跨域生态环境协作治理中的集体行动：以祁连山区域生态治理为例

时间：2024-04-24

内容提要：在生态环境治理中，环保政策在纵向政府层层执行中的怠惰拖延以及政府部门、地方政府对横向环境协作的忽视冷漠导致了跨域生态环境协作的困境。作为我国生态文明体制改革的一个典型样本，祁连山生态环境的嬗变就深刻地体现了这一困境。作为枢纽和信息交汇处，纵向“中继者”组织——中央环保督察组和生态环境部地方派出执法监督机构，以及横向“中继者”组织——跨域生态环境协作治理组织，可以推进中央政府、地方政府、跨域协作组织、企业、非营利组织、学者、民众等行动主体的协作治理。在生态治理过程中，各个行动主体在理性的“搭便车者”和无私的奉献者之间面临着两难选择。在这个意义上，抑制行动主体的自利性并强化其为公共利益服务的利他性是实现协作治理的关键。同时，地方政府可以通过研究型事业单位和政府的派出机构与民众、学者等行动主体就环境治理问题进行协作，形成跨域治理的“空间利益共同体”。

关键词：跨域生态环境：协作治理;集体行动;生态治理

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1003-7543f 2019）01-0132-09

随着大气污染、水域污染等环境问题的凸显，生态环境协作治理问题成为近年来倍受学术界关注的话题。当人们面对生态环境治理问题时，常常会遇到集体行动的困境，如“公地悲剧”。然而，大气和水域污染、风沙治理等环境问题终归是人类社会不得不解决的公共问题。于是，人们建立了各种各样的正式或非正式的合作组织，意在把行动者联合起来，共同解决跨域生态环境治理问题。在环境跨域协作治理中，协作组织如何保证各个行动者实现集体共同目标？如何理解各个行动者在协作组织中的利益分配与博弈？探讨这些问题，有助于将跨域治理问题的相关研究引向深入。

一、相关文献综述

生态环境协作治理问题包括了纵横向府际间的协作以及地方政府与民众、企业等各方主体的协作。就纵向府际关系而言，学者们认为，改革开放以来，中央政府对地方政府自上而下的经济管理方面的分权，引起了地方政府间发展经济的激烈竞争，在环境保护等方面却缺乏动力[1-2]。有学者提出，我国自上而下的“压力型体制”，造成了地方政府对于经济发展“硬指标”的重视，却忽视了环境保护等“软指标”的治理[3]。从中央向下级地方政府逐级发包的“行政发包制”把大多数溢出效应明显的公共服务，如环境保护等，都发包给了地方政府，这使得地方政府在环境治理方面缺乏横向的合作联系[4]。因此，学者们提出，弱化增长压力[5]，建立环境管理事权与财权需求和责任相匹配的制度体系，是改善环境治理的有效途径[6]。

从横向府际关系来看，有国外学者认为，中国政府部门的条块冲突、部门壁垒，制约了环境治理的部门协作和环保政策的有效执行[7]。国内有学者认为，跨行政区环境问题的出现，推动着区域地方政府之间形成共同决策、共同执行政策的机制[8]。有学者提出，跨域环境问题的治理，需要不同层级政府之间、地方政府之间，以及与区域内的民间组织、企业厂商一起建立合作的伙伴关系[9-10]。

地方政府与民众、企业、社会组织等各方主体的协作也是生态环境治理中的一项重要内容。有国外学者指出，工业化带来的各种污染问题最终会跨越国界和阶层，带来风险社会，而在应对风险时，官僚和专家的意见起决定作用，民众参与公共政策的层面和程度都受到很大限制[11]。也有学者指出，地方政府可以使用协议、兼并和契约等方式与社会建立灵活的合作网络，进行自主治理[12]。有学者进一步提出了区域协作中的共享型网络治理、领导型网络治理和行政型网络治理等三种结构类型[13]。国内学者也指出，应该构建多元协同网络来应对大气污染和水污染治理等跨域治理问题[14-16]。在这一过程中，环保社会组织的发展、环保公民社会的成长，以及环境社会运动等都成为环境治理的主要议题[17-18]。

我国环境治理中地方政府对经济增长指标的过度重视，环保职能激励不足，以及民众对于地方环保议题参与的有限性等问题，导致了地方政府对于生态环境保护的选择性忽视。这些问题的出现都指向了同一个议题，那就是地方政府与各个行动者如何就环境治理问题协作起来。尤其是在当下，地方政府如何缓解经济发展与生态环境保护的利益冲突，实现经济发展与环境保护的兼顾与平衡？

二、生态环境协作治理的集体行动框架

在讨论生态环境协作治理问题时，我们需要特别关注的是行动主体在协作治理过程中的权力获得、在组织中的角色和作用，构建区域协作的组织机构，以及各方协作主体行动的利他性和自利性等因素（见图1）。

（一）行动者在协作治理中权力的获得

在协作治理中，各个行动主体所拥有的资源和所处的地位是不尽相同的。要想在协作中获得更多利益，行动者会尽可能获取其他行动者所没有的资源或技能（即协作中的权力），从而在合作组织中占据支配地位。按照克罗齐耶与费埃德伯格的观点，行动主体在协作中通常会从四个方面来获得权力：一是协作的某一行动主体会想方设法拥有某种独特的他人无法获取或难于获取的专业技能，从而能够在合作中处于主导地位：二是某一行动主体会充分利用组织与环境的关系，控制环境，让自己处于比对手更为有利的地位，从而获得对组织和环境关系的控制权：三是某一行动主体会充分利用信息的不对称，让自己获取尽可能多的信息，让对方尽量处于无知的状态，发挥信息于己有利的优势：四是某一行动主体会充分利用组织的规则，给对方造成尽可能多的限制，从而获得支配其他行动主体的权力[19]。因而，在生态环境的协作治理中，各个行动主体为了自身利益的考量，会通过对组织与环境关系的控制、信息不对称的使用、组织规则的利用等方式来获取协作中的权力。

从我国縱向的府际关系来看，地方政府处于比中央政府更为有利的地位，他们对地方生态治理信息掌握更为全面，甚至对地方环境治理规章的利用或者规则的使用方面更得心应手，从而更容易获得对整个环境治理的控制权。然而，这种控制权所带来的也并不都是地方政府对于生态环境的良好治理，有时恰恰相反，带来的却是地方政府对上一级政府环保政策的选择性执行、变通执行和“打折扣”执行。从横向府际或部门关系来看，控制权的获取促使政府各个部门在环境治理的职责、权限方面划分不清，机构之间的边界限制了信息的流动和解决问题的视野，导致了在环境治理中彼此之间的不协作。

（二）组织纵横向“中继者”在协作治理中的角色和作用

在协作治理过程中，行动主体为了控制其外部环境的不确定性，会在组织内部或外部建立专门化的部门，即组织的“中继者”（relais）①或“代言人”，负责与组织外部环境的诸种问题与趋势保持接触，以最大限度地减少环境的变迁对组织的影响[19]。“中继者”具有双重角色：它代表环境的一部分，使得组织与环境保持同步：它是组织的代理人，它们将保证组织的发展，同时也负责构想出诸种决策，以对可能在它们自己的部门里出现的无论是什么样的最终结局作出回应。因而，中继者可以是供应商、转包商，也可以是工会、职业工会或各种协会[20]。

在生态环境的协作治理中，“中继者”可以是协作各方组成的跨域协作治理组织、环保部门的派出机构，或是区域内的环保非营利组织等。在我国现行体制下，从中央直接派出的环保督察组和生态环境部设立的地方派出执法监督机构是目前生态环境保护工作中比较常见的监督和治理机构。这两类机构都是自上而下地加强环境治理绩效的监督，即纵向的“中继者”。解决环境协作困境的另外一种方式是在各个行动主体之间构建横向的“中继者”，使他们成为连接地方政府、企业和民众等主体的横向枢纽和信息交汇处。横向“中继者”可以是协作各方组成的跨区域协作组织。

（三）协作主体利他行为与自利行为的并行不悖

从参与主体的行为方面分析，协作治理对行动者既进行限制，又为他们提供机遇。行动者在参与完成组织的共同目标的同时，也在利用组织提供的机遇和有利条件，最大限度地获取权力，调动可供使用的资源，进而获得其希望得到的收益[20]。在这样的集体行动中，各方行动主体在追求共同目标的同时，也追逐各不相同的自身利益：另一方面，行动主体有时会是理性的搭便车者，但有时也会为了公共利益或集体目标奋不顾身。因而，在生态环境协作的集体行动中，行动主体会出现利他行为与自利行为并行不悖的局面。这种利他与自利的悖论行为体现了生态环境协作治理的复杂性和艰巨性。

在我国生态环境的协作治理中，作为主要行动主体之一的地方政府有时是理性的“搭便车者”，为了GDP的增长而对污染企业“放水”：①中继理论是19世纪末的丹麦数学家爱尔兰（Erlang）提出的。中继是指两点间的一条传输信道，这两点通常是交换中心。中继线是承载多条逻辑链路的一条物理连接。随着科技发展，中继的概念被应用于无线通信中，在其他领域也有应用。协作理论中借用“中继”的概念，是为了描述促使行动主体之间更好地沟通与合作而构建的协作组织的作用。有时也会为了公共利益，努力推行退耕还林还草和易地扶贫搬迁等工作。自利行为与利他行为一直是并行不悖的，但关键是如何将地方政府为公共利益服务的角色和身份强化。除了地方政府的双重身份外，企业、民众等主体在生态保护与生产生活对环境的破坏之间也面临着两难选择。

三、案例分析：祁连山的生态环境治理

祁连山是横亘在我国青藏高原和西北荒漠的巨大山系，地跨甘肃和青海两省，孕育了河西走廊和古丝绸之路。由祁连山冰雪融水形成的河西绿洲和祁连山共同构成了阻隔巴丹吉林、腾格里两大沙漠南侵的防线，也是拱卫青藏高原乃至三江源生态安全的屏障。近年来，由于区域环境治理的缺失，祁连山地区出现了大规模的无序采探矿活动，造成该地区地表植被破坏、水土流失加剧、地表塌陷等问题。这些问题的出现折射出区域生态环境协作治理的必要性和紧迫性，而祁连山的生态嬗变也成为我国生态文明体制改革的一个典型样本。

作为一个生态上的有机整体，祁连山自然保护区跨越甘肃省和青海省。保护区在这两个省份的管理体制并不对等，在甘肃省境内是国家级自然保护区，在青海省境内则仅是省级自然保护区。不仅如此，祁连山在甘肃省内还跨越张掖、武威、金昌三个不同的城市。因此，在对整个祁连山区域的治理中存在着不同层次政府之间、不同级别的保护区之间以及同级别不同地方政府之间的横纵向多重府际关系、多种行动主体的跨域环境协作治理的困境。例如，近年来，祁连山区域的黑河、石羊河、疏勒河等流域纷纷开发水电项目，在祁连山保护区内就建有42座水电站。这些水电站不仅存在违规审批、未批先建等问题，而且由于在建设、运行过程中缺乏地方政府间的协调，对整个区域生态流量考虑不足，水电站随意关闭闸门，生态用水下泄不规范，导致了下游河段出现减水甚至断流现象，区域水生态系统遭到严重破坏[21]。

然而，区域治理的高度渗透性和不可分割性，让祁连山治理的相关主体不得不共同参与到环境治理中来。在纵向府际关系方面，从中央到地方的环保考核指标在政府间层层下压，然而考核指标对于地方政府的约束作用有限。虽然近两年来我国相继出台了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等文件，强调地方领导干部损害生态环境终身追责和自然资源资产离任审计等，但相较于GDP等经济指标的考核，环保指标并没有切实体现在祁连山区域地方政席领导干部的绩效考核中。例如，甘肃省张掖市在设定全市党政领导干部绩效考核指标时，把2015年和2016年环境资源类指标分值设为9分和8分，低于2013年和2014年11分的水平。环保政策执行中的层层压力还导致了地方政府对于环保规章的选择性修改和执行。地方政府在地方法规制定层面“选择性地修改”条款，为生态环境的破坏行为“放水”。例如《中华人民共和国自然保护区条例》规定“禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙”等十类活动，而《甘肃祁连山国家级自然保护区管理条例》将这十类活动缩减为三类活动，即“禁止进行狩猎、垦荒、烧荒”等。事实上，这三类活动都是随着人类社会发展已经发生频次很少的活动，但其他七类则恰恰是祁连山区域近年来频繁发生且对生态环境破坏明显的事项[22]。

此外，在祁连山区域环境治理中，地方政府、企业、民众等不同的行动主体都会面临着经济发展与生态保护之间的两难选择。地方政府为了经济发展有时会对污染行为“视而不见”，有时也在努力推行退耕还林和易地扶贫搬迁等工作。这种两难选择在当地的企业发展中表现得也较为明显。例如，位于祁连山区域内的山丹军马场地跨甘肃和青海两省三市六县，地处黑河水系和石羊河水系的分界处。祁连山的雪山融水有76.8%归下游使用，养育着河西走廊的金昌市、山丹县、民乐县的几十万百姓。作为一个跨域的央企，环境保护对于山丹军马场来說就是企业社会责任的重要体现。虽然山丹军马场在退耕还林还草、荒地造林，协调省际、县际边界的生态治理等方面发挥了较为重要的作用，但作为一个企业，山丹军马场仍然面临着经济效益与环保成本两种力量的牵扯。祁连山生态环境保护的重任显然不能只落在一个企业的身上，它还需要地方政府和其他治理主体的支持，以及因此而作出的各方治理主体的协作方案与契约。另一方面，出于对企业效益的考量，祁连山生态保护区内的部分企业对环保资金投入不足，污染治理设施缺乏，偷排偷放现象屡禁不止。例如，毗邻祁连山保护区的巨龙铁合金公司，其排放的大气污染物长期无法稳定达标，当地环保部门多次要求其进行整改，但均未得到执行[22]。

除了地方政府的双重身份外，作为民众同样面临着两难选择。例如，世世代代生活在祁连山区的裕固族自治区的牧民们一直依靠放牧生活，养牛养羊的收入是当地居民的主要收入来源。然而，牛羊养多了就会破坏草场，正如上文所述，对祁连山生态最好的保护就是最大限度地减少放牧活动并实现生态移民易地搬迁，这样的矛盾一直贯穿在祁连山的生态保护工作中。祁连山保护区内有1000多万亩草原，近十年来，随着当地政府生态移民计划的推行，祁连山张掖段天然草原已累计减少牲畜28万多个羊单位，但是目前仍超载13.4万个羊单位[24]。

另外，在区域生态环境协作治理过程中，不同的行动主体也会在理性的“搭便车者”和无私的奉献者之间选择扮演不同的角色。在某些企业拼命攫取自然资源的同时，也有相当多的民众为了守护祁连山而默默地奉献着。这些民众中有退休的地方官员，有保护区的事业单位人员，有研究院的学者，还有普通的牧民，他们都在以不同的形式为祁连山生态监测和保护工作作出自己的努力。

五、结论与讨论

跨域生态环境协作治理问题是当下乃至今后几十年我国区域和地方治理的重要议题。祁连山的生态治理是我国生态文明体制改革的一个典型样本。该区域的环境治理面临着跨越不同省份、不同城市、不同级别自然保护区的多重跨域治理困境，面临着环保考核有限约束与环保规章选择性修改的问题，并且存在着企业自身获取利益和环境保护之间的张力。

本文认为，跨域生态环境协作治理问题反映了中央与地方关系、地方政府之间关系的调适困境。在探讨环境协作治理的过程中，各个行动主体对于权力的获取从一开始就抑制了协作的形成。纵向环保政策执行中层层压力导致了地方政府的怠惰拖延，横向环保工作推行中地方政府或部门间追逐各自利益导致了环境协作的忽视冷漠。为此，行动主体建立的纵横向“中继者”组织，即连接各个行动主体的枢纽，对于生态环境的纵横向协作治理至关重要。在我国，纵向“中继者”包括了中央直接派出的环保督察组和生态环境部设立的地方派出执法监督机构，他们是目前生态环境保护工作中比较有效的纵向监督和治理机构。横向“中继者”组织的典型方式是跨域环境协作组织，这样的组织形式目前在我国还处于刚刚从理论探讨转化为实践的试点阶段。跨域环境协作组织需要被赋予区域协作基金的分配和管理权，协调区域内环保、国土资源、林业、农业、水利等生态环境行政主管部门的行政执法，成为连接各个地方政府、企业、非营利组织、学者和民众等各个协作行动主体的外部、横向枢纽。

抑制行动主体的自利性并强化其为公共利益服务的利他性是实现协作治理的关键。在理性的“搭便车者”和无私的奉献者之间，地方政府和牧民都面临着两难选择。对于地方政府而言，加强地方政府官员的环保考核约束和纵向的环保督察是目前比较有效的约束方式：对于牧民而言，进行有效的资金补偿和激励是顺利实现生态移民和弥补因减少放牧而带来利益损失的重要措施，这就需要地方政府或者其他行动主体提供资金支持。这些资金的缺口需要地方政府、跨域环境协作组织、非营利组织等行动主体的共同努力来实现[25]。此外，区域内还有很多学者、退休官员、护林员和牧民等行动主体都在为祁连山的生态环境保护而努力，这些行动主体是未来区域环境治理的重要力量。当然，生态保护的学者和研究人员均来自政府财政拨款的研究型事业单位（如祁连山水源涵养林研究院），护林员来自政府的派出机构（如祁连山国家级自然保护区管理局保护站）。因而，在这个意义上，地方政府通过研究型事业单位和政府的派出机构与这些行动者就环境治理问题协作了起来。

总之，在生态环境治理中，中央政府一方面需要依靠地方政府自上而下地贯彻环保政策，另一方面中央政府也会面临地方政府怠慢拖延、选择执行的困境。如何约束地方政府的选择性执行行为，始终是中央政府面临的难题[26-27]。作为协作枢纽的“中继者”，中央环保督察组、生态环境部地方派出执法监督机构，以及跨域生态环境协作治理组织，从纵横向两个维度推进中央政府、地方政府、跨域协作组织、企业、非营利组织、学者、民众等行动主体的协作治理。同时，抑制行动主体的自利性并强化其为公共利益服务的利他性是实现协作治理的关键，地方政府需要通过区域内研究型事业单位和政府的派出机构等与民众、学者等行动主体就环境问题协作起来，形成跨域治理的“空间利益共同体”。

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