老年教育立法工作研究——以《山东省老年教育条例》立法前期准备工作为例

□吕德义 王海勇 王太进

1983年，伴随改革开放和干部退休制度的建立，山东在全国率先成立了第一所老年大学——山东老年大学，开创了我国老年教育的先河。经过30多年的发展，在各级党委、政府的高度重视和大力支持下，我国老年教育事业取得了巨大成就，基本形成了以国家部委和省、市、县公办老年大学为主体，社会力量广泛参与，企业、镇（街）、村（居）老年学校快速发展的老年教育格局，在构建服务全民终身学习的教育体系和服务积极老龄化等方面发挥了重要作用。尽管如此，各地依然普遍存在老年教育政策支持不明确、机构编制不顺畅、地区发展不平衡、教育供给不充足、经费保障不得力等突出问题，主要原因在于制度建设缺失，国家层面尚未建立和形成老年教育法律法规，缺少保障老年教育健康发展的连续性、法治化保障。“良法是善治的前提。”随着我国进入老龄化社会，面对老年人不断增长的受教育需求，加强老年教育立法工作十分必要。这是坚持和完善中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。

2019年，山东省启动老年教育立法工作，省人大责成省教育厅牵头制定《山东省老年教育条例》，根据省有关部门意见，山东老年大学和山东省老年大学协会负责《山东省老年教育条例》立法前期准备工作。截至2020年9月，《山东省老年教育条例》立法前期准备工作基本完成，形成《山东省老年教育条例（草案）》讨论稿，为山东老年教育立法工作打下了坚实基础。

一、老年教育立法的可行性

从立法依据、国家颁布的有关文件和各省（区、市）立法工作情况等角度看，老年教育立法有其现实可行性。

（一）老年教育立法有法律依据。《宪法》第四十六条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”《中华人民共和国教育法》第九条也做出同样规定。同时，第十一条规定：“国家适应社会主义市场经济发展和社会进步的需要，推进教育改革，推动各级各类教育协调发展、衔接融通，完善现代国民教育体系，健全终身教育体系，提高教育现代化水平。”第二十条规定：“国家鼓励发展多种形式的继续教育，使公民接受适当形式的政治、经济、文化、科学、技术、业务等方面的教育，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动全民终身学习。”这是老年教育立法重要的法律依据。《中华人民共和国老年人权益保障法》第七十一条规定：“老年人有继续受教育的权利。”“国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。”“各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划，加大投入。”这对老年教育法制化提出了明确要求。

（二）老年教育立法有政策依据。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出：“重视老年教育”，并将老年教育纳入了国家继续教育体系。《老年教育发展规划（2016-2020年）》提出：“发展老年教育，是积极应对人口老龄化、实现教育现代化、建设学习型社会的重要举措，是满足老年人多样化学习需求、提升老年人生活品质、促进社会和谐的必然要求。”“支持鼓励有条件的地区通过制定相关地方法规促进老年教育事业规范健康发展。”《山东省“十三五”教育事业发展规划》提出：“大力发展面向全体社会成员的继续教育，构建惠及全民的终身教育培训体系，加快山东学习型社会建设。”“重视发展老年教育，探索符合老年人特点的课程开发与教学模式。”《“十三五”山东省人民政府办公厅老龄事业发展和养老体系建设规划》提出：“将老年教育纳入终身教育体系，落实老年教育发展规划，逐步建立覆盖广泛、规范有序的城乡老年教育网络体系。”《山东省人民政府办公厅关于加快发展老年教育的实施意见》提出：“创新全省老年教育事业发展体制机制，强化老年教育基础设施建设，加强老年教育管理和师资队伍建设，努力提高老年教育服务能力和质量，满足老年人终身学习需求，提高老年人生活质量，形成具有山东特色的老年教育体系。”这些都是制定老年教育地方性法规的重要政策依据。

（三）老年教育立法有实践依据。从各省（区、市）老年教育立法情况看，天津市已于2002年率先制定实施《天津市老年人教育条例》，江苏省徐州市也于2007年颁布实施《徐州市老年教育条例》，这为制定老年教育地方性法规提供了参考依据。此外，山东、上海、河北、安徽、湖北等省（市）也正在积极推进老年教育地方立法工作，处在这样一个竞相重视老年教育、不断加强老年教育的大形势下，加快推进老年教育立法工作显得十分紧迫。此外，经过30多年的老年教育实践，老年教育事业既取得了长足发展，积累了丰富的办学治学经验，也凸显了诸多制约发展的深层次问题，这都为起草老年教育法律法规具备了实践基础。

二、老年教育立法应确立的主要制度

老年教育立法应重点结合当前老年教育存在的突出问题，立足确保老年教育事业健康发展的角度，确立一系列关键制度。以《山东省老年教育条例》立法前期准备工作为例，老年教育立法应主要确立以下几项制度：

（一）明确老年教育的内涵、目的及发展原则。明确内涵，才能厘清责任。老年教育立法，首先要解决的也是老年教育内涵问题。在立法前期准备工作中，各方面专家对老年教育内涵界定十分关注，一致认可内涵应涉及老年教育实施主体、实施形式、对象及老年教育内容，但对内涵表述上提出了很多不同意见，最终确立了老年教育实施主体和实施形式应覆盖全面、对象不明确年龄和老年教育内容应宽泛的界定方向。老年教育是指国家机构、企事业单位、社区（村居）、社会组织、公民个人以学校教育及其他形式实施的满足老年人学习需求的教育活动。发展老年教育必须坚持以提高老年人思想道德素质、科学文化素质、职业技能素质和身心健康素质，使受教育者增长知识、丰富生活、陶冶情操、促进健康、服务社会为目的，推动实现老有所教、老有所学、老有所乐、老有所为。在老年教育目的中，有必要专门提出“职业技能素质”，旨在进一步拓展老年教育功能、丰富老年教育形式和内容。发展老年教育应当坚持多元化发展路子，实行政府主导、社会参与、公办民办并举的办学体制，大力发展公办老年教育机构，扶持普惠性民办老年教育机构，鼓励社会力量以多种形式举办民办老年教育机构。

（二）明确老年教育的组织领导体制。体制机制问题一直是制约老年教育发展的重要问题，明确老年教育领导体制也是老年教育立法需解决的问题。老年教育是一项德育工程、民生工作，需要各个部门的深度参与和密切配合。省、市、县（市、区）应当建立健全党委领导、政府统筹，教育、组织、编办、老干部、发展改革、财政、人力资源社会保障、民政、文化旅游、卫生健康、市场监督管理、自然资源等部门密切配合，其他相关部门共同参与的老年教育管理体制。各相关部门按照职责分工，做好本行政区域的老年教育工作。县级以上人民政府教育行政部门主管本行政区域的老年教育工作，具体负责老年教育机构的规范、监督和指导。部分地方的实践证明，在领导体制方面明确教育行政部门的主管责任，有利于老年教育事业规范发展。公办老年教育机构应当遵循“谁举办谁管理”的原则，实行归口管理和教育行政部门业务指导相结合的工作机制。该工作机制区分了管理责任和指导责任，使老干部工作部门管理老年大学的现有机制得以延续。

（三）明确老年教育的机构审批制度。依托老年教育机构开展的老年教育活动是老年教育的主体。长期以来，老年教育机构特别是民办老年教育机构审批无门，限制了社会力量参与老年教育，因此，建立老年教育机构审批制度势在必行。设立公办老年教育机构，应当经县级以上人民政府教育行政部门批准。公办老年教育机构应办理法人登记手续。设立民办老年教育机构，应当向所在地县（市、区）人民政府审批机关提出申请。审批机关应当及时作出是否批准的决定。符合条件的，发给办学许可证，并向社会公告；不符合条件的，书面说明理由。民办老年教育机构取得办学许可证后，应当进行法人登记。登记机关应当依法予以办理，并向当地教育行政部门报备。

（四）明确老年教育的教师管理制度。建立高素质师资队伍是老年教育事业健康发展的关键。在我国老年教育近40年的发展过程中，师资问题始终是各老年大学提升的痛点、堵点和难点。县级以上人民政府人力资源社会保障部门、教育行政部门应当根据本行政区公办老年教育机构编制和人员控制总量招聘、配备管理人员和专职教师。应当明确提出公办老年教育机构可以招聘专职教师，并给予相应的经费、编制支持，这对老年教育事业发展将产生重大推动作用。县级以上人民政府教育行政部门应当建立老年教育师资库，搭建老年教育机构兼职教师信息共享平台。同时，应当建立老年教育机构教师和管理人员培养培训体系，激励有条件的高等学校设置老年教育相关专业，支持老年教育机构教师和管理人员的专业发展。专职人员职务（职称）评聘享有同类学校工作人员的同等权利和待遇。鼓励各级各类学校教师到老年教育机构兼职任教，兼职任教情况纳入学校对教师的工作考核。

（五）明确老年教育的经费保障制度。必要的经费保障是发展老年教育的基本条件。县级以上人民政府应当制定、落实公办老年教育机构公用经费财政拨款标准和普惠性民办老年教育机构补助标准，并逐步提高。县级以上人民政府应当采取多种方式拓宽老年教育经费来源渠道，形成政府、企业、社会组织和学习者等多主体分担和筹措老年教育经费的机制。鼓励支持企业、社会组织和公民个人设立老年教育发展基金，对老年教育的公益性捐赠支出按照税收法律法规规定享受所得税税前扣除政策。对老年教育机构收取学费问题也应进行明确规定。县级以上人民政府应当根据当地经济发展状况、办学成本、老年教育机构类别和群众承受能力等，分别制定各类老年教育机构收费标准，并实行动态调整。公办老年教育机构收费标准实行政府定价，普惠性民办老年教育机构收费标准实行政府指导价，其他民办老年教育机构收费标准实行市场调节价。

（六）明确老年教育的相关奖惩制度。发展老年教育，应该发挥奖惩的指挥棒作用。县级以上人民政府和有关部门应当按有关规定，对在老年教育事业中做出突出贡献的单位和个人，给予表彰、奖励。对违反老年教育相关的法律法规及规章条例，侵犯老年教育机构、老年学员、教师合法权益，阻碍老年教育健康发展的单位和个人，应当给予相应处罚和处分。

三、贯彻落实老年教育法律规章的建议

法律规章的生命力及其权威性在于实施。要使老年教育法律规章切实成为促进老年教育事业健康发展的法治化保障，必须使其具有可操作性和强制性，以确保其实效性。

（一）进一步细化工作责任。老年教育法律规章对各级政府、各部门在老年教育工作中的责任予以明确，但责任更多还是从宏观角度着手，需要各级政府、各部门进一步制定有关实施细则，配套制定审批、支持、奖惩等方面的具体可操作办法，提高法律规章的针对性和系统性。

（二）切实加强学习和宣传。各有关部门应深入学习老年教育法律规章，通过举办培训、讲座、学习交流会等形式逐条逐款、原原本本地学习，确保准确把握老年教育法律规章有关要求。应加强普法宣传，创新宣传手段和形式，营造良好社会氛围，让社会力量更多参与到老年教育工作中来，激活老年教育事业。

（三）不断强化日常监督。各级人民政府、各有关部门应主动落实老年教育发展责任，形成老年教育发展合力。县级以上人民政府应定期对本级人民政府有关部门、下级人民政府及有关部门履行老年教育发展职责进行督导，教育行政部门等各有关部门要按照职责进行专项检查，全面掌握老年教育法律规章贯彻执行情况，坚决纠正不落实、落而不实的问题，尤其对整改情况要跟踪督办。

（四）严肃开展执纪问责。执纪问责是抓好老年教育法律规章贯彻落实的必要补充手段。各级人民政府、教育行政部门和其他有关部门是问责主体，应对照老年教育法律规章要求，依法对老年教育机构违法行为、政府部门及个人违法行为进行严肃处理，保障法律规章的权威性和强制性。

老年教育立法工作的大幕已经拉开，老年教育事业已经逐渐走上持续健康发展的道路，期待有更多省（区、市）制定老年教育规章，也期待国家层面尽快出台老年教育专项法律。