政府不实信息产生的风险及其规避

王 宁，肖 原

(1.中共浙江省委党校《党政视野》编辑部，浙江杭州311121；2.中共浙江省委党校公共管理教研部，浙江杭州311121)



公共管理

政府不实信息产生的风险及其规避

王 宁1，肖 原2

(1.中共浙江省委党校《党政视野》编辑部，浙江杭州311121；2.中共浙江省委党校公共管理教研部，浙江杭州311121)

政府不实信息产生的根本原因是政府与公众、社会关系的失衡。政府不实信息的产生，不仅会延误解决事件的进程、损害公众利益，还会破坏政府合法性基础、降低政府公信力。为规避政府不实信息产生的风险，促进政府信息的规范化，应在全面转变政府信息公开理念的基础上，加强对政府不实信息制裁，创新和完善基于善治的政府回应机制，同时注重加强政府官员行政伦理建设。

政府信息；信息公开；政府信任；官方谣言

一、问题的提出

政府信息是指“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”[1]政府不实信息，通常指行政机关发布其所生产或掌控的、与某一事件或事物的实际情况不符的信息。政府信息公开是当前政府提供的一项重大公共服务，也是世界民主政治潮流所驱。在倡导良好政府治理的时代，公众对政府信息的要求，不止是公开，还要及时、准确。近年来政府发布不实信息事件层出不穷，例如，在“常州毒地”“疫苗事件”“杭州小汽车限购”“刘铁男”事件中，尽管相关政府官员出面进行所谓的“回应”和“澄清”，但遗憾的是，事后总能证实先前政府发布的信息是不真实、不准确，甚至是欺骗性的。长此以往，这不但有损政府形象，而且也将加剧公众对政府的不信任。

二、政府不实信息的生成逻辑及其风险

政府不实信息现象的产生与特定的管理情景密切相关。当政府回应社会舆论事件时，必须要在公开与不公开中进行抉择，正是此种两难困境构成了政府不实信息生成的逻辑起点。然而诸多已经发生的事件证明政府行为往往指向不公开的一端，而导致这一行为结果的根源在于政府着眼于自身利益。不公开政府信息显然不符合当代民主政治的要求，政府由此面临着巨大的政府信息公开压力。为了使这种压力和自身不公开政府信息的真实意愿尽量达到平衡，政府往往策略性地选择发布不实信息。就政府不实信息的生成过程而言，其中涉及的过程存在前后相继的关系，政府无需回应也就无所谓政府信息公开难题，没有信息公开的压力，政府就不会作出策略性回应政府信息公开的行为即发布不实信息。另外，政府不实信息的产生有其特定的原因，首先是不良的制度与行政文化，包括制度上的监督缺失、文化上的官本位思维等；其次是政府与公众、社会关系的失衡，而这也是其重要原因(见图1)。

图1 政府不实信息生成过程与原因

(一)政府不实信息的生成逻辑

1.政府不实信息的生成过程。当出现社会舆论事件时，基于现代政府要求，政府必须要进行回应，然而问题在于如何回应。诸多事件表明，政府要回应却不愿意公开真实有效的信息，尤其是官员违法乱纪舆论事件中，政府更倾向于通过种种否认和不公开真实信息的做法，以达到维护自身正面形象和实现自身利益的目的。当面临社会公开压力和政府实际需求时，政府发布不实信息便应运而生，同时策略性满足了政府初衷和时代环境的要求，既有政府回应的行为和表象，又没有真正公开政府认为不宜、不能公开的信息。从形式上来看，政府不实信息成为政府周旋信息不公开要求和政府回应压力的备选方案。政府从不回应、被动回应到现如今的主动回应，看起来政府的责任意识和服务观念获得了大幅度的提升，但实质上有的似乎走得越来越远。由于过于强调政府回应的形式而忽略了回应的质量，过于强调回应的时效性而忽略了回应的真实性，政府不仅不能有效廓清事实反而以不实信息刻意引导公众，导致现实中出现的扭曲回应现象并不少见。

2.政府不实信息的生成原因。第一，不良的制度与行政文化。休谟曾提出一个著名的政治哲学命题即“无赖假设”。这个命题认为，在政治生活中应当把人当成无赖，设想他的行为是自利的，因此设计制度来消极监督和约束政府是必要的。[7]然而关于信息真实性的监督和问责制度依然缺位。有学者研究发现，近年来政府发布不实信息事件中被处以刑事处罚的没有一例，由于此情形被追责的仅占三成[8]，即便被问责也只能以行政处分方式规制，此外再无其它更有力度的规制办法，即政府发布不实信息的责任成本很低。对政府公开信息的真实性缺乏监督和问责这一政治现实，大大提高了政府发布不实信息行为的概率。此外，受官本位意识的影响，政府没有主动公开信息的自觉性和动力，导致政府在权衡取舍信息公开与不公开时，一开始就有一种主观偏好，倾向于不公开的一端。第二，政府与公众之间关系失衡。由于一些地方政府思维尚停留于管理阶段，将公众置于被管理者的地位，因此一旦发生重大事件，政府首先想到的是自身行政的便利性以及如何维护整体稳定，企图通过隐瞒和谎报掩盖正在发生或者已经发生的事件，以为只要不让公众知晓就相安无事。事实上，这种思维潜意识里已经把公众视为不稳定因素。在政府与公众的关系中，不仅公众越发不信任政府，政府也对公众常常持有怀疑和不信任的态度。另外，政府作为握有资源和权力的政治组织拥有自主性本是无可厚非和不可避免的，对此，西达·斯考契波(Theda Skocpol)的国家自主性理论认为，国家可能会确立并追求一些并非仅仅是反映主要社会阶级之需求或利益的目标，它能对政治、经济、意识观念等资源进行重构，从而实现某些关键小团体的集体利益。尽管政府自身利益与公众利益并不总是冲突的，但是政府出于追逐自身利益最大化的考虑，渐渐放任政府自由行政，这势必会导致政府自主性过于膨胀，忽视或者忘却了公众利益。政府自主性和社会制约之间的力量此消彼长，政府自主性过大意味着社会制约力量弱小，结果就是，政府的不当行为得不到有效的监督制约。从根本上说，政府不实信息多次出现是政府自主性与社会制约关系失衡导致的，政府通过发布不实的信息维护自身利益，是以损害公众利益为代价的，然而公众事后知晓事件真相，一味谴责政府的失信行为，却未能形成一股监督制约政府的社会力量。正所谓绝对的权力导致绝对的腐败，若监督和制约政府力量太弱将使政府过多考量眼前利益、行政便利性和自身利益，易于出现政府不当行为。反过来也说明，正是公众的权利意识和主体意识太弱才会导致社会制约力量过低，长此以往，政府与公众之间的关系模式将会固定，而公众权利意识不觉醒将无法抗衡政府自主性。

(二)政府不实信息导致的风险

1.延误解决事件的进程，损害公众利益。政府发布不实信息延误事件解决过程突出体现在突发危机事件中，政府不向公众披露事件真实情况使公众在危机面前缺乏必要的准备和应对，而政府对事件真实情形否认也阻碍了政府及时采取相应的救护措施。在公共政策事件中发布不实信息为政策落地做所谓铺垫工作，有时候只是政府一厢情愿的想法。由于公众对新出炉的政策没有前期的心理接受和消化过程，因而突然发布的政策很难在短时间内获得公众的理解，在政策推行过程中极有可能出现公众不配合而导致政策执行停滞、偏差或走样。在官员违法乱纪事件中，政府一贯否认官员腐败事件，将会在公众中形成官官相护的不良印象；公众对官方反腐的决心存疑，最终会抑制社会举报、问责和监督的积极性，从长远来看，这极不利于我国反腐败进程的深入推进。

2.加剧恶化政府形象，破坏政府合法性基础。如果公众获知政府发布的信息是不真实、带有欺骗性质的，毫无疑问，政府形象会遭到破坏。公开、透明和真实在塑造政府形象过程中缺一不可，只注重信息的公开和透明而忽视信息的真实，对政府形象塑造不仅无济于事，反而会加剧政府形象的恶化。然而政府不实信息行为造成的负面影响并不止于对政府形象和声誉的冲击，还会进一步质疑政府公共权力的合法性，进而祸及政府合法性。

3.降低政府公信力，使政府陷入“塔西佗陷阱”。政府发布不实信息就是以削弱政府公信力为代价来维护政府认定的其他公共利益，此种行为消解了政府信息的权威性，是一种失信行为。政府公信力建立的过程漫长，却可能在一瞬间因政府不当行为遭到破坏，失去公信力的政府面对的政治环境远比我们想象的更加严峻，在“限牌”事件中多个城市采用“辟谣式限购”和“夜半鸡叫”的方式出台小汽车限牌政策，在反复循环中政府公信力深受重创，陷入“塔西佗陷阱”，即政府无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。

三、规避政府不实信息风险的策略选择

当政府对发布不实信息屡试不爽之际，公众早已熟知政府行政的规律和套路，致使政府行为效用递减，仅存的合理性也被逐渐削弱了。此外，网络时代信息的多源化和聚合化大大降低了政府不实信息的可信性、缩短公众获知不实事件真相的时间，这些都给政府发布不实信息的结果带来诸多不确定性，谁也无法保证事件按照政府预设的方向发展，有可能适得其反，陷入恶化政府形象、声誉和公信力的深渊。政府发布不实信息中渐次减弱的合理性并不能抵消由此造成的消极影响，其危害是巨大的。为有效减少和杜绝政府不实信息，必须坚持全面从严治党，认真落实既有的法律和纪律，建立防控和责任追究机制，完善行政伦理制度建设，全面提高政府官员的政治素质。具体说来，需要做好以下四项工作：

(一)全面转变政府信息公开理念

当前，我国的政府信息公开之于当下中国，要从理念上进行全面更新：第一，公开优先的理念。信息的公开与不公开表面上看似水火不容，但实际上二者在追求善治和行政效率方面有着一致的目标，只是采取的途径不同而已。公开政府信息是现代社会的基本趋势，在公开与不公开的矛盾冲突中应当坚持公开优先的理念。信息公开是政府保障公民知情权最基本的手段，知情权代表一般、普遍的权益，也是公众最基本的权利，相较于具体、特殊的权益，它较难实现且更容易受到忽视和被侵蚀，更应该给予特别的照顾。第二，恪守责任的理念。有权力就意味着有责任，权力与责任对等是现代行政法的基本理念，“责任行政”是现代法治政府应当恪守的一个基本原则。信息公开是政府的公共责任，这种公共责任是内容和形式的统一，也就是公开的政府行为信息要有实质的内容。长期以来，重过程轻结果、重形式轻实效的政府信息公开行为是一种不负责任的行为，政府不实信息就是这种不负责行为的产物。政府要想尽到应尽的责任，必须厘清政府和人民之间的关系，深植“政府应尽的责任”理念，为此，必须有相应的刚性约束机制让政府官员不敢不尽到政府该尽的责任。此外，还要积极引导公众学会行使监督权利，做一个尊崇法治的公民。第三，坚守真实底线的理念。客观真实、准确无误是信息的生命，提供真实信息是政府信息公开和政府回应的应有之义。真实的信息能够指引公众生活，而失去了真实的政府信息就是失去了价值，政府信息公开应当遵循真实性原则，并且进行信息真实性审查。[9]

(二)加强政府不实信息制裁

目前行政自我规制的规范不明确，导致实践中呈现出低效率的后果，陷入了“发布不实信息-行政自我规制低效-失信成本低-发布不实信息”的恶性循环中。制度的建立和健全直接影响政府公开信息的真实度、影响信息公开人的工作态度和信息使用人的维权力度。建立政府发布不实信息的制裁制度是要提高失信成本，切断恶性循环圈。因此必须明确制裁主体、制裁对象、制裁基本程序、制裁方式等要素，防止制裁制度流于形式。制裁主体应当多样化，政府部门、司法机关和新闻媒体都能成为对政府发布不实信息行为实施惩罚的主体。就基本程序而言，主要有以下四个关键环节：第一，政府内部自查或公众举报启动调查程序，确认发布不实信息的主要责任人、原因及其动机，评估政府为此付出的成本代价以及给公众带来的损失；第二，向公众公布调查结果和事实细节与信息，接受公众的检验和质疑；第三，责任人公开承认作出了破坏行政诚信行为并为此道歉，这是改善政府形象与声誉、信任的起点，如果发布的不实信息造成严重后果，责任人依法应承担行政责任和刑事责任；第四，对政府发布不实信息的行为进行记录，将行政人员的失信记录纳入中国官员考核体系之中，此外还可以借助媒体和道德压力全方位提升政府失信行为的成本。

(三)创新和完善基于善治的政府回应机制

在政府回应中应当具体化相关法律法规，由看重政府回应的形式向重视回应内容、质量和效果转变。首先，确定公民在政府回应中应享有的主体地位，以满足公众的意愿和诉求为目标。政府应本着开放的心态，以易于公众接受的方式回应公众的诉求，减少传统的官话、套话、空话，减少官僚主义带来的信息不实陷阱。关注政府回应的效果还要考虑多方位传播政府信息，整合网络空间回应和传统制度性回应的方式，结合利害关系人特点开发多渠道回应，真正将有用信息传递给需要的公众。其次，规范政府回应运作流程。政府回应不仅仅是公众能够看到、听到的信息发布那一个环节，前前后后还有诸多流程，只有将政府回应运行的各个流程用法律规范的形式确定，依规操作、依规运行才能使政府回应发挥预期效果。最后，加强对政府回应的监督约束，有效预防政府发布不实信息的行为。

(四)加强政府官员行政伦理建设

无信不足以行政，政府官员诚信行政与否还直接影响着整个社会风气的好坏。政府在行政过程中只有坚持了诚实信用的基本伦理原则，行政过程才能表现出有序状态，进而才能使社会与公众对其行政行为产生正当合理的期待。新中国成立后，尤其是改革开放以来，我国努力朝着民主法治社会的轨道迈进，作为整体的传统权力社会在历史不断进步的趋势中已被彻底驱逐。然而，如前文所述，作为观念、意识，权本位、官本位的阴影仍残存于一些人的头脑中并表现在相应的行为中，这种不良的传统行政文化严重制约着官民之间的有效沟通，并成为政府不实信息产生的文化土壤，这集中体现为官员考虑行政过程的便利性而忽视行政道德与伦理，过分考虑自身意图而忽视全心全意为人民服务的核心要旨。对此，首先要求政府在提供公共服务时贯彻非歧视原则，要求尊重公平公正原则。“诚信”即“因诚而生信”，也就是说,政府真实的诚意才是获得人民信任的前提。而在具体的行政事务上，诚意的表达就是要求政府及其公务人员首先要做到处事公正、办事公道。即使有些事情没有做到或做好，也应实事求是地向公众交代清楚。其次，应加强对政府官员行政诚信的教育培训，培养官员的诚信意识与价值观，树立真正为人民服务的思想观念，讲究信用，在公众面前树立良好的诚信形象。再次，通过机制体制的硬性监督力量倒逼政府官员的诚信行为，建立政府及其公职人员的诚信档案，同时引导和激励其诚信行为。

[4] 彭章花.“官谣”现象及其治理研究[D].湘潭：湘潭大学，2015.

[责任编辑：林丽芳]

Risk of Government’s False Information and its Avoidance

WANG Ning1，XIAO Yuan2

(1.Editorial Department of Vision of Party and Government，Zhejiang Provincial Party School，Hangzhou 311121，Zhejiang，China；2. Department of Public Administration，Zhejiang Provincial Party School，Hangzhou 311121，Zhejiang，China)

The root cause of the government’s false information is the imbalance among the government, the public and the society. The emergence of the government’s false information will not only delay the process of solving the problem, damage the interests of the public, but also undermine the legitimacy of the government and reduce the credibility of the government. In order to avoid the risk of government false information and promote the government information standardization，we should strengthen the government’s false information sanctions on the basis of the comprehensive transformation of the concept of government information disclosure, innovate and improve the government response mechanism based on good governance, and focus on strengthening the construction of administrative ethics at the same time.

governmental information; information disclosure; trust to the government; official rumor

王 宁(1983—)，男，河南信阳人，中共浙江省委党校《党政视野》副主编，浙江省“科学发展观与浙江发展研究中心”研究人员； 肖 原(1992—)，女，重庆人，中共浙江省委党校公共管理教研部2014级硕士研究生。

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