农业领域推进政府和社会资本合作的态势与取向观察

曹慧

内容提要：推进政府和社会资本合作（PPP）可以有效提升农业领域基础设施建设和公共服务的供给和管理水平。我国农业领域PPP虽然起步较晚，在项目数量和投资规模上落后于其他行业，但发展潜力较大，增长速度较快，现代农业产业园、农产品物流与交易平台类项目是社会资本参与较为积极的领域。目前农业领域发展PPP仍存在认识不足、操作混乱、权责不明、支撑不够等问题，在当前全国PPP发展进入规范监管期的背景下，应广泛开展相关培训，加强项目识别与管理，健全利益分配与风险防控机制，优化社会资本投资环境，拓展项目融资渠道。

关键词：农业领域;政府和社会资本合作：农业农村优先发展

中图分类号：F325.2 文献标识码：A

文章编号：1003-7543 （2019）02-0064-10

农业是国民经济的基础产业，党的十九大报告提出，要“坚持农业农村优先发展”，实施乡村振兴战略。2018年中央“一号文件”指出：“实施乡村振兴战略，必须解决钱从哪里来的问题.要健全投入保障制度，创新投融资机制，加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局”。推进政府和社会资本合作（PPP）是农业领域投融资机制创新的一个重要内容，不仅可以有效减轻政府财政支出压力，而且可以促进政府转变职能和角色，从基础设施和公共服务的“供给者”，向社会资本的“合作者”和项目“监管者”转型，有效提升农业农村基础设施和公共服务的供给水平和供给效率。

政府和社会资本合作（PPP）作为一种涉及多个学科理论和多个领域政策的高难度管理模式，在我国农业领域的理论和实践探索刚刚起步。从已有文献看，关于农业领域PPP模式的研究较少，且主要集中在农业农村基础设施建设领域。贾康等[1]、胡静林等[2]、肖海翔等[3]学者对农业基础设施领域引入PPP模式的必要性和可行性，以及主要障碍、政策思路进行了初步的探讨。在此基础上，王春福详细讨论了在农村基础设施领域推行PPP模式须配套的政策工具，认为除现有的政策工具外，还要加强产权拍卖、规制、补贴等政策工具的创新和组合运用[4]。唐祥来、杨娟娟研究发现，影响农业基础设施PPP项目运行的主要因素包括上一期投资量、农业生产力水平、人均GDP、上一年贷款利率和农业人口等[5]。韩美贵、蔡向阳等分析了经营性、准经营性和非经营性三类农村基础设施建设所匹配的PPP模式[6]。还有学者从实际出发，探讨PPP模式在某一具体项目，如高标准农田建设方面应用的可行性[7]。此外，农业园区类项目、农村批发市场、农村沼气工程、渔港码头、基层动物防疫体系等也是可以鼓励PPP投资的主要领域[8]。从国际经验看，PPP还可以为农业科研体制改革提供一种系统有效的改革办法[9]。

从已有研究看，虽然国内学者对农业领域推行PPP模式的研究已经取得一些十分有借鉴意义的成果，但与近年来国内农业领域PPP的发展步伐相比还略显滞后。尤其是2017年以来，国家层面不断出台鼓励和规范农业PPP项目的政策文件，各地农业领域推广PPP模式热度空前高涨。为此，需要及时跟踪和总结国内农业领域推广PPP模式的经验和教训，从而为进一步完善相关政策法规提供参考。

一、农业领域推行政府和社会资本合作的背景

政府和社会资本合作（PPP）模式的概念最早发源于欧洲[10]。由于该模式较好地解决了市场失灵和政府失灵问题，因而在美国、加拿大等国发展较为迅速。关于PPP的定义，各国的理解有所不同，一般会根据不同的案例来确定。但有两点是最为关键的：第一，在该模式中，公共部门与私人部门是平等的伙伴关系[11];第二，推广该模式的目标是提供公共项目或者公共服务。国内学者认为PPP有广义和狭义之分，广义的PPP与国际相似，狭义的PPP是BOT（建设-经营-转让）、TOT（转让-经营-转让）、DBFO（设计-建造-投资-经营）等多种项目融资模式的总称。从国内官方发布的文件来看，对PPP的定义除包含两个基本要素外，还更加强调PPP执行过程中公共部门和私人部门各白的权利和义务（见表1）。

PPP模式在我国的实践探索始于20世纪80年代，主要目的是为了解决基础设施建设及相关服务提供严重滞后与改革开放的迫切需求之间的矛盾。1984年深圳沙角B电厂项目被认为是我国第一个采用BOT模式来解决电力投资的PPP项目。党的十四大确立“社会主义市场经济体制”的改革目标之后，原国家计委等部门开始有计划地试点推行电力、交通等重点领域的PPP项目，1997年国内掀起了第一波PPP热潮，但随后爆发的亚洲金融危机将PPP试点打入低谷。党的十六大明确指出：“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，允许非公有资本进入基础设施、公用事业及其他行业和领域，从2003年开始国内掀起了第二波PPP热潮。但2008年爆发的美国金融危机，使得PPP的生态环境遭到破坏，发展再次陷入了停滞期。直到2013年党的十八届三中全会提出“鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，国内PPP发展才得以再次起步，因此2014年也被称为“PPP元年”。

我国农业领域推行PPP模式起于20世纪90年代，虽然有一定发展，但是由于缺乏国家相关政策支持，规模和范围较为有限[8]。2004年以来，我国农业农村发展迎来了黄金时期，“三农”问题在国民经济中的基础性地位日益彰显。国家对农业的财政投入不断增加，2007～2016年，国家财政用于农林水事务的支出由3404亿元增至18587亿元，增长了4.5倍。但是，由于长期的“二元经济”发展格局，我國农业农村基础设施和社会服务的基础较差，可以利用的公共资源严重不足，仅依靠政府的财政投入不仅无法满足总量需求，而且“难以克服因政府失灵而导致的管理低效供给矛盾”[6]。因此，在农业领域推行PPP模式势在必行。

二、我国农业领域推行政府和社会资本合作态势

从2014年开始，国家发展和改革委员、财政部大力推动公共投资领域的政府和社会资本合作模式，其中，国家发展和改革委员主管基础设施建设领域，财政部统筹推进公共服务领域，两部委均出台了一系列的PPP政策，并分别建立了各自的项目库，我国PPP模式的发展进入了一个爆发式的增长时期。截至2017年底，财政部PPP中心项目库的入库项目数量达到14509个，项目总规模17.74万亿元，较2014年均增长了10倍左右。尤其是2015年和2016年，每年新人库的项目均在5000个左右，之后热度有所降低，2017年新入库项目降至1981个，但仍大于2014年以前的入库项目总和，我国已经成为全球影响力和规模最大的PPP市场。从行业分布看，入库项目涉及市政工程、交通运输、生态环保、医疗卫生、农业、林业、科技、能源、教育、养老、旅游、体育、文化、水利建设、城镇综合开发、社会保障、保障性安居工程、政府基础设施和其他等19个一级行业，其中市政工程和交通运输的PPP项目无论从数量还是规模上都远远高于其他行业。与其他行业相比.农业领域PPP项目的起步较晚，与国家各部委的政策推动关联密切。

（一）国家各部委出台的农业领域PPP政策

为加快农业现代化建设，近年来，不仅中央财政资金逐渐向农业倾斜，而且鼓励社会资本加快进入农业领域。《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《中共中央、国务院关于深化投融资体制改革的意见》等文件均提出，要带动社会资本投向农村产业融合领域，推进农业领域政府和社会资本合作，为加快农业现代化提供有力支撑。2017年中央“一号文件”也指出，要“创新财政资金使用方式，推广政府和社会资本合作……拓宽农业农村基础设施投融资渠道，支持社会资本以特许经营、参股控股等方式参与农林水利、农垦等项目建设运营”。

为贯彻相关文件精神，2016年12月，国家发展和改革委员会联合农业部印发《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，这是国家部委首次出台专门指导农业领域PPP的纲领性文件。文件要求“拓宽社会资本参与现代农业建设的领域和范围，重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全检测及追溯体系、动植物保护等农业基础设施建设和公共服务;引导社会资本参与农业废弃物资源化利用、农业面源污染治理、规模化大型沼气、农业资源环境保护与可持续发展等项目;鼓励社会资本参与现代农业示范区、农业物联网与信息化、农产品批发市场、旅游休闲农业发展。并采取资本金注入、直接投资、投资补助、贷款贴息等多种方式，实现社会资本的合理投资回报”。

2017年5月，财政部联合农业部印发《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》，拓宽社会资本参与现代农业建设领域和范围，并对农业领域实施PPP模式的一些重点问题和环节进行了规范和指导。文件提出将重点引导和鼓励社会资本参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流与交易平台、“互联网+”现代农业等领域的农业公共产品和服务供给。政府可以参股项目公司，但应保障项目公司的经营独立性和风险隔离功能。不得干预企业日常经营决策，不得兜底项目建设运营风险。

在这些纲领性文件的基础上，国家相关部门在一些重点领域，如休闲农业、乡村旅游、现代农业产业园、田园综合体等发展的指导文件中，鼓励使用PPP模式（见表2，下页）。这些文件的出台释放了积极的信号，为PPP模式进入农业基础设施和公共服务领域注入了强劲的动力，使得2016年以来农业领域的PPP项目呈现快速增长趋势。

（二）农业领域PPP的发展态势

虽然我国农业领域PPP项目不论从数量还是投资规模上都显著落后于其他行业.但发展潜力较大，增长速度较快。截至2018年5月31日，财政部向社会公布的全国PPP综合信息平台项目库中，入库项目12566个，其中农业项目186个，占总数的1.48%：其中，国家示范类PPP项目11个，占各行业示范项目总数的1.1%。但从每年PPP项目数量和投资金额的增长速度来看，近年来农业类项目增速居各行业之首。2013～2018年，进入财政部PPP项目库的农业类项目个数由1个增至61个，投资总额由1193万元增至436.5亿元（见表3）。

从区域分布来看，我国农业类PPP项目主要分布在西部地区，其次是东部和中部地区，东北地区较少，这与全国PPP项目的分布特征较为相似。但从单体项目的金额来看，东部地区要高于中部和西部地区，东北地区的农业PPP项目虽然比较少.但单体项目金额均明显高于全国其他地区（见表4，下页）。从各省份情况看，东部的山东，中部的湖北和江西，西部的贵州、陕西、四川、云南和新疆农业PPP项目较多，其中，贵州不论是管理库项目还是储备库项目均居全国前列;山东和云南的管理库项目较多，农业PPP发展相对较为成熟;湖北、陕西、四川、新疆的储备库项目较多，地方发展农业PPP的积极性较高，后劲较足（见图1，下页）。

从项目进入的农业领域看，社会资本参与现代农业产业园领域的积极性较高，PPP项目数量占到总数的近50%;其次是农产品物流与交易平台的项目，占到总数的25%;田园综合体、农业绿色发展、高标准农田建设及“互联网+”现代农业领域的项目相对较少，每项占比均不高于10%（见图2，下页）。从单体投资金额看，田园综合体项目由于涵盖的内容较多，一般涉及农业生产、产业加工、文旅休闲、生活居住和综合服务等方面[12]，单体投资金额平均达到8.14亿元，在各类农业领域中排名首位;其次是现代产业园和高标准农田建设项目，单体投资金额平均也在6亿元以上;而“互聯网+”现代农业项目数量占比最小，单体投资金额平均为1.59亿元，远低于其他领域的农业项目。从落地情况看，截至2018年5月31日，财政部项目库内已落地的农业项目有21个，落地率为11.3%，现代农业产业园落地项目较多（11个），田园综合体领域尚未有项目进入执行阶段。

从回报机制来看，使用者付费项目占比最大，项目数量达到60个，总投资金额212.25亿元;其次是可行性缺口补贴（即政府与市场混合付费）项目48个，总投资金额190.18亿元;政府付费项目最少，仅为18个，但单体投资金额最大，总投资达到203.52亿元，主要涉及现代农业产业园、田园综合体和农产品物流与交易平台等领域（见图3，下页）。从运作模式看，BOT（建设-运营一移交）模式是我国影响最大、知名度最高、应用最广泛的PPP具体模式，管理库中共有42个农业类PPP项目采取该种模式，占管理库农业项目总数的70%;有8个项目采用BOO（建设一运营一拥有）的模式，也有个别项目采用DBOT（设计-建设-运营-移交）和BLT（建设-租赁-移交）模式。

（三）农业领域PPP的实施成效

当前，我国农业领域PPP项目的落地率相对较低，大部分项目仍处于识别和准备阶段，因此，全面系统地评估我国农业领域PPP项目的实施效果还为时尚早。但是，通过对2017年以来国家发展和改革委员会、农业部联合推荐的农业领域PPP试点项目，以及财政部公布的农业领域PPP示范项目的分析，并结合笔者对其中部分项目的实地调查，发现我国农业领域推广PPP模式已初具成效，PPP在缓解农业投资不足、提升政府投资效率、提高公共服务水平和助力脱贫攻坚等方面的优势较为明显。

1.缓解农业投资不足

虽然近年来我国财政涉农资金规模不断加大，但由于历史欠账较多，涉农资金有限且使用分散，难以应对农业农村各项事业发展对资金的强劲需求。将PPP模式引入农业领域，有利于开辟农业投融资新渠道，将社会资本吸引到农业公共产品和服务供给的领域中来。如现代农业产业园、田园综合体类项目都具有前期投人大、投资回报周期较长的特点，通过引入PPP模式，由社会资本承担项目的融资、前期建设以及经营和维护责任，政府承担土地规划、水电路等基础设施提供、制度法律等配套措施保障等责任，回报机制一般采用使用者付费或者“使用者付费+可行性缺口补贴”的方式。如此一来，政府投入大幅减少，且被分解至项目建设和运营各阶段，较大地减轻了地方政府的当期财政压力。

2.提升政府投资效率

PPP模式通过政府与社会资本合作，不仅发挥了财政资金“四两拨千斤”的作用，而且有助于引入市场机制提升政府的投资效率。社会资本本身具有追逐利润的特性，在选择投资领域上更倾向于需求前景看好、投资回报稳定、价格调整灵活的项目，促使政府在发起PPP项目时不仅要考虑项目的公共服务属性.而且要考虑市场需求。当前，现代农业产业园和农产品物流与交易平台都是农业领域应用PPP模式的热点领域，也是社会资本关注的重点。为了保证项目的可行性，政府要采取公开招标的方式选择资金实力较强、经营管理经验丰富的社会资本方，并按照平等协商的原则订立合同.明确责权利关系，项目在进入准备阶段之前还要进行物有所值和财政承受能力论证。PPP市场化的运作方式有助于完善政府投入和管理农业项目的方式，提高财政资金和社会资本的使用效率。

3.提高公共服务水平

PPP模式有助于实现引资和引智相结合，将先进的管理理念和科学技术引入农业领域，大大提高农业公共服务能力。如农业废弃物资源化利用、病死畜禽处理等农业绿色发展项目，公益性较强，且一般具有量大面广，涉及多学科、多行业，对建设和运营技术要求高等特点，政府独白承担往往能力有限。引入社会资本参与，不仅有助于解决处理数量大、资金需求高的问题，而且可以通过招投标的方式，引入技术含量高的企业，提高废弃物资源化利用和病死畜禽处理的效率和附加值。政府还可以与社会资本方共同成立产业建设基金，发挥财政资金池的放大效应，吸引市场投融资机构合作加入项目建设和推广。

4.助力脱贫攻坚

作为国家推动基础设施和公共服务供给侧结构性改革的主要政策工具，PPP逐渐将重心转向精准扶贫和精准脱贫。在财政部发布的第四批PPP示范项目中，有68个项目来自连片扶贫开发地区，占项目总数的17%，投资规模达到1855亿元。但PPP项目与扶贫结合并不容易，社会资本对于稳定回报的要求与贫困地区的地方财政能力和市场需求往往难以匹配。在农业领域的扶贫项目中，比较有亮点的项目在发掘当地资源禀赋优势、优化资源配置方面均具有创新性。如河南洛阳汝阳县的食用菌扶贫基地建设项目，采用了“龙头企业+分布式基地+农户投资代表”的产业扶贫模式：云南昭通盐津县的落雁乡基本农田保护和农业生态旅游项目，以基本农田、自然风景构建与农业旅游体验为特色，实现农业与旅游、教育、文化、健康养老等产业的深度融合发展。

三、当前农业领域推行政府和社会资本合作的困境

近年来，农业领域推行PPP项目的势头较为迅猛，入库项目增长较快。从笔者2017年对部分省份PPP项目调研的情况看，虽然地方申报农业PPP项目的积极性较高，但真正符合PPP操作规范的项目较少，在合规项目中，又有部分只具备PPP雏形或合作关系，尚未形成完整的PPP模式。

（一）认识误区：对农业PPP项目存在认识障碍

从地方实践看，由于农业PPP项目属于新生事物，各地对此类项目的内容、适用范围、操作规程、实施方式等了解不多，认识上存在误区。从政府的角度来看，地方政府及相关主管部门期望通过PPP项目的实施来帮助政府解决当地农业项目投入不足的问题，但是由于对PPP不了解，采取的操作方式大多与以往的政府购买服务没有区别。从企业的角度来看，相对于市政工程、交通运输等领域，农业类PPP项目收益能力较弱，社会资本参与的積极性不高。农业基础设施建设的前期投入较大，生产和投资回报的周期都比较长，对社会资本的耐心和承受力都是较大的考验13]。从调研情况看，部分企业“等、靠、要”思想严重，希望通过PPP项目从政府获得更多的财政资金支持。

（二）操作混乱：农业PPP项目的规范水平不高

调研中发现，有些项目由于自身盈利性好，PPP协议的内容商业性较强，却忽视了PPP项目所应有的公共服务的功能。而有一些项目具备很强的公益性特点，也是政府鼓励进入的项目，如高标准农田建设、现代渔港建设、农业废弃物资源化利用、病死畜禽处理等，只要转变思路、加强规范，很容易转化成为很好的农业PPP项目.但从目前情况看，由于地方政府和企业缺乏相关信息，或者没有找到合适的咨询机构，使得项目流程遗漏较多，项目协议不规范，不符合国家下发的相关文件规定。在调研时，一些企业甚至不知道财政部下发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，也不知道需要通过正规招投标手续获得政府支持，以为仍然是与以前一样，由政府财政进行直接补贴。此外，目前农业领域的PPP投资主体还不十分成熟，社会资本尤其是民营资本参与的程度还需要大幅度提高。

（三）边界不清：政府与市场的责权利界定不明

PPP项目应该属于公共服务领域，政府负有提供义务。同时，企业通过承担一部分本不该由企业承担的公益性职能，来为政府服务，这部分公益职能所产生的成本和费用应该由政府通过特定的方式（如特许经营、可行性缺口补贴等）进行补偿。在调研中发现，有些项目在政府没有介入前，企业已经在对项目进行投资，而且市场边界非常清楚，合作方、业务范围都较为明确。政府介入后，为了增加项目的影响力和作用范围，要求企业改变经营模式，从而增加了企业的运营成本，这些成本需要政府进行补贴。而企业在考虑问题时，则希望政府全部兜底，保证企业扩展部分的全部收益和利润。这种机制的设定不符合2017年财政部相关文件的规定，由于农业项目的运营周期较长，在实施过程中的不确定性较大，例如政府领导更换、相关政策变化等，如果没有合理的风险分担和监管机制，对于社会资本而言可能会面临利益受损，而对于公共部门而言可能会导致担责能力不足、公共服务效率不高。总体来看，政府和企业在合作初期，没有对整个项目周期中各方的责权利约定清楚，风险分担机制也不够完善甚至没有建立，财政资金的承受能力评估不够准确。如此下去，可能会增加政府和社会资本长期合作的不确定性。

（四）支撑乏力：农业PPP项目的政策支持力度不够

农业PPP项目属于新生事物，在成长初期需要一些政策扶持，但目前支持力度还不够。一是土地政策。土地问题一直是社会资本关注的焦点，当前农业设施用地指标有限，使得诸如设施农业等项目落地较为困难。此外，土地流转过程中没有签订规范合同的流转行为较多，一些地方还存在政府力量主导农村土地流转的情况，容易引发各利益主体之间的矛盾。二是人才政策。PPP项目具有较强的专业性，需要实施人员具备财务、金融、法律等方面的知识和实操经验，但目前我国专门从事PPP项目操作的人员和规范的咨询机构较少，无法适应PPP迅速发展的形势。三是金融政策。由于抵押物标准和资格的限制，不少社会资本投资农业难以通过金融机构的贷款审批;农业保险的品种少、覆盖面窄，社会资本经营风险较大。四是评估体系。现有的PPP绩效评价体系存在诸如标准不统一、方法不科学、评级机构权威性不够等问题，使得绩效评价结果缺乏约束力。

四、进一步推进农业领域政府和社会资本合作的策略

为了遏制一些地区和领域存在的“泛PPP”的现象，防止PPP异化为新的融资平台，从2017年下半年开始，财政部、国家发展和改革委员会、国资委等机构密集出台了规范地方政府举债融资、规范政府购买服务、规范PPP项目库管理、规范央企参与PPP项目、鼓励民间资本参与PPP项目等政策文件，标志着我国PPP发展由快速增长期进入规范监管期。截至2018年5月30日，财政部全国PPP综合信息平台项目库清理退库项目共计4427项，其中农业类项目48个，项目金额达到302.8亿元。在此背景下，为进一步推进农业类PPP项目高质量发展，应坚持“严格管理、规范流程、风险可控、试点先行”的基本原则，从三个方面加强政策引导。

（一）广泛开展农业PPP项目培训

农业PPP项目投资大、周期长，且有许多潜在风险，促进其健康发展迫切需要大量既懂得农业技术和政策，又懂得PPP模式运作的复合型人才，应加强对相关人员的PPP知识培训和技术指导。就地方政府相关部门而言.要进一步明确PPP的内涵，明晰其是一种提供准公共品的模式，目的是提升公共服务的供给效率，融资只是手段而不是最终目标;就PPP经营主体而言，要加强对农业PPP项目具体运作过程的了解;加快组建指导PPP模式运作的专家团队，指导农业PPP项目的规划编制、标准研究和技术指导工作，将人才培训纳入农业专业技术培训计划，引入具有PPP业务经验的第三方机构（如科研机构、咨询公司、律师事务所等）积极参与农业PPP业务的咨询工作，提升专业化水平。

（二）加强对农业PPP项目的识别和试点工作

各级职能部门要加强合作，对已有的具备农业PPP项目特点的项目进行甄别，推动合适的项目向PPP模式转化;完善农业PPP项目库建设，明确入库标准，优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作的农业公共设施及公共服务项目，做好项目储备。在项目准备阶段，要加强对项目前期论证的管理;在项目执行阶段，要严把建设进度、资金拨付、绩效考核等关键环节。改革资金管理方式，彻底改变以前重投轻管的状况，形成“投资一建设一管理一运营”一体化的方式，促进项目可持续发展。进一步推进农业PPP试点和示范工作，探索形成可复制的具有推广价值的经验和模式，以点带面，全方位开展农业领域PPP工作。

（三）健全农业PPP利益分配与风险防控机制

利益分配问题是PPP模式的基石，参与农业PPP项目的各方始终应恪守契约精神。一要根据国家相关政策文件对经营性项目、准经营性项目和非经营性项目分类确定相应的回报机制，包括使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费等。二要探索相对灵活的定价或调价机制。农业领域PPP项目收益一般是通过10年、20年甚至更长时间的合作来获得，因此在确保政府资金起到杠杆作用的同时，可以根据宏观经济状况和农业产业特点制定动态可调整的定价机制，每隔一段时间根据通货膨胀水平、项目收益率等指标，重新评估社會资本的盈利能力和水平，以保障社会资本的基本利润水平。风险分担机制是PPP项目可持续运作的关键，农业领域PPP项目在准备阶段，就要根据项目特点合理分担风险，严格遵循“与所得回报相匹配”“有上限”两大原则，确定政府和社会资本各自应承担的风险，在协议中还应拟定重新谈判的触发机制和调解机制，实现风险共担。

（四）优化农业PPP社会资本投资环境

良好的投资环境是社会资本投资农业的基础，要在国家法律允许范围内，营造良好的制度、法制和服务环境。一是简化审批手续。横向上可以采取多部门联审的方法，纵向上要减少重复性审查，精简审查环节。二是稳定政策环境。加快推动《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》的完善与出台，将多方主体的共同责任和利益建立在严格且规范的法制基础上。三是完善信用体系建设。健全投融资主体信用记录，加强政务诚信建设，优化社会资本参与农业PPP项目的信用环境。四是健全市场体系。建立健全以政府为主导、社会资本方参与，第三方机构支撑的PPP市场体系。鼓励和引导具有较强技术实力、经营能力和资金实力的农业企业作为社会资本方积极参与农业PPP项目。

（五）拓展农业PPP项目的融资渠道

与其他行业相比，农业类项目的投资周期长、回报慢，而且受自然条件影响较大，加上农业保险市场发育不足，致使农业类项目抗风险能力较低，PPP项目融资的难度较大。因此，要拓展农业项目融资渠道，构建以财政资金为引导，以企业白有资金、信贷资金和财务投资为主体的多元化投入渠道。一是促进政府投融资平台转型.积极引入社会资本，推动符合条件的投融资平台转型为PPP实施主体。二是创新项目融资模式，采取股权投资等方式，运用政府投资成立农业PPP专项基金，探索农业基础设施“PPP+产业引导基金”的模式，撬动社会投资支持农业基础设施建设。三是加强金融机构对农业PPP项目的支持。鼓励政策性银行、开发性银行及商业银行对涉农项目贷款的倾斜和支持，在授信、贷款期限、利率等方面给予特殊考虑和优惠，并加强产品、服务及担保方式创新。四是提高财政支持力度。整合各类农业补贴资金，增强企业使用财政性资金和补贴的灵活性和自主性。

（六）加强对农业PPP项目的监管与评估

有效的监管和评估体系是保证农业PPP项目健康运行、发挥好公共服务功能的关键。各级政府及财政部门应根据项目合同及国家相关规定，建立项目全生命周期管理机制，加强对项目准备期的可行性研究、项目采购期的招投标和合同签订、项目执行期的建设和运营状况进行全流程监督，确保项目公司或社会资本方认真履行PPP项目建设责任，保证项目建设和运营质量。在监管主体方面，构建“政府+行业部门+使用者”的综合监管体系;对于特别专业的领域，也可以委托独立的第三方机构代表政府监管。根据项目基本情况和运营目标，制定农业PPP项目的绩效评价方案，并将绩效评价结果与财政资金安排相衔接。项目合作期满后，适时做好事后评价工作，并按照合同约定妥善做好项目移交。

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