现代新型智库：角色定位与实现路径

钟裕民，刘 伟

(1.南京师范大学公共管理学院，江苏南京210023；2.中共江苏省委党校公共管理教研部，江苏南京210009)

现代新型智库：角色定位与实现路径

钟裕民1，刘 伟2

(1.南京师范大学公共管理学院，江苏南京210023；2.中共江苏省委党校公共管理教研部，江苏南京210009)

科学定位现代新型智库的角色，对于发挥智库在国家治理现代化进程中的作用具有重要意义。在现代国家治理坐标系中，现代智库应当承担治理参与者、政策生产者、第三方裁判者等角色。夯实这三种角色定位，应科学框定现代新型智库建设的价值定向与指导方法、理顺智库与多元主体之间的关系、提升智库自组织运行能力、充分发挥政府的引导职能。

现代新型智库；国家治理；公共政策

在知识经济发展和社会风险泛化的双重作用下，如何科学地汲取民意、有效地吸纳民智成为推进国家治理现代化的重要议题。作为现代国家政策过程中的基本主体，智库的活动渗透于国家治理的多个环节，智库功能的充分发挥对于促进决策的科学化和民主化，乃至推进国家治理现代化都具有重要意义。建设中国特色的新型智库要抓住两个关键节点：一是要在我国的宏观政治架构下，将智库的活动嵌入国家的政治运行过程，使两者的活动在运行和功能上具有互适性；二是要将我国公共政策过程的优势开掘出来，特别是要让“上下来去”的传统政策制定模式焕发时代的魅力，让民间的“云智慧”表达、挖掘出来，并进行有效整合，为国家治理提供强大的智力支持。为此，必须科学定位现代新型智库的角色功能，不断健全和完善智库参与国家治理的制度架构，使智库能够有效参与政策生产等国家治理活动。

一、现代新型智库的基本特征

在知识经济快速发展的时代背景下，随着现代民主政治的日益成熟、国家治理过程的开放性不断增强，以及多中心治理格局的逐步形成，智库的角色、身份和功能都发生了历史性的变迁。可以说，智库作为国家治理专业化的基本表征已经高度融入公共事务管理的过程之中，并且成为多元主体互动合作的连接点。概括地看，现代新型智库的基本特征主要包括以下几个方面。

(一)独立性

在民主政治越发成熟的今天，智库的独立性是其功能发挥的基石和保障，也是构建高绩效新型智库的基本要素。具体而言，这种独立性表现在以下几个方面：首先，现代智库特别是社会化智库具有独立完整的主体资格和组织架构，能够以“第三方”的身份对社会公共事务作出分析，并且提出专业化的“药方”；其次，现代智库对社会问题的分析与判断，以及对方案的设计和评估，不再简单地延用“政治性”和工具主义的标准，而是能够充分考虑民主、公平、自由等价值取向和专业化的指标，能够充分地体现和放大“科学化”的目标，这也是现代智库与传统治理下的智库之差异之一；再次，现代智库以独立研究作为运作的基本原则，以社会化筹资作为重要的筹资渠道，以服务科学决策为目的，自主参与国家治理，成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要力量。

(二)专业性

从历史演进的视角来看，智库的出现及其在公共事务管理中的功能发挥本身就是展示了一种国家治理的专业化取向。但是，在传统意义上，这种专业性主要是智库与外部主体的比较而言的。事实上，在传统国家治理场景下智库自身的专业化分工并不明显，在功能上具有综合性的特征。然而，随着社会的分工不断走向细化，智库为适应这种治理环境变迁的需要，其自身活动和功能的专业化就必然更为充分地展示出来。因此，智库专业性的增强正是政府治理专业化的必然结果。但是，也要看到，20世纪90年代以来，随着全球风险社会的来临，以及政府治理“碎片化”的呼声日益增强，政府治理在延续专业化的同时，也在更多地强调合作治理、协同治理和动态治理，这也必然会对智库的组织架构及其功能产生深刻的影响。智库的专业化可以从对其基本职能的定位进行审视。薛澜认为，智库具有三个主要职能，即理性决策外脑、多元政策参与管道和决策冲突的理性辨析平台。[1]显然，智库研究的动机不是要登上新闻头条，而是充分运用专业化的知识和工具，通过生产重要的、频繁被使用的研究和思想供政策制定者借鉴和吸收。因此，智库的专业性与服务性是实现其价值和功能的“一体两面”，专业性是其存在的基础，服务性则是智库运行的表征。

(三)参与性

现代智库以专业化的研究为基础，但又不是一种纯学术的研究，而是更加注重将研究成果和结论作用于国家治理，从而实现对政策生产和国家治理的影响。智库的这种参与性也是现代国家治理的客观需要。雷蒙德·A.鲍尔在《关于政策形成的研究》中曾深刻地指出：“如果说政策形成是一个社会过程，其中就包含一个运用智力的过程”。他还特别强调：“这并不意味着由此带来的相对效用不能增加，或这种社会过程不能得到‘改善’”[2]。智库在实现这种智力运用的过程中显然具有独特的优势。智库在公共政策过程中，尤其是在“前决策”阶段可以充分运用自己的知识优势，通过专业分析促进政策问题的界定和议程设置。此外，智库能够持续地影响“思想的普遍趋势，继而从长期来看会影响到政策制定者的思想”[3]2。对我国而言，转型时期的国家治理正在逐渐走向复杂化，这对政策的生产与供给提出了更高要求，而充分发挥智库的参与性对于提升决策科学化水平具有重要意义。从国家治理的实践来看，智库参与政策过程的环境条件不断优化，特别是随着政策过程开放度的不断提升，社会化智库可以获取的决策信息质量大大改善，更有力地支持其对决策主体的引导和影响。

二、现代智库在现代国家治理坐标系中的角色定位

随着“多中心”治理格局的日渐形成，智库不应该仅是国家治理过程中的一般主体，更不应该只是镶嵌在权力剑柄上的装饰品。相反，国家治理现代化的水平需要智库掌握和运用强大的话语权来标识。而要让智库充分发挥这种影响力则需要在国家治理的坐标中为其准确定位，使之同多元治理主体之间构建起和谐、顺畅的关系网络。

(一)治理参与者角色：基于国家治理体系现代化的视角

从发达国家的历史经验来看，高绩效的现代智库都有着清晰明确的功能定位。正如马克斯·韦伯所言，“要想考察任何有意义的人类行动的根本成分，首先应从‘目的’和‘手段’这两个范畴入手”[4]。而科学的目标定位又是建立在对智库角色定位的科学和准确的判断基础之上的。现代新型智库的角色定位可以从两个维度来审视：其一，智库因应国家治理的现实需要，基于自身的资源秉赋和技术优势，对自身从事知识生产的内容、参与的范围、影响的方式选择等进行定位。其目标是最大限度地发挥自身的优势，不断提升参与的有效性。其二，现代国家基于治理现代化的需求出发，对智库的功能和角色进行定位。显然，智库的自我功能定位与国家和社会的需求之间的契合程度，是智库建设过程中必须要紧扣的主线。公共政策生产作为国家治理的核心领域，也是智库的专业优势所在。因此，优化公共政策过程、提升政策的开放度，为包括智库在内的多元主体参与政策生产创造条件，是实现智库自身目标定位和满足国家治理需求相耦合的关键连接点。围绕着国家治理的现代化，智库参与治理的角色定位应该瞄准以下几个方面：一是充分运用专业的信息收集网络和专业化的信息分析能力，提升国家治理信息的收集、处理和共享的效率。社会利益结构的碎片化要求决策者必须最大限度地占有政策信息，特别是社会公众的利益要求及其对政策的期待，这些信息的收集单靠政府的“管道”是不够的，这就需要发挥一些具有中立地位的“第三方”主体的功能。显然，智库就具有这样的优势。其可以运用自身的独立性特征，通过诸如社会调查和研究等方式全面地收集信息，并对这些信息进行客观公正地分析和汇总，从而有效弥补政府在决策过程中的信息收集能力不足问题。二是充分发挥智库在战略性研究方面的优势，通过提供专业的前瞻性研究成果，为公共权力部门的战略规划和决策提供服务。例如，我国常规的五年发展规划，以及一系列关系国家竞争力的战略规划，这些都是智库可以施展影响力的方面。三是充分发挥自身的创新优势，不断创新智库参与政策过程的技术工具，为国家治理现代化提供理论和技术支撑。例如，借鉴互联网平台释放相关信息，借助公共媒体的前瞻性传播政策思想，紧跟执政党和政府的决策取向及时进行政策解读，以及通过举办学术研讨会、发布相关研究报告等形式不断增强社会影响力。同时，智库还要主动接近公共权力主体，积极介入执政党和政府的决策咨询活动，通过多种技术工具的运行，以及参与策略的选择将思想引领、知识生产传导至决策的主体，以此实现对国家治理活动的影响。

(二)政策生产者角色：基于结构功能的分析

从结构功能主义的视角来看，智库自身的结构优化和组织建设，以及社会关系网络的构建，必须要基于其功能的锚定。因此，建设现代地方新型智库要在明确参与治理目标的基础上，对智库的功能进行科学的分解和厘定。智库的核心任务是为执政党和政府“出谋划策”，这是古今中外智库的基本职能和目标定位。然而，现代智库处在信息社会和风险社会的双重影响下，思想和知识生产面临的环境日益复杂，这就要求智库必须充分发挥稳定而有效的知识生产功能。从一般意义上而言，智库的功能主要是通过思想和知识生产，为国家治理提供持续而有力的智力支持。正如朱旭峰认为，智库应发挥抢占思想高地、提高决策质量、提升国家软实力的重要功能。[5]因此，智库的知识生产功能可以从政策生产的视阈下进行考察和分析。首先，智库要从事政策思想和理念层面的生产，并以此为载体在全社会传播和形成特定的价值共识，为政策生产提供思想基础。智库的思想生产具有前瞻性，通过这一过程能够为公共部门的决策主体提供理念引导。其次，智库在进行政策问题的认定、推动政策议程的设置、进行政策方案的设计和优化，以及方案的论证、评估和优选等方面都具有明显的专业优势，因此，智库要为社会问题的阐释和界定、政策议程的设置提供推力。智库的专业技术优势使之可以在社会问题的阐释和界定方面具有很强的话语权。通过发挥这种话语权，智库可以推动特定的社会问题成为政策总问题，并列上决策者的议事日程。再次，通过主持或参与政策方案的设计、论证和评估，为决策者进行方案的优选提供依据，并最终实现政策的生产。

(三)第三方裁判角色：基于智库自身特性的分析

与传统国家治理中的智库角色、身份、功能定位和参与机制不同，现代智库角色功能的发挥已经高度地内嵌在民主政治的架构中。它们不再依附于公共权威者而成为隐秘在幕后的“影子”，而是以独立身份“发声”，具有完整的组织架构和稳定的参与管道的治理主体。智库的独立性使得智库具有发挥其第三方裁判功能的独特优势。具体而言，这种第三方裁判角色功能表现在以下两个方面：一方面，现代智库特别是社会化智库具有独立完整的主体资格和组织架构，能够以“第三方”的身份对社会公共事务作出分析，并且提出专业化的“药方”；另一方面，智库对社会问题的分析与判断，以及对方案的设计和评估，不再简单地延用“政治性”和工具主义的标准，而是充分考虑民主、公平、自由等价值取向和专业化的指标，充分体现和放大“科学化”的目标。随着民主政治的发展和国家治理过程开放程度的提升，特别是大量社会化智库获得了参与政策生产和国家治理的有利条件，在从事思想与知识生产的过程中所产生的社会影响和吸附程度也有了空前的提升，智库的裁判功能日益发挥。但是，大量智库，特别是被纳入体制之内的智库，仍然只服从于党委和政府的意志，从而导致智库的第三方裁判功能大打折扣。

三、夯实现代新型智库角色定位的基本路径

为更好地发挥现代智库在国家治理中的聚智辅政功能，必须夯实现代新型智库角色定位，进一步增强现代智库在现代国家治理体系中的话语影响力。

(一)科学地框定现代新型智库建设的价值定向与指导方法

推进现代新型智库建设，要在明确目标定位的基础上，科学地框定智库发展与运行的价值定向，树立宽广的、国际化的发展视野。首先，智库建立和发展的目的在于影响国家的政策生产过程。世界各国的智库都将参与政策生产的能力与影响力，视为衡量智库发展水平的重要标准。因此，建设现代新型智库必须始终瞄准这个目标，要以“开出解决问题的实践药方”为方向，而不能只是进行“闭门造车式”的理论研究。具体而言，现代新型智库建设的目标定位应该瞄准于提升党委和政府决策的科学化和民主化水平，正如那格尔所言，“思想库是产生可靠的，可以被有关部门接受的政策研究成果的主要机构”[6]。其次，建设现代新型智库要秉持科学的价值定向。智库的成员也有其自身的功利性诉求，这表现为通过其身份来获取利益。现代智库虽然以智力产品实现自身存在的价值目标，然而它们与公共权威主体之间却不是直接的市场交换关系，而是有着强烈的公共精神和职业操守；它们的研究不是为了迎合权力主体的需要，而是本着科学精神和专业理性为国家治理出谋划策，在很多时候智库的研究者们甚至要为民请命，从公共利益的视角去思考和解决问题。因此，智库要以优秀的专业理论素养和良好的职业道德操守，充分发挥理性评价者和科学分析者的角色，科学地调节和平衡好多元主体的价值偏好和利益关系，特别是积极地影响和平抑好政府的价值偏好，为促进决策科学化的目标而努力。第三，先进的理论和科学的方法是建设现代新型智库的有力支撑。在推进特色新型智库建设的过程中，要立足于中国特色社会主义理论的研究和发展，构建中国化的理论研究路径和方法体系。在从事知识生产的过程中，智库要真正坚持问题导向和实践向度，坚持宏观与微观相结合、理论与实践相统一的原则，采用定性与定量相结合的方法，使方案的设计、论证、评估以及优选等能够做到“言之有据”，能够真正解决问题，充分体现思想和知识生产的优势。

(二)理顺智库与多元主体之间的关系

智库的活动必须嵌入国家政治生活的关系网络之中，通过与多元主体之间的互动合作才能实现其目标。智库自身的社会关系网络是否健全、结构是否优化，都对智库的功能产生直接的影响。民主社会政策生产的科学性是建立在民主性的基础之上的。因此，加强新型智库建设与促进社会公众参与具有同构性。在一个民主化时代和开放性的社会，多元治理主体之间会形成一种相互影响、相互合作的网状结构，任何一方都是在同其他主体的关系建构中体现自身的价值和功能的。智库功能的发挥取决于三个基本的“连结”：一是智库与公共权力主体之间的关系。现代智库要充分发挥自身的功能就必须与公共权力的运行实现有效的“对接”，如果处于公共权力运行的外围或边缘，就难以真正有效输出自身的思想和知识生产成果。因此，在推进建设高绩效的地方智库的过程中，要着力优化智库与公共权力主体之间的关系。二是智库与各种社会力量的关系。智库要充分汲取社会的智力资源就要建立与社会各方主体的互动关系，并且形成常规化的信息收集、民意跟踪、舆论引领等机制，及时吸纳社会主体的价值偏好，并且转化在自身的知识生产中，进而为决策主体献言献策。三是不同类型的智库之间要形成稳定的关系网络，及时交流和分享有关信息，优势互补，并采取相应的策略提升政策影响力。因此，在推进地方新型智库的建设过程中，促进智库与多元社会主体关系网络的构建和优化也是重要的环节。夯实三个基本“连结”，需要深入耕耘以下几个方面：首先，智库要与国家公共权力部门形成稳定、有序的合作关系。这是智库参与国家政策生产和治理的基础。当然，这种关系是平等、协作、互惠的关系。智库借此在实现自身功能的同时也可以获得发展的权利和收益。其次，智库与社会之间应该保持一种深度相融和无缝隙合作的关系。从长远来看，智库的发展力和竞争力源自于社会。从西方国家的经验来看，越是成熟发达的智库，就越注重经营其与社会的关系。而从我国当前的情况来看，智库与社会的关系还比较松散，目光往往只盯着公共权力主体。这也导致一些智库的专家难以用“百姓愿意听、听得懂的话”来阐释政策，更遑论其能够有效地表达民意。因此，在推进现代新型智库建设的过程中，智库与社会的关系网络构建和优化是一项长期而艰巨的任务。再次，科学地平衡智库专业功能与公众参与之间的关系。一般意义上的公众参与的最大弱点是容易发生非理性化参与的情形，而智库在施展其专业功能的过程中也会发生价值定势等问题。这是因为智库的研究人员也有价值偏好和利益倾向，正如安德鲁·里奇所指出的，“他们更加主动地推销自己的工作，而不像传统对专家的看法那样低调。继而，他们的工作经常代表预先形成的观点，而不是试图进行客观、理性的分析”[3]3。当下，国内许多专家行事更像倡议者，他们不仅仅频频露面，还相当有争议地表达一些观点，引起社会公众的不满，损害了智库的社会形象。显然，智库专家的这种专业上的盲点可以透过公众参与予以矫正。因此，正确平衡两者之间的关系，使之相互促进和协调发展，也是建设现代新型智库的必备条件。

(三)提升智库自组织运行能力

从组织和运行上说，保持相对的独立性是智库有效发挥自身功能的保障。也就是说，它应该有着相对独立的主体资格、组织架构、行为方式和保障能力。从自组织运行的视角来看，其运行的效率及其产出的效能取决于以下几个方面：一是智库自身组织结构的科学性、合理性和完善程度。这又包括人力资源结构的科学性、机构设置和人员分工的合理性，以及组织运行的相关辅助系统的完善程度。当前，地方智库组织结构的完善和优化仍然是智库建设中的重要环节。一些地方性的民间智库由于缺少来自政府的常态化任务的驱动，而市场化生存空间有限或自身难以适应，因而仍然处于一种“半组织化”的状态。在建设高绩效地方智库的过程中必须要解决这一问题。二是资源的汲取、配置和自我保障能力，是影响智库自组织化水平和运行效率的重要因素。事实上，一些地方性的民间智库面临着政府的资源支持乏力或缺失，自身的资源汲取能力低下，导致维系组织运转的资源保障不力，从而在根本上制约了智库的运行效率。因此，增强智库外部的(主要是来自政府的)资源保障能力、提升智库自身的资源汲取能力，以及资源分配能力，是建设高绩效地方智库的重中之中的环节。三是智库运行机制的健全程度及其有效性，是智库实现自身生产的基本保障。当前，地方智库的许多运行机制仍然不够健全，特别是在组织化水平和参与的持续性和有效性方面，仍然缺少全面而有效的机制驱动和保障。这一点在地方智库的发展中尤其明显。概而言之，要解决智库(特别是民间智库)自组织化运行水平较低的问题，一方面需要加强其自身的建设，特别是健全组织结构、完善运行机制；另一方面需要加强各种类型的智库之间的合作，提升智库之间的协作水平，特别是充分发挥官方智库的优势，在促进“官民”合作过程中提升民间智库的自组织化水平。例如，可以通过建立热点话题的专家智库与民间智库双重载体推进的机制，不断提升两类智库的合作水平。

(四)充分发挥政府的引导和支持职能

智库作用的发挥离不开政府的积极引导和财力支持。譬如，要使各新型智库的专业努力、责任意识、价值取向、研究行动等统一到“如何更好地为经济社会发展服务”这一根本问题上来，则需要政府进行合理的引导。首先，要引导错位发展，打造功能互补的、富有特色的各类智库。充分发挥政府智库贴近决策实际、调研成果直达领导的优势，集中抓好党委政府决策急需的现实问题研究，不断增强研究的针对性和时效性。充分发挥党校、社科院系统智库的综合研究优势，集中抓好中长期战略与决策咨询研究；发挥高校智库学科全、人员多、理论基础好等相对优势，引导高校智库专家积极开展前瞻性、战略性问题的研究。充分发挥企业智库距离市场近，能够迅速及时反映市场动态的优势，鼓励其围绕产业结构调整、产业发展规划、产业政策制定、重大工程项目等开展决策咨询研究。充分发挥民间智库了解民众诉求和现实状况的优势，鼓励其开展民生问题的研究。其次，要打通政府实际部门与智库人员的交流通道，鼓励研究人员到实际部门挂职锻炼、实际工作部门的职员到高校智库参加理论学习。再次，政府要加大对新型智库的财力支持，完善智库的信息数据库。目前主要应搭建以下两个数据库：一是智库信息资源数据库，即通过数据的深度挖掘，建设经济社会问题长期跟踪与动态分析数据库，保障智库研究能够立足于强大的信息数据基础；二是建立智库研究成果发布平台，利用MOOC等现代化手段将智库研究成果和优质智力产品及时推向社会，同时，也为跨智库、跨专业的知识合作与交流提供便利的网络渠道。

[1] 薛澜.智库热的冷思考：破解中国特色智库发展之道[J].中国行政管理，2014(5):6-10.

[2] 邓恩.公共政策分析导论[M].谢明，杜子芳，译.北京：中国人民大学出版社，2010:1.

[3] 里奇.智库、公共政策和专家治策的政治学[M].潘羽辉，译.上海：上海社会科学院出版社，2010.

[4] 韦伯.科学论文集[M].图宾根：图宾根出版社，1951:149.

[5] 朱旭峰.构建中国特色新型智库研究的理论框架[J].中国行政管理，2014(5)：29-33.

[6] 那格尔.政策研究百科全书[M].林明，译.北京：科学技术文献出版社，1990:10.

[责任编辑：林丽芳]

Modern New Think Tank：Role Positioning and Realization Path

ZHONG Yu-min1, LIU Wei2

(1.College of Public Administration, Nanjing Normal University, Nanjing 210023, Jiangsu, China; 2.Department of Public Administration, Jiangsu Provincial Party School, Nanjing 210009, Jiangsu, China)

Positioning the roles of modern new think tanks scientifically has important significance for think tanks to play the role in the modernization of state governance. In the modern national governance coordinate system, modern think tanks should assume the roles of governance participants, policy producers, third party referees, etc. In order to reinforce these three roles, we requires the effort on scientifically framing valuable orientation and guidance method in modern new type think tank construction, rationalizing the relationship between think tanks and multiple subjects, enhancing the self-organizing ability of think tanks, developing the government’s guiding functions, etc.

modern new type think tank; state governance; public policy

2016-10-31

江苏省社科基金一般项目(13ZZB003)；江苏省博士后科研资助项目(1601185B)

钟裕民(1977-)，男，江西赣州人，南京师范大学公共管理学院副教授、硕士生导师，博士，南京师范大学博士后流动站研究人员； 刘 伟(1979-)，男，山东青岛人，中共江苏省委党校公共管理教研部副教授，博士，南京师范大学博士后流动站研究人员。

D035

A

1674-3199(2017)01-0082-06