的大调解模式

□ 尹华广

一、问题的提出

“大调解”一词有广、狭两义。狭义的“大调解”是指近年来基层市县、乡镇成立的调解中心。广义的“大调解”是指在党委、政府的统一领导下，由政法综合治理部门牵头协调、司法行政部门业务指导、调解中心具体运作、职能部门共同参与，整合各种调解资源，对社会矛盾纠纷的协调处理。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等各种调解资源整合在一起，把纠纷化解在基层。①章武生:《论我国大调解机制的构建——兼析大调解与ADR的关系》，《法商研究》2007年第6期。本文从广义上使用大调解的概念。

大调解是在我国社会转型时期矛盾尖锐、复杂、多发的背景下，首先在基层实践中出现，然后由中央向全国进行推广的一种解决矛盾纠纷的方式。大调解一出现，人们对它就有推崇和蔑视两种截然不同的态度。对大调解究竟应该如何评价？作为一种客观事实，大调解有其自身存在的逻辑与根据，只有将大调解存在的这种逻辑与根据认识清楚，才有对其进行评价的基础。所以本文的旨趣在于客观认识大调解，提炼大调解的模式。

本文主要采取价值无涉的方式对大调解进行分析。同时，还采用比较的方法，将大调解与西方的“权-维权”的司法模式进行比较，提出了 “稳-维稳”的大调解模式。

二、大调解模式概述：以“权-维权”模式为参照

为了更清楚地认识大调解的模式，可将其与西方的司法模式进行比较研究。西方社会是权利本位的社会。早在古希腊、古罗马，就有权利的思想与制度。中世纪的托马斯·阿奎那，中世纪末期的格老秀斯、霍布斯，17、18世纪的斯宾诺莎、康德、黑格尔，19世纪的边沁、耶林，20世纪的霍菲尔德、哈特、米尔恩、迪亚斯等对权利概念都做了有益的探索，形成了资格说、主张说、自由说、利益说、法力说、可能说、规范说、选择说等多种学说。②张文显:《法哲学范畴研究》，北京：中国政法大学出版社，2001年版，第281-309页。资格说认为，“最好把权利看作资格，即去行动的资格、占有的资格或享受的资格，而不管其客体是什么。”主张说认为，权利为“法律上有效的、正当的、可强制执行的主张。”自由说认为，“权利是自由的法律表达。”利益说认为，“权利乃法律所承认和保障的利益。”法力说认为，“权利是法律赋予权利主体的一种用以享有或维护特定利益的力量。”可能说认为，“权利乃法律规范规定的有权人做出一定行为的可能性、要求他人做出一定行为的可能性以及请求国家强制力量给予协助的可能性。”规范说认为，“权利乃是法律所保障或允许的能够做出一定行为的尺度。”选择说认为，“权利意味着在特定的人际关系中，法律规则承认一个人（权利主体）的选择或意志优越于他人（义务主体）的选择或意志。”①张文显主编：《马克思主义法理学》，北京：高等教育出版社，2003年版，第282-289页。权利观念是西方人根深蒂固的观念，是西方人生存的前提与基础。对于这样一种极其重要的权利，西方人通过什么来维护呢？他是通过法律，具体说是通过司法来维护的。西方司法的目标十分明确，就是维护法律规定的每个主体应有的权利，从而达到所谓的公平正义。因此，可以将西方的这种司法模式简称为“权—维权”的司法模式。

与西方的权利本位社会不同，传统中国社会是一个伦理本位的社会，追求和谐稳定,是传统中国社会的目标。中国的和谐稳定,既包括人与自然的和谐稳定,也包括人与人的社会和谐稳定,甚至包括人与己的内心和谐稳定。当然，从社会角度来说，主要是人与人的和谐稳定。怎样实现社会和谐稳定？传统中国主要靠礼俗和道德的力量。

现在中国正处于社会转型期，矛盾尖锐、复杂、多发。矛盾产生的原因多种多样，既包括类似西方社会的维权要求，也包括传统中国社会的追求和谐稳定的要求，还有其它一些诉求。任何单一的应对方式，都不能满足解决所有这些矛盾的需要。而大调解以其主体的多元性和解决方式的灵活多样性，基本上能满足解决这些矛盾的基本需求，即稳定的需求。因而，大调解的目标追求是社会稳定，其实现稳定的手段是维稳。大调解正是维稳的一种路径、方式与手段。支配大调解模式的有两个关键词:“稳”与“维稳”。两者之间的区别在于:“稳”反映了大调解模式所蕴含的价值目标，“维稳”反映了大调解模式所体现的路径、方法与手段。因此，大调解模式可以通过“稳-维稳”模式来展示。

三、“稳”：大调解模式追求的价值目标

何谓“稳”？“稳”即“平稳”、“稳定”。从法学的视角来看，就是“秩序”，特别是指“社会秩序”。秩序“意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性。”②博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999年版，第219页。秩序有五种规定性：（一）“秩序”与社会生活中存在一定的限制、禁止、控制有关；（二）它表明在社会生活中存在着一种相互性：每个人的行为不是偶然的和杂乱的，而是相互回答或补充他人的行为的；（三）它在社会生活中捕捉预言的因素和重复的因素：人们只有在他们知道彼此期待的情况下，才能在社会上进行活动；（四）它能够表示社会生活各组成部分某种一致性和不矛盾性；（五）它表示社会生活的某种稳定性，即在某种程度上长期保持它的形式。③P.S.Cohen：The Modern Social Theory,London,1968.PP.18-19.社会秩序是指秩序在社会领域的表现，是指社会进程中存在着的某种程度的一致性、连续性和确定性。

以“稳”为大调解模式的价值追求，是中国社会，尤其是转型期中国社会的现实需要。稳定对于中国社会的重要性，改革开放以来的历代领导人都有阐述，历次党代会的报告中也有体现。

1989年2月26日，邓小平在会见当时的美国总统布什时说，“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”④《邓小平文选》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第284页。1994年5月5日，江泽民在视察上海时说：要“把握好改革、发展、稳定的关系”， 这三者中，“改革是动力，发展是目标，稳定是前提。”⑤《江泽民文选》（第一卷），北京：人民出版社，2006年版，第365页。2011年7月1日，胡锦涛在庆祝中国共产党成立90周年大会上说：“发展是硬道理，稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成。”⑥胡锦涛：《在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话》，《人民日报 》2011年7月2日。2013年1月28日，***在十八届中共中央政治局就坚定不移走和平发展道路进行第三次集体学习时说：“中国人民怕的就是动荡，求的就是稳定，盼的就是天下太平。”⑦http://news.sohu.com/20130129/n364947174.shtml.

党的十六大报告有专门论述“维护社会稳定”的内容。报告强调“各级党委和政府要满腔热情地解决人民群众工作和生活中的实际问题。正确运用经济、行政和法律等手段，妥善处理人民内部矛盾特别是涉及群众切身利益的矛盾，保持安定团结的局面。”党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》从五个方面阐述了“维护社会稳定”的内容:“落实维护社会稳定的工作责任制”；“畅通社情民意反映渠道”；“提高保障公共安全和处置突发事件的能力”；“发挥司法机关惩治犯罪、化解矛盾和维护稳定的职能作用”；“加强和完善社会治安综合治理工作机制，依法打击各种犯罪活动，保障人民生命财产安全”。其中还特别强调了“建立健全社会利益协调机制，引导群众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，自觉维护安定团结”。党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》第一次提出“积极预防和妥善处置人民内部矛盾引发的群体性事件，维护群众利益和社会稳定”。党的十七大报告提出要“完善社会管理，维护社会安定团结”，要“妥善处理人民内部矛盾，完善信访制度，健全党和政府主导的维护群众权益机制”。党的十八大报告指出，要“加强和创新社会管理，社会保持和谐稳定”，要“加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安”，要“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。报告指出，“加强社会建设，是社会和谐稳定的重要保证。”

大调解模式追求的价值目标是否只是为“稳”？这并不是一个没有争议的问题。从应然的角度来说，大调解也可以以“权”为价值追求的目标，但从实然的角度来说，这对转型期的大调解模式并不现实。因为转型期的中国，在坚持基本政治原则的前提下，价值多元、利益多元。每个人从自身的利益出发，会强调自己所要求的那一元，而忽视甚至反对别人坚持的另外一元。而从法律的角度，所有的“权利”之元都是合法的，都是应该受到保护的。这就会产生矛盾，就不会利于稳定。因而，如果以“权”为大调解追求的价值目标，反而会使矛盾激化，并不一定能实现“稳”的目标，至少在社会转型期是如此。

四、“维稳”：大调解模式体现的路径方法

“维稳”即维护社会稳定，从法学视角来说，就是维护与保持社会秩序。在“稳”与“维稳”的关系中，稳定、秩序是目标，维护稳定、保持秩序是路径、手段、方法。大调解是社会转型期“维稳”的重要方式、方法。它是在其它维稳方法显现出局限性的情况下出现的。其出现有一定的必然性，主要表现在以下几方面：

第一，人民调解“维稳”作用受到限制。由于市场经济的发展，趋利成为人们的追求，而人民调解无利可图，在某种意义上属于公益性质，其发展受到很大影响。由于社会结构的变化，熟人社会逐渐向陌生人社会转化，人民调解的优势不明显。以前人民调解主要靠思想观念，靠生活在一起的熟人社会的生活成本的无形约束来约束当事人，而随着现在思想观念的多元化和社会流动性的增强，当事人能轻易离开自己生活的熟人环境。这就使得人民调解的作用大打折扣。

第二，人民法院“维稳”作用受到限制。法院人少案多，不能高质量审理案件，即使能高质量审理案件，但由于法院本身政治地位并不高，权威性不够，执行不力。从法律角度看，矛盾纠纷完结了，但事实上，案件本身并未得到真正解决，还有可能产生新的纠纷或使纠纷更加复杂。所以指望法院来解决转型期所有的矛盾纠纷也是不现实的。

第三，信访“维稳”作用受到限制。现在信访越来越多，恶意信访、重复信访的现象也屡见不鲜。党和政府接访的压力越来越大，党委政府很大的资源与精力都消耗在了信访上。对于解决一些重大、疑难案件，信访也许能发挥较大作用，但对于日常性的、大量的矛盾纠纷，信访的作用则大为受限了。

第四，其它“维稳”力量作用受到限制。除了人民调解、人民法院、信访等最为主要的维稳力量外，其它的维稳力量如工商、公安、妇联等在维稳中发挥了重要作用，但也存在较大的局限性。

在此情况下，大调解吸收了人民调解与信访、人民法院等各种力量维稳的优势。一方面，它吸收了人民调解不伤和气，更利于执行，也就是所谓彻底解决稳定问题的优点；另一方面，它也避免了人民调解资源不够，调解人员素质不高，专业性不强的缺点，而且又借鉴了信访、人民法院维稳的优势，既发挥了党政政治优势，又发挥了社会资源优势，结合调解机制优势，形成了较好的调解机制。

大调解实际上是对集中力量办大事的传统社会主义文化的继承，是以民为本，主动关注老百姓的思想的体现。大调解能够调动一切可调动的资源，并符合老百姓不想打官司的心理，成本也低，因而具有吸引力。

正如有的学者指出的：“当下中国社会大调解制度的区域性呈现是在经济转轨、社会转型和思想转变过程中解纷模式的创新，它是各地方党委和政府在充分总结各类社会矛盾纠纷调解制度的经验与教训、优势与弊端的基础上，经过不断的探索和实践，逐步建构起来的新的调解社会矛盾纠纷的组织体系、行为规范和运作机制。”①吴延溢:《大调解:社会纠纷解决路径的制度创新》，《南通大学学报》2011年第6期。因而，它是实践经验的总结，而并不单纯是高层意见的执行。它的产生是现行政治运行机制产生的必然结果。

具体而言，大调解包含了人民调解、行政调解与司法调解，是这三种调解方式的对接。对接的方式多种多样，以人民调解与行政调解结合为例，主要有：（一）委托调解。对于可以由人民调解组织调解的行政争议或有关的民事纠纷，各地各有关部门可以委托当地人民调解委员会进行调解，出具委托调解函；人民调解委员会收到委托调解函后，应立即受理，并根据纠纷性质，指派辖区内的人民调解员或专家成员进行调解。经调解达成协议的，出具人民调解协议书，函告委托的行政机关。（二）邀请调解。对于可以由人民调解组织参与调解的行政争议或民事纠纷，各地各有关部门应向当地人民调解委员会出具邀请函，邀请人民调解员参与行政调解活动。经调解达成协议的，出具行政调解协议书。（三）联合调解。对于重大的行政争议或者社会影响广泛的民事纠纷，各地各有关部门认为有必要与人民调解组织联合进行调解的，应向当地人民调解委员会发出邀请函，邀请人民调解员联合进行调解。经调解达成协议的，出具行政调解协议书。（四）指定调解。行政调解过程中，争议一方有异议并自愿接受人民调解的，各地各有关部门可以根据当事人意愿指定有关人民调解委员会进行调解。经调解达成协议的，出具人民调解协议书，并函告进行指定的行政机关。②尹华广：《“枫桥经验”：以“大调解”推进农村社会管理创新的实践与启示》，《常州大学学报》2013年第2期。人民调解与司法调解的方式也多种多样，以“枫桥经验”发源地的枫桥法庭做法为例，它实行的是“调解权导书”。当事人向枫桥法庭起诉时，法庭并不是当庭立案，而是给当事人一个《调解劝导书》，其内容是：

“诸暨市人民法院枫桥人民法庭调解劝导书

你向人民法院提起诉讼虽然是解决纠纷的最终手段，但并不是解决纠纷的最优选择。因为诉讼会吞噬你的时间、金钱、安逸和朋友，况且打官司也不一定就会赢，证据是人民法院判决案件的依据。如果你缺乏证据，会酿成“有理也会输官司”的结果；如果官司输了，你将要承担诉讼的全部后果，有的官司会造成世代结怨的结局，同时，如果对方没有财产或没有足够的财产可供执行，会出现“赢了官司输了钱”的现象。在此，枫桥人民法庭真诚地提醒你慎用诉权。解决纠纷的手段、方式是多样的，通过友好协商、调解或和解即人民调解方式具有简便、快捷、不收费和有利于和平相处，及时化解矛盾的特点，且经人民调解委员会调解所达成的具有债权内容的调解协议具有民事合同性质，对协议双方具有约束力。一方届时不履行调解协议，另一方可直接就调解协议的履行向人民法院提起诉讼。经过公证并且赋予强制执行力的调解协议，债权人可以直接向人民法院申请强制执行。据此，枫桥人民法庭真诚地劝导你请首先选择人民调解方式解决纠纷。你持本庭出具的纠纷联系跟踪单，人民调解委员会将凭该联系跟踪单优先受理和处理。如经人民调解委员会调解未成，你仍可持该纠纷劝导手册向本庭起诉，本庭将依法予以快速立案受理。”

大调解的方式是多种多样的，但无论是哪种方式，其目标都是维“稳”，它是维护稳定的方法、途径与手段。在某种意义上，它是以通过维护社会稳定，从而达到促进、维护政治稳定。

五、结语

大调解是一种以“稳定”为目标，以“维稳”为手段的解决矛盾纠纷的方式。

它在我国社会转型期，由基层率先“创造”出来，然后由中央在全国加以推广。在中国社会转型期，经济、政治、文化多方面正在进行转型，从而产生利益多元、价值多元的局面，社会矛盾也因此深刻而复杂。大调解以多种力量参与、灵活多样的方式满足了解决这种矛盾的要求。它的产生有其必然性。同时，我们也必须清醒地看到，大调解只是社会转型期的一种解决矛盾纠纷、维护社会稳定的方式。它并不能从根本上解决体制性、机制性的问题，也并不能根本解决“维权”的问题。只有法治才是解决这些问题的最终出路。所以，大调解只是一个过渡性质的维稳模式，中国最根本的维稳出路还在社会主义法治的发展。