中央政府部门绩效管理改革：动因、过程与特征——基于国土资源部的案例研究

杨 媛

(中国人民大学 公共管理学院，北京100872)

中央政府部门绩效管理改革：动因、过程与特征
——基于国土资源部的案例研究

杨 媛

(中国人民大学 公共管理学院，北京100872)

以国土资源部为例，对中央政府部门绩效管理改革的动因、过程与特征进行分析。研究显示，与地方政府不同的是，国土资源部绩效管理改革的动因来源于上级单位的试点任务，而不是民众的合法性压力；推动中央部门绩效管理改革的主要因素是部门之间的学习机制而不是竞争机制；尽管引入了第三方专家评估，但国土资源部的绩效管理仍然侧重于自身的内部管理和层级控制。建议引入公民等服务对象参与绩效管理，并将更多评价组织权赋予第三方组织，扩大第三方组织对绩效评估过程的参与，实现绩效结果的公开透明。

政府绩效管理；第三方评估；中央政府部门；国土资源部

一、引 言

提高政府绩效是各国政府始终追求的一个基本目标，也是新公共管理主导的基本方向。对政府进行绩效管理改革是提高政府效率、节约行政成本、改进政府服务质量的重要手段，也成为现代政府改革的重要工具。2013年新一届中央政府成立之后，新的领导班子更加注重绩效管理的作用，在实际工作中，国务院的多家机构已经开展了绩效管理改革，并且创新性地引入第三方评估等最新的绩效评估工具开展工作，如农业部、国土资源部和质检总局实行政府机关绩效管理改革，国家发展改革委员会、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理改革，财政部进行财政预算资金绩效管理改革。

既有对中央政府绩效管理的研究大多停留在理论层面。中央政府部门在行政层级、工作内容、政策资源等方面与地方政府存在较大的差异，其进行绩效管理改革是否有地方政府所不具备的特殊性？如果有，其特殊性有哪些？这些特殊性是否会对其开展绩效管理改革产生影响？基于此，本文选取国土资源部这一中央部委的绩效管理改革实践进行案例研究，试图回答上述问题。

二、文献综述与研究假设

(一)文献综述

绩效管理是提升政府绩效，构建责任政府的重要手段。对政府绩效管理的研究涉及绩效测量、绩效评估等多个方面。包国宪和向林科通过对CSSCI数据库文献的总结，提取出近几年关于政府绩效管理的热点话题：公共价值、服务导向、绩效评价体系、第三方评估等。[1]

公共价值和服务导向涉及绩效管理的定位，即政府进行绩效管理的动因和目的是什么。对绩效评估来说，定位不同，评估采取的方式、获得的结果也会不同。公共部门绩效评估的定位往往源于政府面临的一系列问题，有来自外部民众的压力和社会变革的诉求，也有来自政府内部的财政压力或自身创新的需求。评估的定位直接决定了评估主体的选取、评估指标体系的设置、评估结果的应用等。[2]彭国甫强调价值在政府绩效管理中的重要作用，认为价值取向乃是地方政府绩效评估行为选择的深层次原因。[3]尚虎平和忠格草以计划生育政策的口号为例，梳理了我国地方政府绩效价值观变迁轨迹。[4]在现实中，政府往往面临着多种价值选择，多样化的评估对象、中央政策与地方现状之间的差异等原因常常使不同价值取向之间发生冲突和撕裂。[5]因此有学者提出，在建设服务型政府的背景下应该在评估中更多地考虑公民服务为导向的评估体系[6]，扩大政府绩效管理中公民参与的广度和深度。[7]但也有学者认为，纵使公民价值在政府绩效评估中十分重要，而且公民对政府绩效的好坏往往有直接感知，但公民对政府绩效的评估要么被认为是不可靠的，要么容易被误用或者仅仅作为对现有政府绩效评估系统的补充。[8]151因此，有必要引入“第三方”等外部评估主体参与政府绩效评估，以提高评估的信度和效度。

兰州大学的甘肃省政府绩效评估开启了中国政府绩效第三方评估的先河，之后绩效第三方评估在中国其他省市扩散开来，先后形成了甘肃模式、武汉模式、厦门模式，以及华南理工大学、南洋理工大学独立评议政府绩效等评估模式，为地方政府进行第三方评估提供了示范。相比于其它评估方式，第三方评估具有独立性、权威性、专业性等特点，它丰富了现有的评估主体，提高了政府绩效评估的科学性。第三方不仅在利益上与政策制定者保持了距离，更主要的是他们在评估中的专业性受到人们的肯定和推崇。[9]因此，有学者认为第三方评估将会成为推动中国政府提高管理能力和公共服务供给效率及外部责任的重要工具。[8]163包国宪更是将甘肃省的第三方政府绩效评估总结为是政府职能转变的科学工具。[10]

上述研究基本围绕地方政府的绩效改革经验进行，对公民参与及第三方评估的效用给予了高度评价。2011年开始国务院授权部分中央部委进行绩效管理的改革试点，部分试点单位通过引入公民参与和第三方评估改革以往的内部绩效评估方式，实现了中央政府部门绩效管理的创新。但是对于这些改革的特点、成效、成果至今还没有学者进行过研究。[11]因此，本文引入国土资源部的绩效管理案例，旨在探索中央政府部门绩效管理改革规律，丰富已有的研究和结论。

(二)研究假设

政府绩效管理改革旨在通过引入新的管理制度改善机构原有绩效，因此它是政策创新的一种形式。一般而言，政策创新的原因或动力可以分为内部驱动力和外部压力。[12-13]西方有学者进一步总结形成了政策创新动力的两种解释模型：内部决定模型与扩散模型。[14]内部决定模型是指通过对影响政策采纳的内部因素的关注来寻找政策创新发生的原因与动力，比如地方经济发展水平、政治体制、政治领导人的更换等都会影响政策创新的发展进程；扩散模型则是从外在因素探讨政策创新的动力，认为政府间的竞争、沟通、学习会促进政策在地区间的扩散。总结学者的研究，可以将中国地方政府进行绩效管理创新的动力归结为以下几个方面：

一是获取政治合法性的需要。政治学意义上的合法性不限于“与法律一致”，还涉及公众对执政党的执政理念、制度法规与政策，以及政府施政行为的认同和接受程度。[15]37因此，民众对政府工作的认同是政府合法性的重要组成部分。当传统意识形态的感召力随着社会的转型趋于下降，新意识形态系统尚处于建构过程中，难以独立支撑政府合法化，政府就需要通过绩效来证明其合法性[16]，政策创新尤其是降低行政成本和提高政府绩效的政策创新成为政府获取合法性的重要途径。在20世纪90年代兴起的绩效管理改革实践中，地方在进行绩效评估时会将“民众满意度”作为重要的测量指标，乃至现在学者提倡的第三方评估，也是强调要引入公民、企业、第三方专家等外部评估主体对绩效评估的参与和直接打分。可见，公民的督促和社会的倒逼是政府进行绩效管理创新的重要动力之一。

二是政府间竞争的推动。政策扩散的动力来自地方政府的主动学习、政府间的竞争压力和上级的权威等多个方面。[17]一方面，在竞争压力之下，其他政府的政策创新会给本地政府的合法性带来危机感，为了取得相对优势，不同政策主体必定会通过政策创新来提高竞争力。[15]37另一方面，在竞争压力下，同级政府间为了获取政策资源和上级的青睐，会自发进行政策创新或者效仿创新[18]636，推动政策创新的扩散。

三是官员个人晋升的压力。党委领导下的行政首长负责制决定了官员政绩与政府绩效的同构性，特别是对党政“一把手”而言更是如此。[19]而我国中央集权的体制下，上级领导在官员晋升中起到决定性的主导作用，因此，地方政府为了仕途晋升会倾向于进行创新，并使政策创新的内容有别于其他同级竞争者[18]641，以博取上级政府的关注和肯定。

除此之外，地方政府进行政策创新还有可能是基于组织发展的需要、领导者个人因素以及组织文化等。这些因素综合起来基本可以解释我国地方政府进行绩效管理改革的原因。但是用这些因素来考察中央部门如本例的国土资源部时，国土资源部的部分行为却无法用上述理论来解释。

其一，国土资源部作为中央部门，其主要职责是负责政策制定，保证政策内容和政策工具的科学性，政策实施则由地方政府完成。因此，国土资源部不存在社会民众或企业作为直接服务对象，民众的“满意度”不是其合法性的主要来源，民众也无法对国土资源部的绩效直接进行评价和衡量。基于此，提出假设一：

假设1：来自民众的合法性压力不是中央政府部门进行绩效改革的主要动力。

其二，在地方政府政策创新研究中，同级政府间的竞争被认为是推动政策创新的重要因素。但通过对中央部门绩效试点单位的考察发现，中央单位进行的绩效改革都是通过接受试点进行，而且农业部和国土资源部两家接受机构绩效改革的单位，绩效管理创新内容趋于一致，可见，竞争不是推动政策创新扩散的主要因素。而除了竞争之外，政府间的学习、沟通、交流也是推动政策创新的重要因素。[20]基于此，提出假设二：

假设2：学习机制而不是竞争机制是推动中央政府部门绩效管理改革的主要因素。

其三，任何一种组织在运行过程中，都有着“内控”功能，通过内部控制的方式，侦测、探究自身一定时期工作的表现。政府作为组织，其推进“反馈控制”式自评符合组织发展规律，它本质上是一种组织的“自控”“内控”行为，扮演着“自我保健”的功能。[21]16在地方政府的绩效管理改革实践中，尽管通过引入民众或者第三方组织参与绩效评估，但地方政府部门往往把握着评价的组织权和领导权，仅仅是将具体评价权分享给了外部主体。因此，尽管在评估中引入了外部主体的参与，大多数的政府绩效“第三方评估”仍然属于政府内控的“反馈控制”式评估。基于此，提出假设三：

假设3：中央政府部门的绩效管理改革始终以内控为主要目标。

上述三个假设基本勾画了中央政府部门绩效管理改革的动因和特征。下文将通过介绍国土资源部的绩效评估案例，来验证这三个假设。

三、研究方法

(一)研究对象描述

国土资源部成立于1998年，是国务院的组成部门之一，在国务院的统一领导下，行使一定的国家行政权力。经过2008年国务院机构改革后，国土资源部调整了机构职责，现今主要承担保护和合理利用土地、矿产、海洋等自然资源，规范国土资源管理秩序等职责。其下属单位有：18家机关司局，负责机关常规运作、决策与政策制定、管理和监督工作；9家督察局，负责对地方政府行政违法、违规、违纪行为的督查，由国家土地总督察办公室(属机关司局)统一管理和节制；19家事业单位，为机关司局和督察局等相关单位提供技术等方面的支撑。*国土资源部各机构职责详情参考：http://www.mlr.gov.cn/bbgk/.2011年，在国务院绩效改革的大背景下，国土资源部接受了国务院机关绩效改革试点，着手在其下属的机关司局等单位推开改革。经过四年的发展，国土资源部的绩效管理工作取得了一定成绩，受到了绩效管理工作部际联席会议的肯定和表扬。2015年，为了进一步推动改革的发展，提高外部主体对评估的参与度，国土资源部首次试验在中央国家机关引入了第三方专家评估。本文在梳理国土资源部五年绩效管理改革历程的基础上，结合理论框架，分析其在评估动因、评估过程和评估结果等方面的特征。

(二)研究方法

案例研究法是社会科学研究的主要方法之一。它是对现实中某一复杂和具体的现象进行深入和全面的考察，是一种经验性的研究方法。一般而言，案例研究分为探索性、描述性、解释性三类。探索性案例研究常被用来确认或者挑战一个理论，描述性和解释性案例研究则适合回答现状“怎么样”以及“为什么”呈现这种状态的问题。通过综合利用历史数据、档案材料、访谈资料等，案例研究可以对特定的社会单元进行描述和分析，从而在此基础上进行解释、判断或预测。个案研究是案例研究的一种，它能够保证案例研究的深度，并能很好地了解案例的背景，一般可以在探索性研究中使用。

本文采用个案研究的方法*本文未进行多案例研究，部分结论说服力可能欠缺。未来可以开展中央部门之间绩效评估案例的交叉比较；或者对特定中央政府部门的绩效评估历史进行纵向比较研究，勾画其绩效制度建设历史及评估动因；或者开展特定政府层级、特定政府部门和特定政府管理项目的绩效评估研究；或是将中央部门的绩效管理改革与地方政府的绩效管理改革进行比较研究，以获取更多的实证经验。，即以国土资源部作为研究对象，通过剖析这一案例来了解其所代表的中央部门的绩效评估情况。资料搜集方法包括两种：一是参与式观察，直接参与国土资源部绩效管理项目的实施过程，获得了较多的直接观察经验和一手数据，可以较为真实地还原国土资源部绩效评估的情况；二是文件调阅，包括相关的公文、法规、研究报告、档案资料和期刊文献等。

四、国土资源部绩效管理过程

(一)上级试点推动绩效管理改革

自20世纪90年代始，绩效管理改革在全国各地如火如荼展开，先后产生了青岛模式、杭州模式、甘肃模式等各具特色的绩效评估制度。据统计，截止到2011年，全国已经有21个省(区、市)和新疆生产建设兵团设立了绩效管理或绩效评估的领导机构和办事机构，开展了绩效管理工作。[22]

但是中央尚未出台统一的绩效管理规范，因此各地的实践呈现“百花齐放”的态势。此种背景下，监察部联合中组部、中编办等9家中央单位，在2011年牵头成立了绩效管理部际联席会议制度，并在监察部下设立绩效管理监察室，负责全国绩效管理工作。同年，在国务院的批准之下，在北京市、吉林市等8个地区及中央6个部门开展了绩效管理试点工作。其中，国土资源部、农业部、质检总局共同承担国务院机构机关绩效管理试点任务，发展改革委、环境保护部进行节能减排专项工作绩效管理试点，财政部进行财政预算资金绩效管理试点，旨在为全面推行政府绩效管理制度探索和积累经验，加快推进政府绩效管理制度的发展。

在接受试点的第一年，国土资源部便全面展开了部绩效管理工作，在部属的“三支队伍”中同时推开机构绩效和人员绩效的改革。其试点大致经历了宣传动员、绩效培训、绩效考核三个阶段。

图1 国土资源部绩效评估组织框架

首先，工作开展后，国土资源部在内部多次组织动员会、培训会，利用报纸、期刊、内网等对绩效管理的作用和内涵进行宣传，旨在提高全员对绩效管理改革的重视和参与热情。在2011年试点工作的动员部署大会上，副部长张少农指出：“要把组织实施好试点工作作为一项重要的政治任务，作为当前和今后的重大经常性工作，进一步提高思想认识，凝聚广大干部职工的共识，推动绩效管理试点工作取得实实在在的成效，向党中央、国务院交出满意的答卷”“要增强政治意识、责任意识、创新意识，把绩效管理试点工作作为推动国土资源管理工作改革发展的新动力，举全部之力圆满完成试点任务”[22]。可见，国土资源部将绩效管理改革当成一项政治任务，在工作中占据十分重要的位置。

其次，组织参与试点的单位人员参加绩效管理改革培训会，对绩效管理的内涵、现状和内容进行说明。为了提高绩效管理改革的科学性，国土资源部同时启动与相关领域专家学者或者大学研究机构的课题合作，对国土资源部的绩效指标、特色经验等展开研究。这些专家没有直接参与绩效管理的设计和实施，但他们提出的意见成为国土资源部进行绩效管理改善和创新的重要参考依据。如在2011年制定绩效管理试行方案时，国土资源部人事司曾向清华大学、浙江大学等多位专家学者征求过修改意见；委托国家行政学院等进行的课题研究也为国土资源部改善评估方式和指标设置提供了参考。

最后，为体现电子政府和效能政府的建设趋势，国土资源部同时借助机关内网搭建了一套绩效管理系统，实现绩效指标填报、绩效日常考核、绩效结果输出的电子化，极大地提高了绩效管理的效率和透明度。

(二)自上而下全员参与改革

经过充分的调研和准备，国土资源部建立了相对完善的绩效管理体系，包括独立的领导机构、清晰的指标体系、完整的评估流程等。

在组织领导机构方面，国土资源部建立了一整套自上而下的绩效管理机构(见图1)。首先，在部层面成立了以分管领导任组长的绩效管理领导小组，具有“负面清单”考核权的司局及参与部绩效管理日常工作的事业单位为绩效管理工作领导小组成员单位，定期召开成员单位的联席会议。其次，领导小组下设办公室(简称“绩效办”)，承担日常工作。绩效办起初设在人事司，2014年由人事司调整到办公厅。最后，在绩效办下面，44家接受试点的单位均成立了由单位一把手负责的绩效管理领导机构和办事机构，比如人力资源中心就专门成立了绩效管理研究室(处室)，承担部绩效管理的日常工作、年终考核和课题研究等工作。

在指标设置方面，国务院的指标设置清晰简单、重点突出。在2015年的考核中，国土资源部将考核指标简化为“职责履行”和“创优创新”两方面，突出“职责履行”在考核中的基础地位，要求各单位根据“三定方案”以及中央下达的重要任务制定本年度绩效计划。“职责履行”以满分100分作为及格线，不及格的单位没有资格参与单位评优。

评估流程方面，国务院的绩效管理包括年初指标设置的专家指导、日常检查、年中通报、年终评估等多个环节。2015年引入第三方评估之后，年终评估实行自评和他评相结合，进一步丰富了评估主体。

(三)与其他单位建立学习机制

在接受试点任务后，国土资源部组织了相关人员前往农业部、质检总局等单位“取经”。其中，农业部在2010年开始绩效管理的试点工作，国家质检总局在2011年和国土资源部一起接受试点工作。调研的目的是学习农业部和质检总局的先进做法和成熟经验，“强化与兄弟单位的工作衔接和联系，加紧工作，加倍努力，推动试点工作不断深入”*具体内容详见国土资源部绩效管理工作简报：http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zhgl/jxgl/gzjb/.。2011年，国土资源部与农业部的绩效管理比较见表1。

表1 2011年国土资源部与农业部绩效管理比较

资料来源：《农业部绩效管理办法(试行)》(2010、2011执行)、《国土资源部绩效管理试点办法》(2011)。

从表1可以看出，国土资源部和农业部的改革措施基本一致。这说明两部门作为国务院指定的试点单位，共同承担绩效管理改革的试点任务，两部门在沟通学习中共同确立了中央部门机构绩效改革的规范。

最大的差别在于，在绩效管理对象上，农业部只在直属的机关司局展开、事业单位根据实际情况自主进行，国土资源部则在“三支队伍”中同时铺开试点；在绩效管理内容上，农业部另外进行了延伸绩效的管理，即农业部的政策项目由主管司局对各个省级的农业部门也就是农业厅的绩效进行管理，考核结果会影响政策资源在各省级农业部门的分配。这两项差异结合起来其实构成了两部门的一项共性：农业部重视“三农”问题的解决，因此开展延伸绩效管理，以考核地方农业部门对“三农”政策的落实情况；国土资源部设立的督察局，本身负责督查重大政策的落实情况以及地方政府违法违规情况，两种做法基本一致，都是对政策项目的考核。

总的来看，在进行政策创新时，国土资源部和农业部没有因为竞争关系而使创新表现出差异化，而是通过创新前的沟通学习、创新中的模仿，共同确立创新的技术规范。这印证了前文提出的假设，即在中央部门的绩效管理改革中，部门之间的学习机制而不是竞争机制起到了主导作用。一方面两部门承担的是国务院下达的试点任务，相比于部门间竞争带来的合法性压力，任务完成的效果和质量更能吸引试点单位的注意力；另一方面，两部门作为中央部门主要承担决策任务，本身拥有大量的政策资源，竞争压力小于地方政府。

图2 国土资源系统各单位关系*详见国土资源部内部报告《国土资源部门绩效管理指标系统梳理、评价分析及优化路径》(2014)。

(四)创新性引入第三方评估

第三方评估也被称为外部评估，是我国引入的一种新的绩效管理制度。“第三方”是相对于第一方和第二方而言的，一般指独立于被评单位的组织或个人。国土资源部引入第三方评估的目的是丰富已有的评估主体，促进评估结果的公正客观。其具体措施包括：引入第三方专业组织增强评估的科学性、建立第三方评估专家库、实现年终评估的第三方评估。

在评估主体选择上，国土资源部建立了第三方评估专家库，吸纳系统内外在矿产、行政等方面的专家100多人。这些专家有来自被评单位，也有来自地方省厅。在2015年的年终评估中，国土资源部从专家库中选取人员组成了三支评估小组，依照“专家不评估与自己所属机关同类型单位”的回避原则，对机关司局、督察局、事业单位三支队伍的绩效进行评估。理论上讲，机关司局、督察局、事业单位三支队伍在业务关系上不具有竞争性(见图2)，合作关系居多，评估结果的排名三支队伍也是分开进行，而且评估专家多来自国土资源部系统内部，因此独立性和专业性都得到保障，形成了独特的外部评估模式。

在地方政府的外部评估模型构建中，评估组织者一般通过引入公民、企业等服务对象的参与实现外部评估，如甘肃模式中将非公有制企业作为重要的评估主体之一、武汉模式引入群众评价等。国土资源部作为中央国家机关，其所属各单位没有民众或企业作为直接服务对象，不是对外的“窗口”，民众作为利益相关者之一缺乏权力性和紧迫性[23]，因此国土资源部在引入外部主体参与时，没有选择引入民众等社会主体，当然也不用考虑民众满意度这一因素，在选择主体时可以较多考虑专业性和独立性因素。

选择系统内部专家进行评估虽保证了专业性和一定的独立性，但是系统内专家往往会维持国土资源部权威这一价值取向，评估结果可能偏颇。如有的单位评估结论是“个别指标办理状态填报不准确，与预期成果不一致”，但评估结果仍为“完全符合”。可见，国土资源部的评估仍是内控型，主要用于内部管理和监督，完成试点任务，公民取向、服务政府的理念等第三方评估的关键要素没有得到体现。

五、结论与讨论

国土资源部的绩效管理改革是中央政府部门中的典型代表。通过介绍和分析，发现前文的三个假设都得到了支持。

首先，来自民众的合法性压力不是中央部门进行绩效管理改革的主要动力。一方面，国土资源部的绩效改革试点是在国务院的要求下进行的，并且依照国务院要求的原则和时间实施，而不是像地方政府一样在民众或者舆论的压力下进行的改革。在“上级试点推动改革”和“自上而下全员参与改革”的分析中，发现在改革动力上国土资源部基于上级权威而开展改革，上级的肯定和认可构成了国土资源部创新的动力源泉，上级权威以及政策的科学性构成了国土资源部合法性压力的来源。在改革的组织结构上，国土资源部的改革始终是自上而下进行的，从领导层到绩效管理对象建立了严密的绩效组织及清晰的责任体系，从根本上讲，它更像是目标责任制下的绩效管理体制，只是在指标设置和考评环节有所加强，目的是完成上级的试点任务。另一方面，国土资源部绩效管理的具体改革内容也没有反映民众或舆论的要求。比如，在指标设置上没有纳入公共服务或者民众评议指标，在评估对象的选择上也没有大范围引入民众或服务对象的参与，而是选择第三方评估增强评估的专业性。这些充分说明了民众在推动国土部绩效管理改革中的作用微乎其微，因此也不会出现地方政府绩效实践中因为政治理性而牺牲技术理性[24]的情况。

其次，学习机制而不是竞争机制是推动中央政府部门绩效管理改革的主要因素。本文选择了农业部和国土资源部两个最先开展中央部门绩效管理改革的部门进行比较，结果发现这两部门的改革形式和改革内容基本一致。农业部稍早确定了绩效改革，国土资源部在改革过程中，多次派遣人员与包括农业部在内的其他试点单位交流学习，吸取兄弟单位的改革经验，最终，国土部和农业部形成了基本一致的绩效改革方案。研究发现，虽然国土部和农业部作为部级单位存在竞争，但在绩效管理改革中，两个单位共同承担了国务院的试点任务，目的是形成统一的绩效管理规范为中央的决策提供支持。因此，基于共同的目标和认知，两个单位会通过相互学习与合作共同完成上级单位的试点任务，政策创新可能会趋于一致。

最后，尽管引入了第三方专家评估，国土资源部的绩效管理仍然侧重于自身的内部管理和层级控制。在对国土资源部的第三方评估分析后发现，因构成国土资源部的第三方专家主要来自国土资源系统内部，虽然专家的专业性得到了保障，但独立性有所降低。在评估流程上，专家只负责打分而没有指标设置和得出评价结果的权力。专家没有享有充分、完整的第三方权力，也不是代表民众对国土资源部的绩效进行评估。因此，国土资源部所谓的“第三方评估”和传统目标责任制体系下的绩效管理没有太大区别。不过值得注意的是，独立的第三方评估并不必然会促进政府绩效的改善，也可能存在“外行评价内行”的风险。如果政府认为其目标的实现、绩效的获得需要依靠“第三方”外脑时，可以邀请、委托、授权第三方专家或组织参与评估。[21]17

为什么会有上述表现呢？笔者认为，公共政策的创新可以分为不同类型和阶段，中央政府部门的试点一般处于政策创新的规范阶段，其目的是形成可效仿和推广的政策规范，因此会表现出与地方政府不同的特征。以政策创新的突破层次为例，公共政策创新可分为“中央示范，基层跟进”和“基层突破，中央规范”两种模式。[25]比如中国的行政机构改革就是第一种模式，即由国务院发起，自上而下地开始全国各级政府的机构改革；而自下而上推广全国的家庭联产承包责任制则是第二种模式的典例，即先由地方自主发起，再由中央规范后向全国推广。有两位学者进一步将中国政策的创新归纳为三个阶段：第一阶段，中央政府提出政策目标，地方政府因地适宜自主选择政策工具；第二阶段，中央政府调整政策内容并开展试点；第三阶段，“全国一盘棋”地推广。[18]636-638现阶段的政府绩效管理的政策创新正处于第二阶段，即在地方政府实现创新突破后中央政府进行试点、规范的阶段，试点的成功将成为全国绩效管理改革的规范进行推广。不管是哪一种理论和模式，中央政府的创新都起着规范标准的示范作用，政策的科学性相比于创新性会更加受到重视，由此可以解释中央政府部门进行创新时动力机制及行为选择的不同。

但也应该认识到，中央部门绩效管理的这些特征，也显示出了其在政策创新方面缺乏活力。根据《中国政府绩效管理年鉴》的统计，在自主开展绩效管理改革试点的单位中，没有一家是中央单位。[26]原因可能是中央政府在进行政策创新时面临的外部驱动力不如地方政府，尤其是民众或服务对象的需求没有对创新起到推动作用。而中央国家机关作为全国性政策的主要制定者，其政策质量直接关系到政策实施的效果，“闭门造车”远不如“群策群力”，民众等外部主体的需求应该被纳入政策制定议程之中。因此，建议从以下两个方面完善绩效管理改革：

一是引入公民等服务对象参与绩效管理。服务对象作为利益相关者，对政府绩效的评估具有天然的合法性，也是最能感受到政府绩效好坏的群体。政府部门的服务对象一般是公民、企业或其他社会组织；也可以从系统内部寻找每个单位的服务对象，丰富评估主体；或者像农业部一样开展延伸绩效评估，在政策项目的评估中引入社会民众的参与。

二是将更多权力赋予第三方组织。绩效评价有三种权力：评价管理权、评价组织权、具体评价权。[27]其中，评价组织权是评价组织机构对绩效评价过程的总体设计和组织实施，并综合得出评价结论的权力，从根本上决定了绩效评价的科学性和可信度。在中央部门绩效评估中，可以将更多评价组织权赋予第三方组织，扩大第三方组织对绩效评估过程的参与，实现绩效结果的公开透明。

[1] 包国宪,向林科.中国政府绩效管理知识图谱分析[J].兰州大学学报(社会科学版),2016(2):46-53.

[2] 吴建南.公共部门绩效评估: 理论与实践[J].中国科学基金,2009(3):149-154.

[3] 彭国甫.价值取向是地方政府绩效评估的深层结构[J].中国行政管理,2004(7):75-78.

[4] 尚虎平,忠格草.我国地方政府绩效观转型研究——一个面向计划生育政策口号的探索[J].公共管理学报,2016(2):23-37.

[5] 孙斐,赵晓军.价值协同: 一个新的地方政府绩效评价价值冲突成因[J].公共行政评论,2016(2):63-92.

[6] 中国行政管理学会联合课题组.关于政府机关工作效率标准的研究报告[J].中国行政管理,2003(3):8-16.

[7] 卓越,张红春.政府绩效信息透明度的标准构建与体验式评价[J].中国行政管理,2016(7):18-23.

[8] YU W,MA L.External Government Performance Evaluation in China: Evaluating the Evaluations[J].Public Performance & Management Review,2015(1).

[9] 尚虎平.非政府评价的政府管理效果: 美国高校基于利益相关主体参与的第三方评价对我国的启示[J].内蒙古社会科学,2007(5):119-124.

[10] 包国宪.绩效评价: 推动地方政府职能转变的科学工具——甘肃省政府绩效评价活动的实践与理论思考[J].中国行政管理,2005(7):86-91.

[11] 冉敏.我国政府绩效管理参与主体结构研究——基于8 个试点地区的实证分析[J].成都大学学报(社会科学版),2016(1):1-6.

[12] 李庆钧.公共政策创新的动力系统分析[J].理论探讨,2007(2):131-134.

[13] 吴建南,马亮.中国地方政府创新的动因、特征与绩效——基于“中国地方政府创新奖的多案例文本分析”[J].管理世界,2007(8):43-51.

[14] BERRY F S.BERRY W D.State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis[J].American Political Science Review,1990(2):395-415.

[15] 黄健荣,向玉琼.论政策移植与政策创新[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2009(2).

[16] 龙太江,王邦佐.经济增长与合法性的“政绩困局”[J].复旦学报,2005(3):169-175.

[17] 朱亚鹏.政策创新与政策扩散研究述评[J].武汉大学学报(哲学社会科学版),2010(4):565-573.

[18] LIU W,LI W.Divergence and Convergence in the Diffusion of Performance Management in China[J].Public Performance & Management Review,2016(3).

[19] 吴建南,马亮.政府绩效与官员晋升研究综述[J].公共行政评论,2009(2):172-196.

[20] BRAUN D,GILARDI F.Taking “Galton’s Problem” Seriously Towards a Theory of Policy Diffusion[J].Journal of Theoretical Politics,2006(3):298-322.

[21] 尚虎平,王春婷. 政府绩效评估中“第三方评估”的适用范围与限度[J]. 理论探讨, 2016(3).

[22] 从自行探索到开展试点，政府绩效管理制度建设提速[EB/OL].(2011-09-06)[2016-08-08].http://gx.people.com.cn/cpc/GB/179666/15610441.html.

[23] 付景涛,倪星.地方政府绩效评估的政治理性和技术理性——以珠海市万人评议政府为例[J].甘肃行政学院学报,2008(6):35-43.

[24] 徐双敏,李跃.政府绩效的第三方评估主体及其效应[J].重庆社会科学, 2011(9): 118-122.

[25] 胡宁生.社会转型时期公共政策创新模式研究[J].江海学刊,2010(1):116-122.

[26] 全国政府绩效管理研究会,兰州大学中国地方政府绩效评价中心.中国政府绩效管理年鉴[M].北京: 中国社会科学出版社,2012.

[27] 包国宪,曹西安.地方政府绩效评价中的 “三权” 问题探析[J].中州学刊,2006(6):44-45.

[责任编辑：林丽芳]

Performance Management Reform in Central Governmental Departments: Motivation, Processes and Characteristics Case Study of Ministry of Land and Resources

YANG Yuan

(School of Public Administration, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Taking the Ministry of Land and Resources (MLR) as an example, analysis is made on the motivation, processes and characteristics of the performance management reform in central governmental departments. Unlike local governments, the MLR’s performance management reform comes from the experiment of the higher units, rather than the legitimacy pressure of the public. Learning effect among departments plays a more important role than competition in pushing for reform. Despite the application of the third-party evaluation, the MLR’s performance management still focuses on internal management and hierarchical control. It’s suggested that the government performance management needs the development and consummation of citizen participation mechanism. The third parties should be given more power in government performance management to make the results of evaluation open and transparent.

government performance management; third-party evaluation; central governmental department; Ministry of Land and Resources

2016-09-07

杨媛(1994-)，女，湖北襄阳人，中国人民大学公共管理学院硕士研究生。

D630.3

A

1674-3199(2017)01-0020-10