流域治理中的公民参与研究综述

吴亚慧，杨爱平

（华南师范大学 公共管理学院，广东 广州510006）

公民有序参与社会公共事务是现代公共治理的基本要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。进入新世纪以来，我国政府愈发重视公民的有序参与问题，积极倡导建立一个“参与式政府”和“参与型行政”。公民参与流域治理属于公民有序参与的重要方面，对于提升流域公共治理绩效有重要意义和作用。1992年，联合国环境与发展大会重新修改了流域治理规划，使其更加注重公民的参与度，可见，公民参与流域治理在国际上也日益受到重视。目前，国内外学界对于流域公共治理中的公民参与问题已有一定研究，但迄今少有人对此进行总结梳理。为此，本文尝试对此研究领域率先开展文献综述，并在此基础上提出新的研究方向。首先说明的是，本文对国内外文献的综述均围绕三个问题来展开，即公民要否参与流域治理、公民如何参与流域治理、公民参与流域治理需要哪些保障措施。

一、国外研究现状

从国外研究文献来看，有关流域治理的文献较为丰富，但对流域治理领域的公民参与研究，却相对较少。事实上，直到1992年1月在爱尔兰都柏林召开的水与环境国际会议，以及1992年6月联合国环境与发展大会之后，该领域的研究才逐步引起重视。概而言之，国外对流域治理中公民参与的研究主要集中在以下三个方面：

（一）流域治理中公民参与的主观意识

豪斯（Margaret A.House）对水资源管理的公民参与问题进行了研究，提出“水问题的可持续性解决需要普通公民参与水管理过程”。［1］Troy.W.Hartley通过对日本琵琶湖的实证研究，认为其成功治理离不开公民的广泛参与。在日本滋贺县召开的第九次世界湖沼大会上发言的日方代表有居民、渔民、研究者、艺术家、政治家、学生、企业家和媒介人员等等，利益各方从不同的角度阐明了他们对琵琶湖治理的认识，表现出了强烈的全民参与意识。［2］Han F.Smith认为瑞典水环境保护的主要推动力，来自于公民对高质量水环境的追求。［3］Francois Molle通过对泰国湄南河的治理实践进行总结，发现当地群众自发的公开抗议行为在一定程度上改善了湄南河堤坝项目的管理，当地公民对于流域治理表现出了较强的参与意识。［4］Bristol通过对战后英国的水流域污染和治理研究，提出要小心维持良好的水质环境并满足合理的水需求，就需要从个人到广泛的组织进一步完善积极和协调一致的行动。［5］与此同时，有学者进一步研究了哪些因素会影响到公民参与的意识和热情，比如，Curtis强调环境教育对于提高公民参与意识的重要性［6］；Petts提到，日本针对琵琶湖治理的环境教育还分为学生和一般民众两部分，多方式、重投入、全方位地提高公民参与流域治理的意识［7］；Kathlene和Martin认为流域治理程序中结果的可见性会影响到公民参与的积极性，因为主观意识建立在对客观环境的理解基础上。［8］

（二）流域治理中公民参与的路径

20世纪90年代，国外学者开始关注流域环境治理中公民参与的具体内容，其中又重点关注参与的方式和途径问题，他们意识到公民参与的方式和途径关系到公民参与的有效性。Neal R.Peirce和Jerry Hagstrom 十分关注美国田纳西河流域的治理动态，发现该流域治理中非常重视公民在其中的参与，实行草根民主，鼓励公民通过项目参与的方式直接加入到田纳西河的治理中来，由此建立了一种兼具政府和企业、社会合作的多元共治模式。［9］日本民众不仅通过与政府的互动对话方式，推动政府出台相关法规法令，还从伦理联系的角度反思自身的生活方式和自然保护之间的矛盾问题，进而自发举行“使用肥皂”运动，在日本琵琶湖的治理中发挥了重要的作用。［10］Tarisal Garande和Suzan Dagg通过对智利一个不发达地区由于水污染从而引起公民参与的案例研究，认为公民通过听证、协商和环境参与纠纷解决等途径都是可行的，特别是强调社区的参与作用。［11］Brooks K N 和Gregersen H M 发现，多瑙河流域治理非常注重全面合作，像公民参与等先进理念被及时引入并得到实施，其中公民参与主要包括信息提供、咨询和社会组织等途径。［12］Kris G.Kauffman和Alice Shorett强调水资源项目中的公民参与应当通过适当的手段大力推进公共听证会、公民会议、项目信息或公民委员会等。［13］而与此同时，也有部分学者发现在流域治理过程中公民参与的方式单一、途径有限，从而影响到公民参与作用的有效发挥。Kathlene和Martin认为，公众参与听证会这种传统的方式并不能广泛覆盖公众，只有少部分人能参与，所以体现公众利益的作用有限，有些时候往往流于形式。［14］Brooks等多位学者指出，流域治理是一个长期的过程，而且也需要大量的志愿者，需要他们坚持长期的参与，但是，不同参与者或者团队的方式和途径之间缺乏一致性和协调性，也缺乏促成协调一致的机制，缺乏吸引公民参与的有效手段。［15］

（三）流域治理中公民参与的组织和法律保障

部分学者侧重于研究流域治理中公民参与所需要和依赖的组织和法律保障问题。Francois Molle通过对墨累-达令流域的的实证分析，发现澳大利亚水法案（Water Act）的发布是该流域成功治理不可或缺的一个重要因素，因为在该法案中顺利通过并成立了墨累-达令流域管理局（Murray-Darling Basin Authority），而该局的重要职能之一则是“在流域资源管理上鼓励公民参与并进行教育”。［16］R.施塔德勒也指出，多瑙河流域的成功治理更多是得益于多瑙河保护公约组织机构——保护多瑙河国际委员会（ICPDR）以及其颁布的欧盟水框架指令（WFD）。WFD 明确强调了在制定流域管理规划中利益相关方和公民的参与，而在ICPDR 这一决策机构中，设有公众参与专家组作为六个常设专家组之一，负责考虑如何让利益相关方及公众参与到规划过程中来。［17］匈牙利学者A.瓦里在研究匈牙利的水资源管理中的公众参与时，强调了该国对公民参与的权利实施了一系列的法律保障。如1995年的LII法案规定人人有权要求环境的影响者和管理机构注意环境正在受到危害或者受到破坏或污染的事实；EIA 政府法令规定环境影响评价的初步阶段得到公众注意和评论，在详细阶段要求举行公众听证；1997年的LXXⅧ法案规定，在当地建设规程和地区规划准备期间，必须保证有关公民、NGO 和专业协会能发表意见。［18］

二、国内研究现状

进入21世纪以来，伴随经济高速发展中流域水资源和水环境危机的日益凸显，国内学界也逐步重视对流域治理的研究。总体上看，国内有关流域治理的研究出现了跨学科交叉研究的趋势，取得了不少成果。但在流域的公共治理研究领域中，多从政府和企业的层面来讨论问题，对于流域治理中的公民参与研究相对较少。下面也从三个方面对此进行梳理分析：

（一）流域治理中公民参与的重要性

孙雯雯指出，由于流域治理的广泛性和复杂性，现今我国在流域治理上存在很大缺陷，因而引入公众参与机制无疑会对流域治理产生积极影响。［19］李丹、黄德忠通过对我国目前流域管理体制中存在的“多龙管水、多龙治水”弊端，提出必须革新流域治理体制，而公众参与是革新过程中的关键环节。［20］徐荟华也指出，不能单纯靠政府一己之力治理水污染，应该协调各方利益，挖掘社会力量，整合社会资源，形成“政府—社会”两位一体的水资源保护体制。［21］胡熠在研究流域治理中地方政府行为的偏差和矫治问题时提出：“重视公民的委任人身份，在中央与地方政府之间，将公民作为第三方引入环境治理模式，有可能扭转中央政府的信息劣势，以较低的成本解决中央和地方政府之间信息不对称的状态。”［22］张远等认为，在中国流域水污染防治规划中应该完善水资源和水环境管理体制，加强建立水污染防治规划制定中的部门协调机制和公民参与模式。［23］张强、吴娟认为，从治理的视角来看，当作为出资方的政府在进行项目建设时，如果公民不能够有效参与，就会导致作为出资人的政府和作为受益方的民众，都没有动力和途径使资金被有效用于公共建设。［24］

有部分学者致力于对国外流域治理经验的归纳和总结，在研究过程中逐渐意识到社会力量参与流域治理的重要性和必要性。许源源和尹淑凡通过对国外流域治理实践经验的总结，提出社会组织有必要参与我国的流域治理过程，因为相对于政府组织和企业组织，这种形式的公民参与能够在流域治理中扮演多种不同的角色，发挥重要的职能。［25］孙雪涛对加拿大的流域治理体制改革进行了比较研究，强调我国流域治理体制改革中应该提高“公众认识”和“社区参与”。［26］李环对英法日三国的公民参与实践情况进行了总结，发现公民参与是流域治理中不可或缺的一个部分，在流域治理领域里，公民有权通过一定途径参与一切与流域有关的决策管理活动，使得决策管理活动最大限度地符合公共利益。［27］

另外，有些学者通过对我国流域水资源治理的具体案例研究，揭示出公民参与在流域治理过程中所发挥的正效益。盛明科等通过对环洞庭湖的公共事务治理的个案研究发现，当前环洞庭湖区的公共事务治理中仍然是政府唱主角戏，社会力量与社会资本的影响还非常薄弱，因此，他们提出在跨行政区的公共事务治理过程中，有必要发挥第三部门的积极力量。［28］刘超和吕忠梅在《水污染治理的环境法律观念更新与机制创新—从滇池污染治理个案出发》中，分析了滇池的污染现状，强调引入公民参与对于滇池污染治理的重要性。［29］

（二）流域治理中公民参与的方式和途径选择

黄锡生主张“全过程的参与”，他提出若要保障水资源管理真正反映用户的需求，就需要建立利益相关者真正参与的机制，特别是保证弱势群体的参与，例如在价格听证会制度方面也要保证全过程的参与。［30］李丹强调了流域治理中公民在决策管理过程中的参与，认为在流域治理中公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境有关的决策管理活动，可以通过“流域委员会制或者水董事会制”、社区建设、环境公益诉讼、环境信息公开等方式和途径来实现。［31］李环则从政府与公民的互动关系入手，提出可以建立政府与公民之间的合作机制，通过互动、协商与合作等方式更好地处理流域治理的问题；她主张构建我国流域治理的公民参与机制，主要包括加强宣传教育、健全相关法律制度、建立环境公益诉讼等内容。［32］熊晓波等提出了我国流域治理的参与式方法，认为参与式方法“强调参与主体积极、全面地介入发展的全过程，使相关利益者充分了解他们的真实状况，表达他们的真实意愿，通过对项目全程参与，提高项目效益，增强项目实施效果方面”。［33］许源源和尹淑凡认为，社会组织能够将公众、个人按照一定的形式聚集起来，集合力量参与流域治理，一方面在与政府组织互动过程中，扮演着参与者和利益协调者的角色，能够根据自己的专业领域承接不同的职能，也能填补行政区划部门之间的职能间隙；另一方面在与企业组织互动过程中，扮演着引导者和监督者的角色，能够引导企业积极了解目前的政策动向，也能通过合法途径监督企业的行为落实，例如要求公布相关数据或对企业行为进行评估等等。［34］

（三）流域治理中公民参与的法律保障

在我国，《宪法》和《水法》将水资源界定为国家所有，国家委托中央政府（即国务院）代为管理水资源，国务院及其下级政府对水资源的管理是以再次委托关系来实现的。这种错综复杂的多重委托关系，会导致水资源管理的多元化和分散化，不可避免地会产生委托方与代理方的目标不—致的问题，也会对公民参与形成制约。［35］因此，要想发挥公民在流域水环境治理中的积极作用，法律保障也是一个不容忽视的研究内容。刘毅和董藩认为，在《水法》中由于社会公民参与管理决策的权利并没有确立，因此，水资源管理实际上是一种单边行为，是政府或相关管理机构利益、要求的表达。［36］在公民参与环境影响评价过程中，参与主体的选取存在一些不规范的行为，例如弱势群体代表权不足或者是“被动性代表”、参与主体的规定模糊、参与主体的名额比例也缺少相关规定，等等。当前相关法律法规更多的是强调公民在流域水环境中的义务。［37］应该通过涉及到整个流域管理的法律规范来确定各管理机构、各流域内地方政府、各管理相对人的民主权利，在法律上赋予他们应有的地位和权利，设置必要的程序，保障这些权利的实现。［38］张璐璐也强调完善环境公益诉讼制度，该制度是保障公民参与权利实现的最好形式，只有拥有了环境的诉讼权和索赔权，公民才有动力参与环境保护行动，也才能更好地对政府机构制衡。［39］杨桂山对美法日三国的流域水管理中的公民参与进行了比较研究，认识到以立法的形式来保证流域治理中公民参与以更好地监督权力的重要性。［40］许源源和尹淑凡也提出，政府组织能够为社会组织做的首要一点是提供法律基础，因为法律体系的缺乏，导致社会组织的主体地位得不到认可，因而有必要建立规范明确的法律，以确保社会组织的主体地位，促进其行为的合法化。［41］

三、总结与新的研究方向

综合上述，无论是国外文献还是国内研究，有关流域治理的相关文献已较为丰富，甚至出现了跨学科研究的趋势。但是，在流域公共治理研究领域，从政府的视角研究流域治理中的制度、政策、体制、机制、府际关系问题的文献居多，而从公民参与的层面探讨流域公共治理机制的研究相对较少，国际上直到1992年爱尔兰都柏林水与环境国际会议，以及1992年联合国环境与发展大会之后才逐步引起关注和重视，国内的研究更是近几年才方兴未艾。概而言之，目前国内外关于公民参与流域治理的研究，主要集中在公民要否参与流域治理、公民如何参与流域治理，以及公民参与流域治理需要哪些保障措施等领域，也就是研究公民参与流域治理的主观意识（重要性）、途径与方式、组织或法律保障等。毫无疑问，这些研究对整个流域公共治理研究领域具有重要意义，它们丰富了流域公共治理的研究视角；同时，这些研究开启了流域治理的公民参与研究传统，对后续的进一步研究有一定的价值。当然也要看到，当前的研究尤其是国内有关流域治理中的公民参与研究依然存在一些问题：一是研究内容较为单一，很多研究尚停留在归纳和借鉴西方实践经验的基础上，提出我国流域治理应鼓励和推动公民参与的应然分析，显得较为空泛；二是研究方法不太严谨规范，国内的大部分研究多属于定性说理和分析，谈不上是典型的定性研究，更不用说是经过深入调查研究和数据分析基础上的定量研究，这使得目前的研究不太“接地气”，难以发现中国流域治理中公民参与的问题及成因到底在哪。三是本土化特色缺失，国内目前的研究尚未发展出有关中国流域治理中公民参与的本土化概念及其理论分析工具，“有感而发”式的零散分析较多。

为此，我们认为，应立足推进和完善国家治理体系和治理能力现代化的政策背景，深度推动我国流域治理中的公民有序参与研究。未来必须通过改进研究方法、发展出概念工具，在公民有序参与流域治理的动力机制、实现机制、保障机制方面开展重点研究：首先，通过调查研究实证分析流域治理中公民的参与意愿即公民参与流域治理的动力机制问题。这是开展流域治理中公民有序参与研究的前提和基础，只有摸清公民参与流域治理意愿的强弱，并寻找其深层次根源，才能对症下药，提升公民的参与意愿和参与水平。其次，要探讨公民有序参与流域治理的实现机制，即公民可以通过哪些途径和方式来有效参与流域治理，这些参与途径和方式包括体制内和体制外的双重机制。只有探讨清楚这些可行的实现机制，才能有效提升公民参与流域治理的实际能力和水平。再次，讨论和廓清公民有序参与流域治理的保障机制，目前来看，国内学界对这一问题的研究已经有所涉猎，但远远不够系统和深入。我国流域治理过程中，公民参与可能会遇到哪些障碍或困难，现有的研究基本语焉不详。为此，必须从组织的、制度的、法律的、政策的等多个层面，深入检视流域治理中公民参与的保障机制应该包括哪些内容、目前的保障机制存在什么问题，以及如何完善这套保障机制等问题。

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