政治效应视域下的两岸经济融合

王鹤亭

(河南师范大学 政治与公共管理学院，河南 新乡 453007)

推进两岸关系和平发展和祖国统一是一项系统工程，需要政治、经济、社会、文化等多元路径的协同。2016年3月，***总书记参加十二届全国人大四次会议上海代表团审议时指出：“我们将持续推进两岸各领域交流合作，深化两岸经济社会融合发展，增进同胞亲情和福祉，拉近同胞心灵距离，增强对命运共同体的认知。”[1]同年11月，***总书记在会见中国国民党主席洪秀柱时强调：“秉持互利双赢，促进两岸经济社会融合发展，符合两岸同胞共同利益。”[2]2019年1月，***总书记在《告台湾同胞书》发表40周年纪念会上的讲话中指出：“深化两岸融合发展，夯实和平统一基础。”[3]***总书记系列重要讲话指明了两岸经济关系要走“融合发展”道路，要追求“共同利益”、拉近“心灵距离”和增强“命运共同体认知”。两岸经济关系应在既有成绩的基础上，结合相关理论和实践经验深耕厚植，为进一步反“独”促统奠定坚实的物质基础。

一、问题的提出

在区域整合、经济依赖、冲突管控等相关理论中，关于区域间经济关系的政治效应分析，为探讨两岸经济融合对市场主体、两岸民众、两岸政治关系等方面的影响及作用机制提供了有益参考。学界关于两岸经济融合的促统效应及路径的研究，也大致遵循和延续着相应的理论框架和逻辑进路。

新自由主义在讨论国际社会的冲突与和平时认为，由于国际行为者之间相互依存，处于无政府状态的国际社会可以透过合作，特别是建立国际制度以降低战争的危险，创造和平。这一理论框架从国际社会延伸到两岸关系，可以理解为通过建立推动两岸经济融合发展的机制，减小两岸出现对立或冲突的风险，促进两岸关系的和平稳定发展[4]25，特别是市场主体之间的利益联结可以“由下至上”影响两岸决策及行为。

功能主义强调，经济整合的外溢效应会使政治关系与经济关系保持相同的发展方向，通过跨国界或跨地区功能组织的合作，公众将逐渐增强他们对统合(integration)的看法。总体上，功能主义有两个重要观点：一是强调“互赖”会自动扩张的逻辑；二是人民对国家的忠诚态度会改变。[5]252-254依照功能主义的逻辑，在两岸关系中，大陆可以通过重塑台湾民众的物质利益，改变台湾民众的意识形态信念。

新功能主义认为，扩溢(spillover)现象并非是一个自动发生的过程。在原有基础上，只有通过精英倡导和政府推动，经济关系才会发生扩溢效应，否则统合进程有可能“溢回”或是“停滞”。[5]258-265显然，新功能主义强调了政治精英和政府的地位与作用，对于功能主义“由下至上”必然的政治效应形成路径持保留态度。新功能主义认为，政治精英及政府“由上而下”的推动，对经济关系产生扩溢效应、促成政治统合起到了不可替代的作用。[6]166

建构主义强调共同规范与认同对于行为体的影响。[7]经济上的相互依赖是形成集体身份的必要条件，可以促使相互依赖的各方原有身份的减弱[8]，而主观上观念的相互依存才能构建集体认同。根据建构主义的逻辑，通过推进两岸经济合作与一体化发展，两岸双方也会改变既有的观念，形成更多的共识，这有助于两岸共同认知与观念的形成乃至国家认同的建构，进而推动两岸政治关系问题的和平解决。[4]25

关于经济关系的政治效应，虽然不同理论学说的基本假设、逻辑演进及核心观点各有不同，但这些阐释从不同侧面揭示了经济关系产生政治效应是遵循从利益联结到形成共同认知、集体认同、共享价值观念的逻辑进路。基于上述理论阐释，针对两岸经济融合形成政治效应的探讨有必要从逻辑上和实证上加以检视，即通过梳理两岸经济融合发展在促成两岸利益联结，以及形成共同认知、集体认同和共享价值观念的现实状况，分析两岸经济关系政治效应生成过程中存在的问题及其原因，进而探讨深化两岸经济融合发展、正向激发政治效应的路径。

二、现状评估

两岸经济紧密联结一定程度上化解了两岸敌对感，但台湾社会对于两岸经济关系的评价仍高度政治化，两岸关系呈现“经济融合、政治疏离”的格局[9]，并且两岸经济关系的外溢政治效应表现出多元化且交叉冲突的状态。

第一，台湾民众对两岸经济利益认知不够清晰，政治认同与经济利益脱节。大多数民调及实证研究显示，两岸经济关系至少在短期内尚未发挥促统的效应。台湾民众并未乐观期待两岸交流能为台湾地区与个人带来经济帮助，也并未正面肯定两岸交流的预期利益。[10]大陆惠台政策虽然改善了台湾民众对大陆政府的印象，但未能扭转台湾民众的“统独”心态、身份认同及政党倾向等政治立场。[11]“台湾认同”的增长也并未随着两岸经济关系的日益紧密而受到阻碍。[6]200总体上，当前两岸经济关系尚未促成台湾民众形成正面利益认知，也难以产生压倒性的正面情感及认同。

第二，台湾社会尚未摆脱“经济利益”与“政治安全”二元对立思维的束缚。一方面，两岸经济关系良性发展对于双方经济都产生了积极影响，经济互赖促进了两岸和平；但另一方面，台湾当局又担心经济交流会降低岛内安全和政治灵活性[12]，尤其是蔡英文当局推行“经济去中化”配合其“台独”立场，并以“新南向政策”分散和降低所谓“对大陆经济依赖风险”，直接以政治力量阻滞两岸经济关系发展及其政治效应发挥。台湾地区相关党派和部分“政治精英”大肆鼓吹“两岸经济整合(如ECFA)增加了大陆控制台湾经济与社会的手段”；不少台湾民众也认为，紧密的两岸经济关系会损坏或削弱“台湾认同”，经济的外溢效应会带来两岸统一。在此心态和思维下，经济整合难以衍生出两岸集体认同。

第三，从两岸公权力互动历程来看，经济联结与政治互信的相关性不明显或不直接。两岸曾在“九二共识”基础上积极推进两岸关系和平发展，经济互赖与整合态势迅猛，但关于“九二共识”的核心意涵“两岸同属一个中国”的争议却未得到缓解或解决。在国家尚未统一的特殊情况下，大陆方面正式呼吁双方共同探讨合情合理安排两岸政治关系、平等协商结束两岸政治对立、两岸达成和平协议等一系列问题，但台湾方面采取了回避、拖延甚至拒绝的态度。两岸经济交流合作未能促使蔡英文当局接受“九二共识”，两岸间政治互信难以维系，互疑程度甚至不断加深。

三、问题及其症结

前述理论与实践相结合的分析表明，“经济万能论”和“经济无效论”都不符合两岸关系实际。当前两岸经济融合促统效应迟滞的主要原因在于两岸经济融合的力度、广度与深度不够，以及相应的参与面、受益面及获得感不足，两岸经济融合及其政治效应发挥尚处于初级阶段。

第一，两岸经济关系中的利益扩散与分配机制存在不足，将从源头上影响正面效应的发挥。就利益扩散而言，两岸经济主体集中于少数台胞台企，大多数台湾民众并未直接参与其中，而利益扩散对象一般以直接参与者为主，台湾民众通过两岸经济融合获得的利益相对较少。就利益分配而言，市场机制在分配领域引发利益分化，现有的研究表明：台湾社会的现代企业、工商业者等是两岸经贸合作的获益者，而传统产业与普通工人是利益受损者[13]；从经济整合中受益的高技能群体多支持泛蓝阵营，而受损的低技能群体则支持泛绿阵营[14]；部分受益较少的台湾民众逐渐产生较强的“经济民族主义”情绪，从支持国民党逐渐变为支持民进党[15]。同时，大陆推出的惠台利民举措在实施过程中，往往受到诸多掣肘，政策效果不彰。

第二，台湾社会不同群体的利益认知差异和民进党的错误引导，削弱了两岸经济关系的积极效应。总体而言，2008年以来两岸关系好转产生了巨大的“和平红利”，但是台湾民众却普遍“无感”，台湾社会对两岸“合则两利”的现实缺乏直接认知。就不同群体而言，经济社会的优势群体对于利益增加的敏感度相对较低、对于利益减损相对敏感，而弱势群体对于利益增加的敏感度相对较高、对于利益减损适应性较强。在两岸经济关系面临挑战时，受益群体未能发挥关键支持作用，民进党还不断宣扬两岸经贸合作不利于台湾，并利用部分群体的疑虑形成话语优势进而误导社会认知，将传统产业与劳工在市场竞争中的弱势地位完全归咎于两岸经贸关系，“替罪羊效应”使得台湾民众难以产生获益感。***总书记曾强调，深化两岸利益融合，“要充分考虑两岸双方社会的心理感受，努力扩大两岸民众的受益面和获得感”[16]。

第三，两岸经济关系中存在着由“理性自利”到“情感认同”的线性关系与“理性自利”和“情感认同”的二元对立关系并存的复杂决策机制，会迟滞积极效应的产生。在由“理性自利”到“情感认同”的线性决策机制下，只要妥善解决利益分配与感知问题，两岸经济关系自然会发挥促统效应。但也有学者认为，利益因素的影响力远不及认同因素的影响力。[17]上述两种决策机制存在于两岸经济关系的不同阶段、不同情境与不同群体。在复杂的决策环境中，情感认同可以有效降低决策难度、增强安全感，尤其是在利益辐射相对不足、利益分配不尽公平以及利益感知不充分的情况下，台湾民众更倾向于直接依赖“情感认同”路径，因此短期内两岸经济关系的外溢效应难以体现。[18]当排除环境干扰与认同冲突后，由利益而产生的民族认同便会体现出来，如通过大陆对台湾农产品实施优惠政策而直接获益的中间选民，选择支持民进党的可能性就较小。[19]

四、路径优化

两岸经济融合发展过程中的利益扩散、整合与调配对于促进两岸和平统一至关重要。建构主义视角下的认同变迁与统一价值生成是需要利益支撑的，通过经济融合改变两岸经济结构、台湾内部利益格局及其发展趋势是构建两岸共同认知的基础。同时，发挥两岸经济融合的积极政治效应还需要政府以经济杠杆去撬动。大陆应依托自身经济优势，充分发挥主动性和主导作用，以利益为核心要素多维度地深化两岸经济融合发展，激发正面政治效应。

(一)政策竞争路径

台湾地区经济发展具有明显的外向型特点和趋势。一方面，台湾出口仰赖大型企业，中小企业份额降低。据统计，1987年台湾中小企业出口产值占比约为78%，2000年后则维持在20%以下，且台湾500强集团营业收入的三分之一源自大陆。[20]另一方面，台湾浅碟型经济面临越来越多的挑战，如产业转型不顺、投资减少、薪资增长停滞、人才外流等。

台湾经济的外向性、台湾企业的投资特点以及两岸经济发展趋势，都有利于大陆利用自身优势与台湾方面展开市场竞争与政策竞争，引导台资企业在大陆的产业转移与升级，吸引更多台湾企业、资本、技术和人才参与到中华民族伟大复兴的进程中来。首先，作为“世界工厂”的大陆可以继续利用中西部地区的低成本优势，引导台资企业进行产业转移，如鸿海集团在大陆扩资建厂的重点区域，已经从广东、江苏陆续转移至河南、山西、重庆、四川与贵州等地。其次，作为“世界市场”的大陆应进一步优化营商环境，以广阔的市场、优势产业链条和产业升级机遇吸引台湾地区更多的创新力量，将其整合进大陆的价值链体系和新经济产业生态中，大陆在市场、信息和全球化方面的优势可以提供最佳支持。再次，作为“政策高地”的大陆应尽可能加大政策优惠力度，以此削弱生产成本升高产生的“驱赶”效应，同时防范经济民族主义和地方保护主义造成的抵消效应。[21]最后，正在建设“人才高地”的大陆应加快吸纳台湾科技、研发与管理人才，推动岛内研发中心登陆，助力大陆相关产业优化升级，也为台湾人才摆脱岛内“低增长、低薪资、低投资”(以下简称“三低”)的限制提供更多的机会。

加强两岸之间的政策竞争非常必要而且有效。蔡英文执政以来，台湾当局致力于推动在外台商“回流”投资台湾和岛内产业创新升级，以改善岛内经济环境，并抗衡大陆对台湾人才、资本等的“磁吸效应”。同时，大陆推动两岸经济融合发展的政策措施在岛内“三低”的背景下已逐渐产生正面效果：一是降低台湾当局关于“两岸经济融合将影响台湾政治和经济安全”谬论的说服力；二是消除台湾民众对于大陆以惠台政策推动两岸政治整合的排斥感。为了切实增进台胞利益福祉、培植和平统一群众基础，大陆应将台湾当局与台湾同胞区分开来，吸引更多台湾同胞来大陆共享发展机遇，让台湾同胞获得实际好处。

(二)利益调配路径

扩大台湾民众在两岸经济融合发展中的受益面与获得感，不仅需要将台湾经济活水“引进来”，并融入大陆市场和大陆区域经济发展战略中，还应让大陆经济优势“走过去”，发挥利益调配功能。台湾产业发展面临两难抉择：一是岛内产业亟需升级转型；二是追逐廉价劳力引起了产业外移。多数大中型企业都选择了产业外移的道路，而中小型企业升级与外移的成本和难度较大。台湾中小企业偏向劳动密集型生产，拉动就业的效果明显，但近年来岛内市场环境日益恶化，中小企业产出占台湾地区总产出的比重以及企业营业利润均明显下降。在内外环境变迁的过程中，企业分流发展使得台湾中小企业、劳工群体、青年世代乃至中南部地区都逐渐处于弱势境地。台湾民众对于当局政策失能、社会分配不公、贫富差距扩大、发展前景黯淡的不满，都可能会因为诸如“反服贸”运动的操弄而被转嫁到两岸经济整合上来，进而激化认同分歧。因此，大陆对台经贸工作可以从阶层、世代及地区差异入手，通过利益调配在台湾中小企业、中下阶层、青年群体和中南地区中形成示范效应。

第一，利益调配应注意选择着力点，避免引发台湾民众的“受损感”。例如，两岸服贸协议虽然有利于台湾经济发展，但由于岛内政治操弄，引起了台湾社会的疑虑，即大陆服务业赴台将对台湾本土服务业、中小企业及就业市场产生负面影响。对于个人利益受损的担忧引发了“三中一青”(1)“三中一青”指的是台湾中小企业、中下阶层、中南部民众和青年。对两岸服贸协议的盲目反对。相较而言，尽管大陆居民赴台投资、旅游和采购等也会引发台湾社会对于台湾经济过度依赖大陆的忧虑，但参与其中的台湾民众获得了实际利益，未参与其中的民众也没有利益损失，也就并未产生大规模的反对意见和行动。

第二，利益调配应注意选择落脚点，正向激发台湾民众的“获得感”。大陆对台投资时，可以优先考虑劳动密集型服务业，为台湾社会创造更多的就业机会；还可以通过第三地投资者或大陆企业参股的其他外资企业间接投资台湾，使大陆对台投资渠道尽可能多元化。大陆居民赴台旅游对于提振台湾经济、增加岛内就业的效果十分明显，相关业者普遍受益且获益感强，两岸旅游合作的持续推进有助于增进双方的理解和互信，旅游业者在蔡英文上台后强烈呼吁台湾当局承认“九二共识”。由此可见，两岸经贸合作不仅能够增强台湾民众的“获得感”，还产生了积极的政治效应。

第三，利益调配应注意把握精准度，逐步培养台湾民众的“方向感”。大陆曾多次大规模采购台湾产品，在台湾社会中产生了积极反响。蔡英文执政后，台湾蓝营县市仍着力推动大陆对蓝营县市的产品采购，说明对台采购建立了两岸基层民众的利益联结，扎根基层深得民心，有助于累积两岸关系和平发展的社会经济基础。[22]当前，蔡英文当局采用各种手段限制两岸交流合作，而大陆应将对台经济交流合作微观化、定制化、精准化，扩大直接面对台湾民众的交流合作渠道，如加大面向台湾民众的招生和招聘力度，开放针对台湾民众的行业资格准入，增加面向台湾市场的定点采购和试点采购，实施符合不同行业、阶层、目标群体利益的优惠措施，以更直接的方式引导台湾民众参与到两岸经济融合发展的进程中。

(三)地缘经济发展路径

2016年民进党再度上台执政以来，台湾当局以地缘经济策略处理两岸经济关系，旨在给两岸经贸交流合作“降温”，其意图降低台湾对大陆经济依赖的政策必然会削弱台湾经济增长的动力。[23]台湾当局地缘经济策略的政治企图是非常明显的，即试图通过推行“新南向政策”、力争加入区域经济组织等途径实现台湾经贸“去中国化”，以便使台湾“化整为零”“由下至上”地渐进式融入到区域经济一体化进程中，但这一计划收效尚不明显。美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)也让台湾当局参与区域经济整合并降低台湾对大陆贸易依赖的图谋落空，台湾融入区域经济的前景黯淡。台湾当局唯有通过推动两岸经济融合发展，才能真正参与到区域经济整合中，但受制于台湾当局的主观意愿及其拒不承认“九二共识”的立场，两岸协商交流机制持续中断。

基于当前两岸关系形势，大陆应积极作为，将台湾引导和吸纳到相应的地缘经济战略中。首先，利用大陆企业的投产规模和竞争力优势压制台湾当局在东南亚地区的政治操弄。台湾当局极力鼓吹陆资与台资之间的市场竞争关系，但事实上，二者的整合不仅可以推动台湾地区的经济发展，还能够助推台湾地区参与到区域经济合作中。其次，坚决反对台湾以“主权国家身份”“官方代表身份”参与区域经济一体化组织、协定与活动等。大陆并不反对台湾以适当名义、适当方式的参与区域经济合作：《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确提出“为台湾地区参与‘一带一路’建设作出妥善安排”[24]；关于台湾方面申请加入亚投行，国台办也指出将“为台湾方面以适当名义加入亚投行积极探寻可行办法”[25]；等等。最后，要和台湾同胞共享“一带一路”发展机遇，在大陆区域经济发展战略下持续深化两岸融合发展，在一个中国原则下推动台湾地区融入“一带一路”建设，参与形式以民间为主、参与面向以大陆为主。[26]

五、结 论

中央对台政策具有稳定性与连续性，推进两岸经济融合发展，不会因为两岸经济关系发展中暂时存在的问题而停滞，也不会因为两岸政治关系暂时遭遇波折而中止。因为台湾当局的政治阻力，两岸经济合作制度化建设受阻，影响了两岸经济融合发展的进程，但不断深化两岸经济融合发展，扩大两岸民众的受益面和获得感是祖国大陆的首要目标。目前，台湾当局阻碍两岸经济社会交流、主推“新南向政策”的政治企图明显，但效果并不显著。主要原因在于：台湾当局的推力明显不足，东南亚国家的拉力有限，而大陆的吸力强劲，台商在基于市场化规律基础上的投资选择内力恒定。企图绕开大陆的“新南向政策”与一体化背景背道而驰，难达预期目的。[27]况且，“新南向”国家对中国大陆的经济依赖度远高于其对台湾地区的经济依赖度，中国大陆对于“新南向”国家的贸易地位是台湾地区难以替代的；台湾地区对大陆的经济依赖度明显高于其对“新南向”国家的经济依赖度，大陆对于台湾地区的贸易地位是“新南向”国家难以替代的；大陆在贸易网络格局中处于核心地位，两岸经贸合作交流对于台湾地区经济发展的正向效应明显高于“新南向”国家。[28]因此，在地缘经济和全球化时代，台湾当局理应选择推动两岸经济融合发展，而不是脱离。面对当前两岸关系局势，大陆应积极落实台胞台企在大陆地区的同等待遇，对台经贸政策可以从以往的双边对接融合暂时调整为单边吸纳融合，鼓励台湾同胞参与“一带一路”建设，并将台湾对外经贸、两岸经济融合进一步纳入到区域经济合作中，在新形势下实现两岸互利双赢。