论公共管理视域中差等正义的发生机制

谢治菊

(贵州民族大学教务处，贵州贵阳550025)

论公共管理视域中差等正义的发生机制

谢治菊

(贵州民族大学教务处，贵州贵阳550025)

差等正义产生的根源是公共管理制度排斥，公共管理制度排斥的形成又与政治、经济、政策和文化层面的不规范运作有关。因此，差等正义的发生是传统文化、政治、经济、公共政策等各要素共同作用的结果。其中，古代的等级制度与等级思想孕育着差等正义，公共政策负向排斥直接催生了差等正义，公权力的异化及其支配性加速了差等正义的扩散，经济不平等及其渗透性增加了差等正义的积累。

差等正义；制度排斥；公权力

公共管理视域中的差等正义是指建立在身份和等级基础之上的，运用双重或多重标准，违背公共管理公共性、公平性、公正性等价值理念，由公共管理制度不正义所引发的社会歧视、社会排斥现象。差等正义的核心理念是:人是有等级的，人的等级是与生俱来的，人们必须按其与生俱来的等级各行其是、各司其责才合乎正义。[1]差等正义为分析当代中国社会的不平等现象提供了重要的理论框架，用此可分析当代中国高考中的“同分不同命”、所有制中的“同产不同权”、男女间的“同工不同酬”、赔偿中的“同命不同价”、养老中的“同人不同钱”、官民中的“同语不同权”，等等。本文之所以要系统诠释差等正义的发生机制，主要基于以下三点原因:一是就理论而言，差等正义思想可追述到两千多年前的亚里士多德与柏拉图时期，那时候的平等和正义思想处处充满着承认社会差等合理性的痕迹，及至今日，这种思想仍然存在。这种思想为何源远流长，需要更为系统的解释。二是就实践而言，国与国、地区与地区、家与家、人与人之间存在着大量的双重或多重标准行为，由此引发的差等正义对人们的公平正义感造成强烈的冲击。探寻冲击背后的深层逻辑及形成机理，对缓解、遏制甚至消除这些现象有重要的帮助。三是差等正义的危害十分严重，不仅会损害公共管理的公共性、政府运行的合法性，还会阻碍公共利益的实现和削弱民众对政府的信任，导致民主的没落、合法性危机和代表权缺失。为此，探讨公共管理视域中差等正义的发生机制，铲除其生长繁殖的环境和土壤，对提升公共管理效率、完善公共管理制度、优化公共管理机制、维护公平正义有重要的帮助。差等正义产生的根源是公共管理制度排斥。[2]本来，社会公平正义的维持主要靠公共管理制度，但受传统文化、价值偏好、利益诉求、资源环境等因素的影响，当代中国的一些公共管理制度如所有制、原有的户籍制不仅没有消除原有的社会差等，反而产生了新的社会差等。由于公共管理制度排斥的形成与政治、经济、政策和文化层面的不规范运作有关。因此，差等正义的发生机制是政治、经济、政策和传统文化等各要素共同作用的结果(见图1)。其中，等级制度与等级思想孕育差等正义，公共政策负向排斥会产生差等正义，公权力异化及支配性会扩散差等正义，经济不平等及其渗透会传递差等正义。正是由于各种因素相互交织影响着差等正义，差等正义才被执政者贴上正义的标签，冠冕堂皇地游走在人们的日常生活之中。

图1 差等正义的发生机制

一、差等正义的孕育:等级思想与等级制度

爱尔兰有句谚语:一个人的传统是他所具有的、比他更为古老的那部分。这种看待传统的方式抓住一点，即任何传统实际上在它被活着的人享有的程度上都是活的。[3]传统往往与文化有关，而文化又往往与社会不正义有关。这与弗雷泽的观点基本吻合。弗雷泽认为，任何结构性非正义以及由此衍生的经济非正义都与文化根源有关，文化的错误承认将是导致这些非正义的核心。[4]20就此而言，传统文化中的等级思想与等级观念是当代中国公共管理视域中存在诸多差等正义现象的首要原因。

中国古代的等级思想分为两条线:一方面，明确主张等级是维护社会秩序的需要。例如，孔子提出“君臣父子”的等级思想，希望用君权限制臣权，用“尊卑有别、长幼有序、上下有制”的等级秩序来维护社会的稳定与繁荣。孟子则继承了孔子的思想，认为等级思想对维护“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼”的社会格局有重要的帮助。另一方面，中国古代的等级思想蕴含在人们追求平等的历程之中。在中国古代，亦有大量丰富的平等思想，孔子的“不患寡而患不均”“仁者爱人”等至今仍然耳熟能详，被世人所称颂。孟子把“善”作为人的基本属性加以考察，提出了“圣人之于民，亦类也”的观点。墨子主张“兼爱”、庄子主张“在自然面前人人平等”、李悝主张“食有劳而禄有功”、商鞅主张“刑无等级”，这些观点无不反映出古代先贤达人对社会平等的渴求。[5]不过，尽管一些被统治者冀求平等，但他们的平等思想却带有浓厚的复古怀旧情绪，也承认社会等级的合理性。因此，中国传统社会中的平等思想虽然承认人与人之间的抽象平等，也渗透着反对剥削、反对压迫、反对贫富差距和平均主义的成分，但这种抽象平等以承认社会等级为前提，且没有制度的约束与保障，因而这种平等是一种形式上的平等，容易受封建思想的影响。这种平等观虽然被当时的统治者和一些民众认可，但这种承认皇权与民权不平等的“平等”承认社会等级和身份差别的合理性，很难将平等与自由、正义、伦理与民主联系起来，孕育着差等正义的胚芽，故而有很大的局限性。[6]

中国古代社会的等级制主要表现为文化秩序的等级制，这对当代公共管理产生了巨大的影响。根据弗雷泽的观点，具有等级性的文化秩序应具备五个特征:一是文化秩序受到限制；二是文化秩序在制度上是无差异的，因为单一的支配性制度——血缘关系控制了社会相互作用的所有形式；三是在伦理上是一元论的，它的所有成员都在一个单一的范围内行动；四是此种文化秩序是免除争论的，缺乏任何可替代的视角；五是尽管许多人已经对此提出抗议，但这种等级制度在全社会都是合法的，因为这些抗议缺乏挑战等级制度权威的原则性基础。正因为缺乏这样的基础，弗雷泽指出，尽管具有等级制的文化秩序被严厉地限制，但从伦理上来说，这种等级制是一元的、没有异议的，在全社会是合法的，其结果是身份秩序变成了身份等级制。[7]43这一问题在阶层分化严重的社会中更为典型，在这种社会中，群体成员不平等的权利往往衍生出不平等的文化风格，其结果是文化风格带来了强大的非正式压力，这些压力使得从属群体成员的日常生活以及在公共领域中的贡献被边缘化。并且，在外在环境的影响下，这种压力是加重而非减轻，再加上为公共领域提供信息的媒介具有追逐私利的特性，因而从属的社会群体往往不能获得平等参与所需的物质手段。这样，等级观念就使从属群体处于结构上的边缘化地位，为差等正义的发生提供“契机”。

文化秩序的等级制可把受排斥的社会成员解释为劣等的，这为社会中人与人之间的身份不平等提供了温柔的嫁衣，为人们从内心接受社会中的不平等格局提供了“帮助”。在此背景下，社会成员之间制度化的身份服从关系得以形成。这是对正义的侵害，也是对平等的挑战，这在中国传统社会尤为明显。在中国传统社会中，建立在旧制度上的荣誉一词和不平等有着必然的联系。因为在那个时代，荣誉并非是人人都有资格享有的。比如一介平民，无论你作出多大的贡献，荣誉都不会垂青于你，因为贫民在某种意义上是一个人格不完全独立的人，没有资格谈荣誉。因此，在那样的时代，社会成员不被文化所承认，有可能是被他人贬低的结果，也有可能是遭遇了身份扭曲，但最关键的是等级性的文化价值模式对社会成员身份的建构，这种建构会阻碍人们作为平等的人参与社会生活。为此，弗雷泽指出，是文化而不是技术，是意识而不是劳动，是等级制而不是阶级，开辟或妨碍了这样的社会可能性——他们深刻改变了现存的人类条件，并使人类生存前景变得日益暗淡。[8]也就是说，阶级结构或身份等级制是社会平等的一个障碍，并因此是一种不公正。[9]

由是观之，中国传统文化中的等级性首先表现为文化秩序的等级性，即将人与人之间的不平等鼓吹为维护文化秩序的手段，从而使文化秩序的等级性合法化。而文化秩序的等级性又反过来强化或掩盖了人与人之间的不平等，使人与人之间形成制度化的身份服从关系。在此，差等正义的雏形——社会的等级制与身份制已经成形，反过来，身份制与等级制又会对差等正义产生影响，这种影响是不言自明的。

二、差等正义的产生:公共政策负向排斥

迄今为止，学界对公共政策的定义较多。有人认为，公共政策是政府做或不做的行为；有人认为，公共政策是社会资源的权威分配过程；还有人认为，公共政策是一种大型的计划，是对一项行动政治上的决议，其目的是缓和或解决列入政治日程的经济、环境与社会问题。无论公共政策是通过政治辩论还是正式投票形成，都牵涉到“要实现的目标”以及“实现目标的手段”两个方面。正因为如此，一项公共政策的建构要考虑方方面面，最典型的是至少要对有关问题如个人问题、环境问题、经济问题、社会问题或道德问题能够给出清晰的定义。[10]政策建构要考虑的另外一个问题是对目标群体与社会的正向影响，包括给目标群体提供更多的就业机会、增加收入、提升能力，给社会增长经济、提高效益与改善种族关系，等等。无论政策建构时政府主要考虑的是问题本身还是带来的影响，均涉及到公共性与公平性问题。本来，公共政策是维护社会公平正义、实现资源合理配置的有效途径，但现实生活中却存在大量的排斥现象，这种排斥可分为两类:一类是正向排斥，意指公共政策将某些社会成员不该拥有的权利或权益排除在外，如低保政策对高收入人群的排斥、残疾人政策对健全人的排斥等，此项排斥有利于促进和实现社会公平，有利于资源的优化配置；负向排斥指公共政策将某些社会成员本该拥有的权利或权益排除在外，或区分政策受益者从政策中的受益程度，或否定、排斥、遏制某些人或某些组织本该拥有的价值或行为。[11]本文所指的公共政策排斥主要是指负向排斥。公共政策负向排斥具有多向度、动态性、相对性、能动性等特征。[12]不管哪种负向排斥，某一群体被排斥的程度均取决于公共政策的公正度，这种公正度最恰当的位置是“政策受体在开放的公共领域内通过民主的方式博弈的均衡点”[13]。在这一点上，政策运行的成本最低、社会认同度最大。在当代中国，一些公共政策恰恰违背了上述均衡，将一些本不该排除在外的成员权利和利益排斥在外，如原户籍政策对农业人口的排斥、所有制政策对私有制的排斥、高考政策带来的地域歧视等。公共政策为何会产生负向排斥呢？原因主要有三个方面:一是受政策制定者能力的限制，政策本身制定得不科学、不合理，由此带来的无意识负向排斥；二是政策制定者出于理性经济人与部门利益的考虑，有意引发的政策负向排斥；三是受利益集团的影响，不得不制定具有负向排斥意蕴的公共政策，以平衡各阶层的关系。由此，公共政策在维护社会公平、追求社会公正方面的角色大打折扣，其典型表现为:有的公共政策目标设定不合理，有的公共政策受益对象有偏差，有的公共政策方案制定不科学，有的公共政策内容拟定不完善。这些都将导致公共政策公共性的丧失。

那么，公共政策负向排斥是如何产生社会排斥，进而产生差等正义的呢?受政策制定主体自利性、政策制定者知识的有限性、政策环境复杂性的影响，政策制定过程具有一定的封闭性，由此带来的政策寻租会大大增加。为达成寻租目的，执行者就会变通政策，其结果是政策背离原有的方向与目标，最终导致异化。[14]刘哈兰的观点也与此类似。刘哈兰指出，公共政策之所以会产生社会排斥，主要是通过政策变通与代际再生产机制让具有负向排斥的公共政策合法化。为什么政策变通与代际再生产机制能让具有负向排斥的公共政策合法化呢?因为大部分政策过程是封闭的，为克服封闭带来的隔离，政策执行就需要变通。由于缺乏有效的监督，政策变通过程就会偏离原有的目标，而这种偏离恰恰可通过代际间的复制与传承予以消解，最后通过合法化机制使具有负向排斥的公共政策取得合法地位，从而实现对政策受益群体的合法排斥。[15]其实，负向排斥的公共政策的形成的原因既有内部的也有外部的，内部的主要包括政策目标、政策价值、政策过程与政策内容，外部的主要包括政治、经济、文化和社会环境。正是由于内外部因素的共同作用，公共政策才将一部分人的合法权利排除在外。政策负向排斥必将带来差等正义。之所以这么认为，一方面是由于政策负向排斥会进一步制造、强化甚至扩大人与人之间的身份与等级；另一方面，任何公共政策的运行都与制度、文化和社会结构因素有关，公共政策的负向排斥必将引发制定者或制定部门更大的自利性，进而引发更多层面的差等正义。正如图2所示，当等级思想、等级观念、异化的公权力与具有支配性的经济身份共同作用于公共政策时，经由价值偏好、利益集团、政策环境、政策过程的消极影响，公共政策价值会扭曲、政策目标会异化、政策过程会封闭、政策结果会排斥，最终形成公共政策的负向排斥，强化、固化或产生新的社会身份与社会等级，进而产生差等正义。

图2 公共政策负向排斥机制

三、差等正义的扩散:公权力异化及其支配性

目前，中国社会正处于积累性不平等的重要阶段。所谓积累性不平等，是指一个人在某一方面遭受的不平等会累积成其他方面的不平等，进而决定此人在社会上的地位与身份。显然，公权力及其支配性是积累性不平等形成的关键，也就是说，在当代中国，一个人在权力上的优势会帮助他获取其他领域的优质资源，进而决定他在社会生活中的支配地位。

公权力是政治学最基本的概念之一。公权力是一把“双刃剑”，可以损害也可以维护公众利益和公共利益。公共性是公权力的本质属性。由于信息不对称，公权力代理人与委托人之间的委托代理关系容易被扭曲，这就为公权力的异化提供条件。这一点，马克思主义理论者是这样描述的:“公权力从其产生开始，就存在着被异化的可能。”[16]所谓公权力异化，是指公权力的运行脱离其既定的轨迹、背离其公共性本质、违背其合法性基础，被公权力拥有者谋取私利的过程。在当代中国，公权力的异化主要表现为私有化、商品化与任意化，其共同的表现是:公共利益部门化、部门利益私人化、私人利益公共化。异化的公权力不仅不能维护社会正义，而且往往成为部分行政官员谋私的工具，他们运用掌握的权力绑架公共利益，进而贪污腐败、权力寻租、钱权交易、越界错位，这会产生严重的危害。为此，公权力不应过多地介入市场，更不可过多地介入私人领域，以免走向异化的极端，损害公共利益。由于公权力存在异化与扩张的趋向，更多的能力与资源将会投入到限制与监督权力的使用、转换、交换的过程中，这反而使得公权力本身的运行机制和运行过程被忽视，进而导致公权力的进一步异化，造成对其他领域的支配。[17]那么，异化的公权力会支配哪些领域呢？经济、文化、社会领域均可成为被支配的领域。公权力的支配性会营造不良的行政文化，使工作人员的精力从关心民众利益、公共利益转到研究个人升迁、讨好上级的不良轨道上去，这对公共组织的运行效率产生巨大的影响。一言以蔽之，公权力异化及支配其他领域的结果使公共组织最终走上失信于民的道路。

在经济转型的过程中，公权力的支配性是社会不平等最重要的现实原因。关于此，沃尔泽是这样描述的，“尽管社会存在许多小的不平等，但不平等不会通过转换过程而增加，也不会在不同的物品之间累加，这样的平等叫复合平等。”[18]18要达成沃尔泽笔下的复合平等，就要求不同领域的不平等之间不要相互渗透和染指，不同的有社会意义的物品之间不要相互支配和控制。然而，作为最有意义的社会物品之一，公权力对其他物品的支配性却昭然若揭，这种支配必然会造成我国不平等程度的加深和范围的扩大。正如沃尔泽自己所指出的，“无论何时，只要国家官员的权力不受制衡，他们就会成为暴君；无论何时，只要财富不受制衡，资本家也会变成暴君；如果两个都不受制衡，最高的暴政形式——极权主义就会形成，极权主义会带来极端的不平等，这种不平等是任何一种平等理论都无能为力的。”[18]373-374其实，在任何一种社会形态下，公权力的滥用与不平等都是一对孪生姊妹。就理论上而言，不平等的形成与社会结构有关，然而，在实际生活中，公权力干预资源分配引发的不平等却日益增多。为此，有学者指出，贫富差距的根源在于不合理的权力结构，以及依照权力结构分配财富的差序格局，这也是引发社会秩序失衡、导致社会冲突的最主要因素。[19]简言之，公权力异化及其支配性是造成社会经济、政治资源向强势群体集中的重要原因，其结果必将扩大差等正义的范围，使一个领域的差等正义向另一个领域扩张。

四、差等正义的传递:经济不平等及其渗透性

经济不平等意味着不同收入的人群在经济社会地位方面的等级差异。古今中外，经济不平等都在一定范围内存在，这种存在对社会造成的严重影响正如弗雷泽所言，“会造成文化工具化与文化顺从化”。因此，名义上的经济问题不仅影响经济地位，而且影响社会参与者的身份和特性。”[7]49按照弗雷泽的观点，经济地位是决定政治地位和文化地位的关键因素，政治和文化权利上的不被承认更多地意味着经济上的不平等及其渗透性。

在我国居民贫富差距越来越大的情况下，经济不平等会进一步拉大社会的贫富差距，影响实质公平；经济不平等还容易引发贫困的累加，导致贫困的代际和代内传递。更严重的是，经济不平等会制造富裕者和贫困者之间的紧张关系，容易激化社会矛盾，不利于和谐社会的建设。因此，经济不平等是根源性不平等，对社会不平等的影响深入而广泛。在此意义上，经济平等的重要性不言而喻。甚至在一定程度上可以说，经济平等权已经成为整个社会系统的基础性要素。罗伯特·A.达尔指出，在我们自己的文化中，我们会发现金钱拥有一种诱使芸芸众生顺从于不同目的的魔幻力量。[20]250如果经济权利平等，政治和文化的平等就容易达成。同时，由于经济权利与个人利益密切相关，是个人参与社会竞争的支柱性力量，因而经济领域的平等也是个体平等的基础，与社会生活息息相关。[21]

有学者指出，经济不平等会引发权利缺失和劳动力市场排斥，而劳动力市场排斥会引发大面积且持久的贫穷，进而加深社会孤立和消费市场排斥，由此形成空间隔离，降低失业者再就业的可能性。[22]经济不平等还违反了我国的法律规定，违反了宪法精神，违反了《反不正当竞争法》《价格法》《消费者权益保护法》和《劳动法》等的相关规定。但是，尽管如此，一个不争的事实是，我国现有的经济不平等在很大程度上存在，且有进一步扩大的趋势，主要表现是富人不仅经济富裕，文化和政治层面也享有特权和优势，这意味着，经济不平等已不再单独地体现在经济上的不平等，而是渗透到政治、文化和社会生活的方方方面。关于富人的政治资产有哪些，达尔是这样描述的:首先，富人拥有两种具有一定价值的政治资源——金钱与社会地位；其次，在所有与商业事务有关的方面，富人的观点在民众中有较强的影响力，这种影响力会对政府决策产生很大的影响；第三，富人在城市里的金融利害关系为他们参与其利益直接相关的市政决策提供强大而稳定的刺激源；第四，富人通过俱乐部、商业事务和服务组织参与的社会交往比社区中的其他人都更多一些；第五，在地方层面，富人们并没有持续稳固的、组织化了的公众批评者；第六，以报纸为主的地方媒体往往由经济和社会中的一个主要家族所拥有，他们会对富人的权利和特权进行捍卫。[20]250经济不平等会强化差等正义的第一个表现是经济不平等使穷人与富人之间政治资源、社会资源的巨大差距成为可能。

正因为穷人与富人之间的政治资源、社会资源存在巨大差距，整个社会就会出现明显的社会分化和阶层分化。所谓阶层化是指这样一种社会：其基本的制度性框架在统治和从属的结构性关系中产生不平等的群体。[4]86由于长期处在收入低、受教育机会少、居住条件差的社会环境中，贫困阶层常常被区别对待，难以融入到社会主流文化之中，极易形成刘易斯所说的“贫困文化”。所谓“贫困文化”是指由于被区隔在一定的地域范围之内，穷人的身份地位得不到合理的承认，从而形成一种与主流文化脱节的贫困亚文化。贫困亚文化最大的危害在于这种文化具有代际传递的趋势和自我增强的机制。在此背景下，即使穷人拥有平等发展的能力，获得了平等发展的机会，贫困亚文化也会制约其发展而阻碍其适应新的生存环境。这意味着，经济不平等会强化差等正义的第二个表现是经济不平等容易使穷人形成贫困文化，进而产生更深层次的差等正义。也就是说，由经济不平等引发的差等正义在横向领域的跨域渗透以及在纵向领域的代际扩张，对当代中国社会的危害都是致命的。而不管是横向渗透还是纵向传递，都会加速差等正义的累加与扩散。

综上，公共管理视域中差等正义的形成原因是多方面的，这些不同的方面相互制约、相互渗透与相互作用，共同“肥沃”了差等正义产生的土壤、加速了差等正义的扩散，让更多的民众滋生出“被边缘”“被掠夺”的焦虑心态和怨恨心理，危害社会的健康发展与良性运行。为此，探寻差等正义的形成机理、挖掘差等正义形成的深层逻辑，对于破除公共管理视域中的差等正义、实现社会公平正义尤为重要。而要破除公共管理视域中的差等正义，良善的制度安排是根本，政治上的民主与参与、经济上的再分配与共享、文化上的包容与承认是基础，公民社会的培育、公共场域的建构、协商民主的施行、公民意识的觉醒、公共责任的担当、包容性政策的制定则是具体手段。

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[责任编辑：林丽芳]

On Occurrence Mechanism of Different Justice in Public Administration

XIE Zhi-ju

(Office of Educational Administration, Guizhou University for Nationalities, Guiyang 550025, Guizhou, China)

The origin of different justice is the exclusion of public administration system, and the formation of the exclusion in public administration system is related to the non-standard operation of economy, politics and culture. Therefore, the occurrence mechanism of different justice is the common result of various elements including public policy, traditional culture, politics and economy. Among them, the ancient hierarchy and hierarchical thought were pregnant with different justice. The negative rejection of public policy directly leads to different justice. The alienation of public power and its dominance accelerates the diffusion of different justice. Economic inequality and permeability increase the accumulation of different justice.

different justice; institutional exclusion; public power

2016-10-19

教育部新世纪优秀人才支持计划(NCET-13-0749)；孔学堂2016年研究课题(KXTXT201605)

谢治菊(1978-)，女，重庆合川人，贵州民族大学教务处教授，博士、博士生导师。

D08

A

1674-3199(2017)01-0001-08