都市圈建设：新时代区域协调发展的战略选择

张学良 林永然

内容提要：改革开放以来，随着区域发展战略的不断实施，我国区域政策的精准度不断提高，区域合作机制不断完善，区域协调发展取得了较大成绩。然而当前的区域协调发展仍然面临着行政壁垒束缚、协调机制不完善、规划尺度过大等现实挑战。小尺度、跨区域、精准化的都市圈建设是区域协调发展中的重要一环。新时代为更好地促进区域协调发展战略的实施、提高区域政策的精准性，应当及时推进跨区域层面的都市圈建设。促进都市圈建设应当以促进要素流动、明确区域分工、加强城市治理和协调机制建设，形成都市圈“功能-产业-人口-空间-公共服务”相协调的发展格局。

关键词：都市圈建设：区域协调发展：区域政策

中图分类号：F207

文献标识码：A

文章编号：1003-7543（2019 ）02-0046-10

随着国家区域发展总体战略的不断实施，我国区域发展的协调性也在逐渐增强。党的十八大以来，京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设以及长江三角洲区域一体化发展等重大战略的相继实施标志着我国区域协调发展逐渐进入新的历史时期。在区域协调发展的新时期，以城市群为主体形态的新型城镇化进展十分迅速。当前已在全国层面上出台各类国家级城市群发展规划。都市圈作为城市群建设中的重要节点，发挥着放大城市群核心城市辐射力、突破行政边界束缚、实现区域融合发展的重要作用，有助于缩小区域政策尺度、细化区域政策单元。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出要“培育形成通勤有效、一体发展的都市圈”。2018年11月，中共中央、国务院发布《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，要求“进一步细化区域政策尺度”。在当前推动区域高质量协调发展的进程中，如何以都市圈建设来提高城市群建设质量、发挥大城市在城市群建设中的辐射带动能力，对于推进新型城镇化建设、完善区域协调发展机制，具有重要的现实意义。

一、新时代区域协调发展面临的主要挑战和都市圈建设的可行性

区域协调发展以优化经济资源的空间配置结构为主要目的，通过政府规划引导、市场机制主导的方式，促使经济资源在一定空间范围内形成相对有效的空间结构。当前随着新型城镇化建设的不断推进和区域协调发展战略的深入实施，我国区域政策的精准度在不断提高，区域协调发展政策的制定和实施更加具有针对性;同时区域合作机制也在逐渐完善，全国范围内以地级市为主体的经济协调会以及部分地区出现的小尺度、跨区域协作平台[1]在区域协调发展中发挥着重要作用。

（一）新时代区域协调发展面临的主要挑战

尽管当前区域协调发展取得了良好成绩，但区域发展不平衡不充分的问题仍然是我国区域经济发展中的重要问题[2]。为解决我国区域发展不平衡不充分的问题，国家推出了相关的区域发展战略，采取了一系列的区域协调发展措施，例如推进以城市群为主体形态的新型城镇化建设等，但从实施结果来看，还面临三重挑战。

1.行政壁壘抑制资源的合理布局

当前我国改革进入攻坚期和深水区，区域合作中的要素和产品市场整合已进入新的阶段，然而城市间行政壁垒的存在仍然对区域经济横向联系有着重大影响。在当前的城市合作格局上，我国的城市经济仍然在按“行政区经济”运行，在特定的城市行政边界内，发展政策、经济政策可以保持一致性，但在城市之间，各地方政府追求自身利益最大化，进一步加剧了市场分割.阻碍了城市间的协调发展。这个过程中面临的最大问题是行政壁垒的限制，而行政区划短期内不可能调整，且成本较高、不可持续，因此无法灵活应对以小尺度、相对精准化为特征的新型城市合作关系的转变。从而对区域合作产生影响，最终影响了资源的合理布局。

2.城市群经济效应还未全面显现

城市群作为一种重要的空间组织形式。能够促进城市跨区域协调发展，协调城市分工。从理论上来看，城市群经济效应是城市空间临近产生的正外部性，城市群内部通过相互协调。能够提升城市群整体的资源配置效率和生产效益[3]。然而在实际发展当中，尽管在长江三角洲地区的城市群经济效应得到了较好的验证.但是从全国层面来看，城市群经济效应尚未完全显现，城市群规划范围内的城市的劳动生产率并未显著比城市群规划范围外的城市高[4]。这可能是由于城市群在形态上一般过于庞大，导致城市之间协调成本十分高昂，过高的协调成本可能导致城市群内部城市的经济合作行为受到限制，因此具有一定的不适应性。此外，部分城市群规划一定程度上存在“拉郎配”现象[5]。一般而言，城市间经济关联是市场机制下经济活动各主体自发形成的结果，城市间互补的产业结构、便利的交通连接、相似的文化习俗以及一定范围内的地理邻近性能够促进城市间经济联系的增强。然而当前部分城市群在区域政策衔接、基础设施联通、产业协调分工等方面仍存在不足，使得城市间经济联系还不够紧密。

3.跨区域协调发展面临制度障碍

城市跨区域合作往往受制于行政级别不对等、地方发展意愿不统一、成本分担和利益分享机制不完善、考核机制不健全等问题，城市协调发展机制仍不健全，城市间难以平等协商，城市合作受到限制。这导致城市合作中的协调和沟通成本大大增加，使得各地在合作中仍然更多考虑自身利益，往往对跨区域合作意愿强烈但实际行动不足，因此需要加强顶层设计，打破跨区域协调发展中面临的制度障碍。

综上，在当前区域协调发展的过程中，面对出现的行政壁垒问题、区域政策尺度过大带来的协调成本较高以及协调机制不完善等现实挑战，急需进行小尺度、跨区域、精准化的都市圈建设，以此来推进区域协调发展，打造区域发展、城市群建设的“强核”，提升城市间的经济联系和促进产业分工协作，并形成有效的区域协调发展机制。从国际经验上来看，大都市圈建设在全球范围内更具普适意义，这是由于大都市圈在国外已有100多年的实践经验，是全球范围内发达国家城市发展过程中的普遍做法，例如美国、日本、英国等国家采用某类标准重组城市空间，形成不同类型的都市经济区，作为规划管理、政策实施的空间尺度[6]。

（二）加快都市圈建设的可行性

提升区域发展政策的精准性是新时代推动高质量区域协调发展的重要着力点。2013年底中央经济工作会议指出，“要继续深入实施区域发展总体战略，完善并创新区域政策，缩小政策单元，重视跨区域、次区域规划，提高区域政策精准性，按照市场经济一般规律制定政策”。《中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》也提出要“进一步细化区域政策尺度，针对不同地区实际制定差别化政策”。党的十八大以来，新发展理念的贯彻实施从思想层面统一了都市圈内部城市对协调发展的认识;在当前大的区域协调发展格局下，小尺度空间下的城市合作愈发紧密，当前部分省市相关规划文件中也提出要打造区域核心城市都市圈、完善城镇体系格局，形成了良好的都市圈建设基础;以高速铁路和高速公路为代表的現代快速交通网络体系对都市圈建设提供了有力的保障，进一步加深了跨区域的城市合作。

1.统一的发展理念能够保障都市圈建设的不断推进

通过倡导“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，树立合作共赢的发展思路，为都市圈建设提供了保障。都市圈的出现是核心城市不断聚集的结果，聚集到一定规模之后，核心城市人口过于庞大使得交通拥堵、公共服务吃紧等“城市病”出现，要素、资源开始向外分散，带来了跨区域的通勤就业以及大量的人员流动，使得劳动力市场逐渐实现区域一体化，城市联系也日益紧密。大城市产业的不断外移也对城市之间的经济联系产生了一定的作用，核心城市与周围的中小城市由于分工、协作等关系形成了紧密的社会、经济等各方面的联系，共同构成都市圈发展的基础[7]。就都市圈核心城市和周边中小城市而言，在协调、开放的城市合作环境中，通过协调机制创新、产业分工的协调、功能定位的互补以及共同的资源环境保护等，能够实现大城市发展空间拓展、中小城市发展能级提升，从而共享发展成果。当前“以合作促发展、以开放促发展”的理念已深人人心。

2.都市圈建设在我国部分地区已初现端倪

新型城镇化建设的不断深入推进释放了城市发展的巨大潜力[8]，不少地区提出要通过打造“一小时生活圈”等形式，来促进本地与周边地区的协调发展。2018年国家发展和改革委员会下发的《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》指出要“稳步推进都市圈建设”，“引导要素在城市间高效配置，有效疏解中心城市非核心功能和产业”。当前全国部分省市在相关规划中也提出核心城市都市圈建设的有关内容，以此促进核心城市与周边中小城市形成紧密的经济联系，优化城镇体系格局，实现大城市与周边中小城市之间各种生产要素和产品在跨越行政边界之间的自由流动，带来资源配置效率的提升。例如《上海市城市总体规划（2017～2035年）》中明确提出“以都市圈承载国家战略和要求”，提出要依托交通运输网络推动90分钟通勤区建设，促进上海与周边地区形成紧密的经济社会联系。

表1（下页）是当前长江三角洲地区出台的都市圈相关规划的基本情况，从中可以看出，与城市群规划相比，都市圈规划所涉及的城市一般较少，因此跨区域合作的空间尺度也相对较小。在当前的都市圈规划中，优化空间布局、实现城市分工互补是其重要内容，其手段在于各地发挥自身比较优势，加强基础设施联通和协调发展机制建设，实现区域联动发展。在发展实践中.部分大城市与周边中小城市开始实现融合发展，为都市圈建设打下了良好的基础[9]。例如在长江三角洲地区，以上海及其周边毗邻地区的融合发展为例，尽管从20世纪七八十年代开始，江浙地区与上海之间就已经开展技术合作、协调机制建设，然而当前上海毗邻地区又掀起了一波“接轨上海”的新高潮，实现了以地区间单向经贸合作为主向地区间双向经贸往来，人文、科技、民生等全面接轨的转变。

3.以新型交通方式支撑的都市圈建设方兴未艾

以高速铁路和高速公路为代表的新型交通基础设施的发展很好地支撑了都市圈建设。尤其是2008年以来快速发展的高速铁路，营业里程目前已经超过2.5万公里，形成了“四纵四横”的高铁运营网络。高速铁路以其高效、快捷的速度优势和营运能力，极大地拉近了地区和城市间的时空距离。高铁巨大的时空优势催生了一系列新的生活和工作方式，城市基本功能和服上海毗邻区指江苏省昆山市、太仓市、吴江区、启东市、海门市，以及浙江省平湖市和嘉善县。务的共享范围不断扩大，拓宽了都市圈内部居民的通勤范围、就业范围以及生活范围，丰富了居民的就业和居住区位选择，从而促进了都市圈的形成和发展。

当前已有的都市圈规划和发展实践也十分重视交通基础设施的作用，强调通过城际铁路、高速公路等基础设施建设加强核心城市与周边地区的经济联系，形成统一的通勤、就业市场，强化资源的跨区域配置能力和配置效率，打破区域时空分割。在都市圈城市协调发展方面，快捷的交通运输服务能够带来地区间人流、信息流、资金流等的快速传播，突破传统行政边界的约束，加快资源的跨区域整合。而且在当前大城市日益高昂的房价和生活成本背景下，便捷的交通不仅能够促使居民不断向外迁移，而且能够引导要素和资源向外部扩散的方向，以交通条件的改善来实现区位条件的改善，从而加强都市圈城市间的经济联系，提升大城市的经济辐射能力。

表2（下页）展示了我国部分都市圈内部中心城市与周围城市之间的距离和交通联系状况。从空间范围来看，都市圈中心城市与周围城市之间的直线距离一般在在20～80公里不等，反映出都市圈在空间形态上具有一定的空间临近性，同时超越了单一城市的行政范围。从高铁的最短时间来看，都市圈中心城市与周围城市之间的最短时间一般在20分钟左右，表明以高速铁路为代表的新型交通运输方式能够拓宽居民的空间区位选择，实现“以时间换空间”;从高铁每日班次上来看，都市圈城市交通联系上存在明显的区域差异，长三角、珠三角地区都市圈城市的交通联系远高于中西部地区都市圈，不仅反映出长三角和珠三角地区在都市圈建设方面具有相对较好的交通条件，而且反映出长三角和珠三角地区城市之间的人员往来十分频繁。

二、都市圈建设的基本框架和主要原则

都市圈的形成和发展一般是经济资源超越单一城市边界、在更大范围内进行优化配置的结果，往往能够降低要素空间错配，带来资源空间配置效率的提升，从而有利于促进区域协调发展[10]。同时，都市圈与城市群也有较大区别，二者在空间形态、发展规律、群（圈）内城市关联等多个方面存在差异，需要对城市、都市圈、城市群的关系进行初步辨析。因此，为更好地发挥都市圈在促进区域协调发展中的作用，有必要建立都市圈建设的基本框架，明确都市圈建设的经济主体、建设目标以及保障措施等，并进一步提出都市圈建设的主要原则。

（一）都市圈建设的基本框架

在当前区域协调发展的新时期，如何打破行政壁垒、更加有效地实现跨区域协调发展，引起了学术界和实践层面越来越多的思考。当前都市圈的研究已經得到学术界的关注，认为都市圈建设是实现区域一体化发展的重要手段。

确立都市圈建设的基本框架应首先理清城市、都市圈、城市群之间的关系，然后从经济主体、空间尺度、经济社会不同维度上构造各部分之间的关联，最后通过多方面协调和治理实现区域协调发展。图1（下页）是都市圈建设推动区域协调发展的基本框架，描述了经济主体在不同空间尺度下的经济关联。

第一，都市圈是我国新型城镇体系格局中的重要一环。从我国区域协调发展的状况来看，形成“大城市一都市圈一城市群”的空间格局具有重要的现实意义。其中，城市是人类经济社会活动的主要载体，大城市由于集聚程度相对较高，一般具有相对更高的工资收益、企业产出以及优良的公共服务，对劳动力和企业的吸引力也更大;城市群是新型城镇化建设的主体形态，是城市发展到高级阶段的一种重要的空间组织形式，一般由一个或两个特大级以上城市及若干中小城市组成，在经济联系上一般高于与群外城市的联系，在空间上则表现出一定的地理临近性。都市圈介于两者之间，是资源跨区域分布的又一空间尺度，也是城市群建设的重要基础。

与单个城市相比，都市圈的作用在于实现城市跨区域合作，从而形成发展的整体空间。尽管城市作为当前以及未来人类活动的主要集中地，承载了大量的经济社会资源，然而在有限的自然资源约束下，城市资源环境承载力存在阈值，使得大城市发展将突破自身行政边界，促使大城市与周边小城市形成统一的劳动力市场、产品市场，实现大城市与周边地区的融合发展。而对于当前的城市群建设而言，都市圈是一个重要的空间单元，通过放大城市群中心城市的辐射能力和与周边城市的各方面联系，形成城市群发展的一个“强核”，能够改善城市体系结构，提高城市群建设和区域政策的有效性。从世界范围内的城市发展规律来看，以都市圈建设来实现集约高效、分工合理的跨区域协调发展，也是发达国家主要城市发展的普遍做法。

第二，以劳动力、资本、技术等要素白由流动促进都市圈建设。企业是都市圈建设中的重要经济主体，都市圈建设应当实现劳动力、资本、技术等主要生产要素的自由流动。在当前的区域经济发展当中，受限于行政边界的限制，各地区主导产业同构、要素流动受阻现象仍然存在，因此以要素白由流动实现要素优化配置是都市圈建设的一个重要目标，也是都市圈建设打破行政边界束缚、提高区域政策精准度、促进跨区域协调发展的重要作用体现。这是由于实现要素自由流动能够最大限度地发挥出要素的价值，减少资源在空间上的错配，从而提高要素的利用效率。从细化政策尺度的角度来看，通过要素自由流动形成的都市圈要素市场，是未来政策制定和实施的主要空间单元，能够提高区域政策的精准性，更加有效地适应和应对经济社会发展的需要。

第三，打造都市圈“功能-产业-人口-空间-公共服务”五位一体的建设框架。都市圈建设以促进区域联通的交通基础设施为重要依托，强调城市之间“功能-产业-人口-空间-公共服务”的全方面协调。其内在逻辑是，在交通设施保障完善的前提下，以功能定产业、以产业引人口、优化人口的空间分布格局、重视公共服务对人口流动的影响以及均等化建设，即以都市圈内不同的城市功能定位来引导产业转移方向和产业链条分工，核心城市与周边城市形成紧密有致的产业上下游关联，同等城市之间实现错位发展.以此产生相互需求;进一步根据产业发展的需要、城市功能定位，利用价格机制来完善人口的区位选择;通过人口的白由流动和统一的劳动力市场的构建，实现大中小城市协调发展，优化城镇体系格局.形成合理的区域空间体系;公共服务是都市圈建设的重要内容和支撑，加强中小城市公共服务建设、实现公共服务均等化能够更好地体现都市圈范围内的一体化效应，并能够进一步促进和保障人口在整个都市圈范围内的合理分布。

第四，加强都市圈协调机制建设和城市治理工作。都市圈建设当中面对不同区域利益主体的诉求，加强协调机制建设是促进都市圈建设的有力保障，也是协调区域发展关系的重要内容。在现实发展中，地区之间存在着行政上是否隶属、级别是否对等多种关系，经济上存在着竞争与合作等多种关系，使得都市圈内部各城市之间也可能形成利益冲突，造成效率低下的困境，因此协调机制建设对于都市圈建设而言必不可少。随着大城市向都市圈的演化，城市治理工作需要统一各方力量，促使政府、市场、居民共同参与，共同探讨和应对都市圈范围内的重要问题，明确区域分工和城市功能，最大限度地挖掘发展潜力。

（二）都市圈建设的主要原则

在都市圈建设的基本框架下，都市圈建设应当坚持以下原则：

第一，坚持交通先行。从国际经验来看，交通基础设施是都市圈建设的重要前提和保障，这是由于一定程度的通勤和就业反映了人口集中程度、统一劳动力市场以及经济联系强度，而作为都市圈划分的重要指标，通勤率的高低和交通基础设施密切相关，统一的劳动力市场的形成也与交通基础设施直接相关。以高速铁路、城际铁路等为代表的现代交通运输方式，以其巨大的速度优势，极大地拉近了核心城市与周边中小城市的时空距离，从而拓宽了核心城市的经济影响范围，丰富了居民的就业和居住区位选择，从而带来了超越城市行政边界的通勤和就业。在优化都市圈建设空间格局的过程中，交通网络的不断扩展和延伸逐渐形成都市圈的基本骨架，对于统筹不同地区、城乡之间的融合发展、贸易往来以及产业联动有着重要的促进作用。

第二，坚持市场主导。都市圈建设应当坚持市场主导，政府通过出台规划、提供交通基础设施保障、完善公共服务等手段，消除不同行政区划内的公共服务差异。在此基础上，通过市场价格机制，自发地引导产业、人口的流动，不仅能够提高都市圈中心城市的辐射力，而且能够促进中小城市经济发展。同时，都市圈建设还应当加强要素市场的统一，逐步淡化甚至消除要素流动的体制障碍，从而在市场机制下发挥出要素的最大价值。例如金融市场的一体化建设，通过金融市场的协同发展，为资本的跨区域流动创造有利条件，更好地发挥出金融资本对市场的敏感性，引导金融资本的合理流动。

第三，坚持区域联动。区域联动发展是都市圈建设的应有之义，都市圈建设是中心城市与周边城市共同作用的结果，各城市在都市圈建设中应当主动融入、积极合作，共同推动都市圈内部城市的错位與融合发展。在融合发展方面，周边城市与中心城市之间，可以通过合作平台（园区）建设、托管服务等手段，加强产业链条分工以及公共服务的统筹，提高中心城市与周边中小城市的发展协调性;在错位发展方面，不仅包括中小城市与中心城市之间的错位发展，而且应当协调中小城市之间的发展定位，利用白身不同的区位条件、发展基础和产业特色，选择不同的主导产业，并加强城市间产业链条的上下游分工，形成产业部门的相互需求，实现都市圈中小城市间合理的产业分工。

第四，坚持规划引领。政府应当通过出台相关规划和政策来引导都市圈建设，其中规划应当具有前瞻性和可操作性。都市圈规划应当首先实现多规合一，即在都市圈范围内出台统一规划，协调各地区发展定位、功能衔接，加强规划标准的统一，充实规范内容，优先解决都市圈建设中的重要瓶颈问题以及操作性较强的问题;其次应当加强都市圈机制建设，包括定期会晤机制、部门协作机制、利益分配机制、应急响应机制以及信息共享机制等，打造都市圈统一品牌。要加强规划实施的评估，及时跟踪、定期反馈，加强对各时期规划实施进度、实施效果的评估。

三、新时代都市圈建设的主要路径

都市圈建设能够进一步发挥中心城市在区域协调发展中的引领作用，实现中心城市与周边中小城市的融合发展。都市圈建设在主要发达国家已经进行长期且广泛的实践，在空间范围界定、规划编制和实施等方面具有较多成熟经验。在综合上述基本框架和主要原则的基础上，借鉴国际经验，并结合我国当前区域协调发展的状况，提出如下对策建议：

（一）以大数据应用为支撑，加快核心城市都市圈范围界定

都市圈范围的科学界定是都市圈建设的首要任务。一要充分发挥统计工作在都市圈建设中的重要作用。基于当前主要城市和周边地区的人口分布状况和人口流动规律，选择相应指标，响应经济活动的自发性、系统性和完整性要求，真实地反映出我国新型城镇化进程中的城市融合发展现象。二要加强我国都市圈数据平台建设。通过都市圈大数据整合，采用深度学习等多种方法，积极推动“互联网+”在都市圈界定和治理方面的应用，加强包括夜间灯光数据、高铁通勤数据、手机信令数据、地铁刷卡数据等各类大数据的集成。三要在大数据应用的基础上，加强都市圈层面新指标和新变量的设计、统计和应用。新指标和新变量的设计应当以反映都市圈城市联系为主要目标，主要包括通勤人数、通勤方向、通勤距离等各类通勤指标，产业发展紧密度和互补性等产业分工指标，以及异地就医、异地就学等社会服务方面的指标。在统计方法上，应当进一步加大调查研究等方法在数据统计方面的作用，不仅要掌握数据和指标量上的大小，而且要体现都市圈建设和发展中质的变化和居民直观的感受。例如，与城际客运站、高铁站等进行合作，不仅可以获取每日通勤人数、通勤方向、通勤距离等数据，而且可以通过发放问卷等形式了解都市圈居民对通勤和交通基础设施建设的感受和意见。四要加强都市圈空间范围的动态调整。定期更新统计数据和各类大数据，在连续性和稳定性的基础上定期调整都市圈空间范围，及时捕捉都市圈建设的趋势、成绩和不足，提升都市圈管理政策的科学性和有效性。

（二）以上海等大都市圈建设为试点，加快研究、出台大都市圈建设规划

当前全国较多省市如江苏省、上海市均在各白相关规划中提出要进行大都市圈建设。在全国层面上建议出台都市圈规划的指导意见或规划纲要，加快研究并推出大都市圈全域规划，在减小协调成本的前提下，推动大都市圈的形成，加快区域协调发展进程。在区域层面上，可首先选取城镇化水平最高、改革开放程度最好、一体化程度较高的地区，如上海大都市圈、南京都市圈等为试点，先行先试，出台对应的大都市圈发展规划，明确各阶段的建设目标，探索相关机制、总结相关经验，便于后期面向全国进行复制推广。其次，在总结试点经验的基础上，加强全国范围内的大都市圈规划编制，明确各地区发展定位，出台涵盖要素、区域、产业分工、环境保护等在内的全域规划项目，统一标准，实现“多规合一”，并基于规划的任务和指标，分解和细化都市圈建设的目标考核指标，加强规划实施的后期评估机制建设，以此来提高都市圈建设的工作效率。最后，定期跟踪纽约、伦敦和东京等国际大都市在都市圈建设以及与毗邻地区协同发展的最新动向，学习纽约等大都市圈规划的编制经验，了解国外大都市圈建设的实际情况和问题，并与我国城市实际发展情况相结合，形成符合我国国情的都市圈建设思路。

（三）以制度建设为保障，加快跨区域合作机制建设

一是加强大都市圈中心城市与周边城市的协调机制建设。在统一发展理念的前提下，加强大都市圈中心城市与周边城市之间的工作协调，建立长效工作机制，在实践上可以参考长江三角洲城市经济协调会下的市长联席会议的方式，成立大都市圈县（市、区）长联席会议制度，在相对较小的沟通成本下，共同协调大都市圈融合发展中的重大问题.促进区域形成合理分工。二是建立城市发展利益共享和补偿机制。通过利益共享和补偿机制建设，实现资源在更大范围内的有效布局，从而为都市圈建设提供有效经济支撑[11].三是利用现有资源，积极开拓地区合作新途径。包括将中心城市发展中的有效举措向周边地区进行“梯度转移”;正确处理政府、社会和市场的关系，强化市场在增强地区联系中的作用;突破地区合作利益分享和成本分担机制，破解体制机制障碍对都市圈建设带来的制约。

（四）以基础设施建设为抓手，加快跨区域通勤和统一市场建设

基础设施是都市圈建设的重要抓手，完善基础设施建设，有利于扩大都市圈人口通勤范围和就业范围，增强地区经济联系。在跨区域交通基础设施建设和运营服务方面，应当加快跨区域不同等级公路连接、城际轨道交通建设、异地公交运营等方面的建设。具体而言，要做好如下方面的工作：第一，加快打通地区间的“断头路”。通过跨区域多部门联合协调，消除由于道路等级不对等、地方规划不协调、建设资金比例不合理等对跨区域道路建设的影响;尝试取消省际高速公路收费站，降低居民通勤成本和通勤时间。第二，在城市轨道交通接轨的基础上，加快市域（郊）铁路的规划和建设。按照国家相关规划文件的要求，在都市圈的不同圈层间建设放射线与环线交叉的轨道交通网络，以此加快都市圈范圍内的市域（郊）铁路等轨道交通基础设施建设，例如在上海大都市圈范围内，当前已有上海地铁11号线延伸至江苏省昆山市，《苏州市城市轨道交通第三期建设规划（ 2018—2023年）》也提出未来要接轨上海地铁。在此基础上，可进一步加快上海外环环线、上海与毗邻地区连接线、上海毗邻区环线等放射线与环线铁路的建设，构建起连接上海与都市圈中小城市之间、中小城市之间相互连接的轨道交通骨架。第三，加快城市内部交通和城市之间交通的有效衔接。包括高铁车站与公交车站、轨道站点的接驳，更大程度地发挥高铁、城际铁路等轨道交通在都市圈通勤中的应用，促进跨区域劳动力市场的统一，实现由交通基础设施的完善带来同城化效应的进一步提升。

在通信、社会民生等基础设施跨区域协同建设方面，加快都市圈层面的共同规划和协调布局。通信基础设施方面，当前全国已有不少省会城市及周边城市实现电话区号的统一，如长（沙）株（洲）潭（湘潭）、沈（阳）抚（顺）铁（岭）、郑（州）汴（开封）等地。在当前手机漫游费取消的背景下，都市圈范围内可尝试实施电话区号的统一，构建统一的信息网络服务平台，统一信息服务和建设标准。同时，加快新一代通信基础设施的全面建设，以互联网为基础建设都市圈治理综合数据平台，加强各地区、各类数据资源的整合和综合利用，从而实现跨区域精细化管理。社会民生方面，按照国家有关规定和要求，加快跨区域医疗、教育、养老、文化等多方面的设施建设，都市圈中心城市与周边中小城市之间，率先尝试通过院校共建、委托管理、人员交流、双向互访等多种渠道，加快实现都市圈基本公共服务均等化。

（五）与城市群整体规划相对接，放大区域协调发展政策效应

以都市圈建设来打造城市群发展的“强核”，能够更好地发挥中心城市在城市群发展中的引领作用。当前国家批复的城市群规划中也大多论及了城市群框架下区域中心城市的都市圈建设，例如《关中平原城市群发展规划》提出要建设大西安都市圈;《长江三角洲城市群发展规划》则提出促进南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈、宁波都市圈五个都市圈同城化发展;《中原城市群发展规划》提出要推进郑州大都市区建设;《兰州一西宁城市群发展规划》提出要加快兰州一白银、西宁一海东都市圈建设。都市圈建设应当在城市群发展整体框架下进行，与城市群整体规划相对接，作为城市群建设的重点突破区和先行区，在都市圈范围内率先开展城市协调发展机制建设、产业分工合作建设、基础设施互联互通建设等，以此率先实现都市圈范围内的城市协调发展，将都市圈打造成城市群建设的核心区域。通过打造城市群核心区域，形成各城市群的发展核心，在区域整体空间上逐步形成“开发区一城市一都市圈一城市群一巨型城市区域”由小到大的全尺度空间发展模式。

同时，还应当加强都市圈建设与其他国家战略的有效衔接，建立起都市圈发展与其他宏观政策实施的联动机制，如区域协调发展战略、乡村振兴战略等。以都市圈建设来促进国家战略的实施，通过推动都市圈建设，实现区域高质量协同发展、城乡一体化发展。在实际发展中还应当加强都市圈品牌建设，形成跨区域统一的空间标识，以此提升都市圈外围地区的价值，促进都市圈的整体发展和效益提升。

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