多中心视域下的法国流域水资源治理机制研究

胡 熠

（中共福建省委党校 公共管理教研部，福建 福州350001）

法国是一个水资源丰富的国家，境内拥有卢瓦河等6条主要河流。在历史上，法国曾实行以用户为基础即以行政区为主的水资源管理体制，流域自然地理单元被各个行政区所分割，形成了碎片化的水资源管理格局。二战后，随着法国工业化和城市化的快速发展，流域水资源需求量迅速增长和水污染急剧恶化。1964年颁布的《水法》是法国政府变革流域管理体制的法律依据，由此逐步形成了以流域为基础、系统性解决水危机的管理机制，并强化全社会对水污染治理责任和阶段性目标。此后，法国政府继续对《水法》进行不断修改、补充与完善，1992年颁布的新《水法》正式确立了法国水资源管理的四项原则，为以自然水文流域为单元实行自然资源综合管理体制奠定了基本框架。目前，法国流域管理系统已日臻完善，逐渐显现出其卓越和有效性，被誉为世界上比较好的水资源管理系统。笔者认为，法国流域管理体制比较适合描述为纵向多层治理和横向伙伴治理的网络治理体制。从纵向府际关系看，建立了以流域为单元的多层级治理结构，清晰划分了不同层级管理机构的事权和财权，并且每个层级都设立流域委员会，形成了多中心的决策机制；从横向政企关系看，注重发挥市场机制的调节功能，运用经济杠杆调节水资源利益关系，形成“以水养水”的良性循环格局。

一、法国流域公共水务治理的基本经验

（一）建立以流域为单元的多层级治理结构

与中央集权的政治体制相适应，法国以流域为单元的水资源统一管理体制，是以立法为基础、多层级的事权财权纵向分工为特征的多层治理结构。1964年，法国政府将全国主要江河水系划分为六大流域区，按照行政区划为22个大区，由此形成了包括国家—流域—支流—市镇四级层级的水资源管理责任主体、大区和省级机构为辅助的涉水管理行政体制，以及相配套的事权、财权纵向分工体系。从组织架构看，分别成立了国家水资源委员会—流域委员会—地方委员会等三个专业性的水务立法咨询机构，当然，市镇委员会对辖区公共水务也具有自主决策权。在国家层级上，水资源委员会（又称国家“水议会”）负责全国水资源政策的制定；水资源法规、规章或白皮书的起草和批准；向公众就水资源法律政策提供咨询以及取水排水授权和水质管理等方面的协调工作。环境部（后来更名为“国土环境和可持续发展部”）作为国家具体负责水务和环境管理工作的机构，主要职责是依据欧盟水框架目标，制定水资源政策以及法律法规，实施国家水质和水环境保护、监督水资源管理的职能；在具体涉水事务的管理上，还须依靠公共工程部、农业部、卫生部、工业部以及渔业高级理事会等职能部门派出机构的协助。［1］在流域层级上，设立6个流域管理机构作为中央政府的派出机构，下设流域委员会和流域管理局。流域管理机构从1967年开始运作，实行决策与执行相对分离的行政分工模式。流域委员会不是由行政长官控制的独立机构，而是流域水利问题的立法和咨询机构，相当于流域区内的“水议会”，主要职能是制订发布水管理政策、批准流域规划、审查工程投资预算、监督项目的实施等。流域管理局是流域委员会的执行机构，它属于财务独立的公共机构，承担技术和水务融资等工作，主要职能是准备和实施流域委员会制定的政策，以便推动流域内涉及各方利益应采取的共同行动，达到水资源的供需平衡、水质达标，保护和增加水源以及防洪等目的。在地区层级上，针对支流流域，设立地方水委员会，主要职能是负责起草、修正支流流域水资源的开发与管理方案，更为详细地确定水资源的使用目标，并监督执行。在地方层级上，市镇领导（市长）是由选区内选民直接选择产生的，市镇政府主要承担辖区饮用水提供、废水处理以及水行业工程等项目的立项、资金筹措、水价和运行管理公司的确定，实现公众自主参与决策和监督。

法国水资源管理系统充分体现了先进的公共水务治理理念。它不是把水当作简单的自然物，而是把水当作水体的汇集系统的整体；不是以行政区为单元进行碎片化的管理，而是以自然水文区域为单元，实行水量、水质、水工程和水处理等综合管理。即将一个汇水面积及其所有相关河流作为一个复杂的物理、化学、地质学、生物学和社会法律的系统，把地面水和地下水作为统一实体实施管理。［2］流域管理局的职能具有极强的系统性、综合性和协调性。不仅管理地表水，也管理地下水；既从数量上管，又从质量上管；既兼顾水资源的养殖、航行等经济服务功能，又强调维护服务水资源的生态服务功能。流域机构注重从经济、社会、水环境效益上强化水资源的综合管理，充分考虑流域生态系统的平衡，以实现水资源可持续利用和区域社会经济协调发展。流域委员会还通过民主协调，制定流域水资源开发与管理的总体规划，确定流域水质、水量目标以及相应的措施。由于法国流域水资源相对丰富，流域区际生态利益协调的目标导向在于确保行政区际的水质达标，流域区内的地方政府侧重于资产管理，直接对辖区内的水环境和水质负责。流域机构并不直接参与水污染与水环境的治理，主要从资源管理角度进行水量控制与调节，通过制定和检测河流水质标准等途径，依托行政与经济手段，将收取费、税金的大部分以补助和贷款方式提供给地方政府，用于水资源开发、污染防治、水质改进、人员培训等项目，同时根据地方政府的绩效进一步确定流域机构资助金额的强度和方向，在流域尺度上实现了水量与水质的统一管理。［3］

（二）形成多中心的公共水务决策机制

法国《水法》体现的水资源管理原则之一是“水政策的成功实施要求各个层次的有关用户共同协商与积极参与”，因而在国家—流域—地区三个层级涉水委员会中，都包含着政府、企业和第三部门的民主协商机制。国家水资源委员会是由民选的参众两院议员、社会经济界及用水户协会选出的人员及代表组成。流域委员会和流域管理局是由地方三级（市镇、省、大区）选出的代表以及社会经济界及用水户协会的代表组成，并包括国家有关政府部门的官员。［4］流域委员会为非常设机构，每年召开1～2次会议，就水资源重大问题进行民主协商和决议。流域管理局作为常设的执行机构，由环境部委派局长、领导成员中的地方代表及用水户代表（所占比例约为2／3）共同组成，其董事会从流域委员会成员中选举产生，协调用水户与开发商之间的冲突。董事会的组成成员为：用水户和专业协会的代表、地方官员代表、中央政府有关部门代表以及来自流域管理局职工代表各1名。地方水委员会主要由地方选出的代表（占50%）、用水户和政府官员组成。流域委员会具有高度的独立性和权威性，不论是地方行政当局，还是环境部和财政部，都不得干涉流域委员会的决定。流域管理局则是流域区内居民、工业企业、农场主和行政当局为改善水源状态、试用水质量、构筑水环境景观等而展开协商的平台，尽管它的某些活动要受环境部的制约，但它在法律上是财务独立的公共机构。《水法》明确规定流域水资源开发管理规划必须由流域委员会来制定，一旦获批通过，即成为流域区内上下游政府和企业从事水资源开发利用保护的重要水政策和纲领性文件。一切水事活动均需依法办事，且社会各界都能严格遵守，若有越权或违法行为发生，通过法律手段予以纠正或处罚。市镇政府作为民主选举产生的自治组织，拥有公共土地产权和水权，在辖区内公共水务工程建设、公共水务外包、供水价格制定等领域具有自主决策权。虽然市政府注重市场运作、展开资产管理，但在涉水服务方面具有较高公共参与程度和透明度，并作为政府公共水务服务质量和绩效评价的重要指标。［5］例如，水价听证会是多方协商、民主对话的常用形式。市长有权召开听证会，由市政当局、供水单位、用户代表三方参加，通过民主协商的方式拟订水价方案，最后由市长综合各方面因素拍板决定水价。［6］

（三）探索多种型态的水务公私合作机制

法国《水法》规定：“水是国家共同资产的一部分”。国家对供水、污水收集与处理等公共水务拥有专营权。在1982年《分权法案》和1992年新《水法》（1992）出台后，许多市镇政府开始在公共水务行业大规模推行委托经营，吸引私人资本进入水务行业，以减少水务系统融资中的财政补贴，并提高公共水务服务水平。目前法国公共水务供给主要有三种模式：一是科层供给模式。建立由市长（镇长）和市镇委员会共同参与的水务管理体系，由地方政府直接、具体负责区域性公共水务系统。二是政府间联合经营模式。由邻近的市镇政府共同出资建立联合经营的水务企业，共同分担公共水务工程的投资成本。通过对区域性、集中化的供水和污水处理，提高公营水务企业的规模经济效益。三是委托经营模式。委托经营是当前法国最普遍的水务运营模式。根据合同类型，委托经营可细分为承租经营、特许经营、法人经营和代理经营等四种形式。目前在供水管理领域实行委托经营的占比约为75%，污水处理领域约占35%，这个比例还逐年提高。私人水务公司成为法国水务供给的主体，其中苏伊士、威立雅水务和萨尔三家私营公司几乎垄断了法国除市镇公营水务公司控制以外的所有市场份额。只有少数地处农村的公共水务仍由市镇政府直接负责投资、经营和管理，其供水量只占全国总售水量的20%。［7］在流域综合开发方面，法国政府也积极探索“捆绑式”外包的第三方治理模式。例如，政府授权罗纳河公司进行流域水电、航运、养殖等的滚动开发与综合利用，经过多年的市场化运作，私人企业将罗纳河流域治理成了世界上少有的美丽的富饶之地，该模式也成为世界公认的流域综合开发与管理的成功范例。根据公共水务的性质差异、公私合作方式等情况，政府建立了多样化、分类管理的水利投融资机制。城市饮用水供应、排水道和污水处理厂，以及供水排水等水利工程全部由政府负担，市镇公有水务公司的投资成本主要由政府财政拨款来补偿。在公共水务委托经营的情况下，市镇当局和联合工会必须共同筹资来新建和改善基础设施，私人企业则通过资本市场实现项目融资。农村饮用水取水工程则由政府与用水户联合投资，投资来源包括受益区所交水费、贷款和捐赠基金等。重大灌溉水利工程的投资由国家负担一半以上。

（四）利用经济杠杆调节流域水务利益关系

法国政府注重通过水价来调节利益关系，并实现维持和改善流域自然生态的目的。在制定水价时，政府主要遵循两大原则：一是成本补偿原则。即水价应覆盖供水和污水处理等各个服务环节所需的成本。二是用水者（排污者）付费、治水者补偿的原则。不仅用水者、排污者付费，而且任何改变水系统状态（水量、水位、水深、河床等改变）都要付费。中央政府除了统一规定收费的上限、畜牧排污收费标准以及面源污染费标准外，其他的收费标准由流域委员会确定。［8］流域管理局具体负责落实流域委员会所制定的水资源收费政策。城市供水费则由市（镇）政府根据区域内水量、水质、需求量以及水务成本等因素制定用水费，并进行动态管理。各个水资源使用者必须缴纳用水费和污染费两种费用。用水费反映供水、污水处理的服务成本，并主要用于管理水资源的专项资金；污染费主要用于工程建设和管理运行，努力改善水源的质量，以满足流域委员会制定的要求。各个公共供水工程的水资源收费标准是由流域管理局与流域委员会商议后对外公布，并要求与计划中各供水工程的优先次序相一致。在排污费征收方面，根据企业废水排放量及污染程度收取费用，如果达到排放标准可以不付费。在居民生活用水的价格中则增列了污水治理费、水资源保护费等名目，且专款用于水污染治理的资金比重呈加大趋势。除了用于新建污水处理厂外，还根据现有污水处理企业的除污效率即业绩来决定补助金额，发挥激励作用。法国水费的收缴和使用完全体现了“以水养水、专款专用”的原则。这些措施不仅为流域水环境治理提供了资金来源，而且增强了企业和居民的环保意识。1999年，法国政府实施的“治污行动综合税收（TGAP）”计划提高了污染税的比例，并将此前仅限于气体排放和污染管理活动的普通污染税扩充到水和农业污染税收中。当然，法国政府运用经济杠杆保护流域水环境，还注重政府引导、市场运作方式，推动流域、森林等领域的生态补偿。例如，毕雷（Perrier）矿泉水公司为了获得清洁水源，为引导上游农民限制使用杀虫剂和减少水土流失等，公司每年向每个农场支付15万美元（其中政府补贴20%），并在生态敏感脆弱区域植树造林，鼓励农民运用先进技术发展有机农业。同时法国政府还实施森林生态保护优惠政策。对于国有林区，采取林业收入不上缴、不足部分再由政府拨款或优惠贷款方式；对于私人造林，采取森林资源税收减免等政策，私人造林地免除5亩地产税，按树种分别减免林木收入税10%～30%，对森林资产还可减免75%的财产转移税。［9］

二、法国流域公共水务治理经验对我国的启示

尽管中法两国的政治体制、经济发展水平和公众文化程度等都存在明显差距，但是，鉴于流域公共水务具有相同的自然特性和产业性质，法国流域公共水务治理经验具有诸多可复制推广的方面。包括：遵循自然流域规律，以流域为单元确立“水社区”，设置流域管理机构；组成不同层级“水议会”，明晰划分多层级事权财权关系；实施以经济标杆为主的“水政策”，达到“以水养水”的目标等。目前印尼、波兰、墨西哥、巴西、委内瑞拉等不少国家结合国情积极借鉴经验，部分或者有所改革地采纳了法国流域管理模式。针对我国流域管理中存在行政区际管理碎片化、流域规划落实弱、公众参与度低、经济杠杆调节机制不健全等问题，应积极借鉴法国有益经验，加快推进我国流域治理体系和治理能力现代化。

（一）强化以流域为基础的多层级治理机制

新《水法》第10条规定：“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。”目前国务院只在长江、黄河、珠江等七大江河流域设立专门的流域管理机构，多数中小型流域及大江大河的支流没有相应的流域管理机构，流域水资源统一管理主要依托各级水利部门。近年来，河北、福建省还探索设立了“河长”制，在强化地方政府对辖区水环境保护职责同时，往往也弱化了流域统一规划和管理职能。因此，应借鉴法国经验，分层级建立流域水资源统一管理机构，完善事权财权相匹配、责权利明晰的流域多层治理机制。流域管理机构统一收取水资源费税和中央财政转移支付，确保流域管理机构足够的资金。［10］厘清流域管理机构与地方政府的责权利，流域管理机构侧重于从资源管理角度统一做好综合规划、水量控制和调节；地方政府侧重于从资产管理角度承担辖区内水环境治理责任，从而实现流域区内经济社会与环境协调发展。

（二）推进公共水务的政府和社会资本合作（PPP）机制

随着工业化和新型城镇化的快速发展，城乡公共水务投资需求巨大，单纯依靠政府财政投入难以实现预期目标。创建公平竞争的市场环境，严格市场准入条件，引导符合资质要求的水务企业参与我国节水、供水、污水处理等重大水利工程建设运营，实施城乡供排水一体、厂网一体和行业“打包”，实现组合开发。水利部门可以设立水务项目投资基金，采取资本金注入、投资补助、贷款贴息、担保补贴等方式，支持公共水务PPP项目快速发展。积极探索公共水务政府和社会资本的合作模式，完善政府与企业的项目共建、风险共担和利益共享机制。

（三）制定科学合理的公共水务价格

我国现行水价体系划分为“四元”（水资源费、供水价格、污水处理费和污水排污费）和“五类”（居民生活用水、工业用水、行政事业用水、经营服务用水和特种用水），其中城市供水价格是以供水企业制水成本为依据，兼顾区域经济发展水平和居民实际承受能力而制定的，具有极强的福利性和公益色彩。因此，从国际横向比较和人均可支配收入占比两个维度看，我国水价总体处于较低水平。［11］可以借鉴法国公平透明、民主参与的定价机制，实行全成本水价的核算，使公共水价反映水资源的商品属性，体现供水污水全过程成本和企业的适当利润，按照补偿成本、合理收益、优质优价、公平负担的原则，合理制定公共水务价格；根据水务成本变化及社会承受能力等适时调整，建立反映市场供求、供给成本和环境补偿的水资源价格体系，充分发挥市场机制对水资源配置的决定性作用。公共水务价格的全成本核算并不等同于全成本水价。对于广大农村和农业工程性供水，政府应当给予必要的补贴，降低农业生产经营成本，发挥水价的经济调节功能。

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［4］石秋池.法国的流域管理［J］.水资源保护，1997（1）.

［5］Adour-Garonne Basin Committie.Management plan（SDAGE）Program of Measures（PDM）［R］.Tulouse France：Adour Garonne Basin Committie，2009.

［6］［7］邱振华，傅涛.供水服务的模式选择［M］.北京：中国建筑工业出版社，2012：105、107.

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［9］高小平.政府生态管理［M］.北京：中国社会科学出版社，2007：63.

［10］傅涛，杜鹏，钟丽锦.法国流域水管理特点及其对中国现有体制的借鉴［J］.水资源保护2010（9）.

［11］王慧军，关易辰.中国水价低与现状不符［N］.中国环境报，2014-07-15（10）.