推动协商民主广泛多层制度化发展建立健全协商民主制度

◇ 文/内蒙古社会主义学院 胡崇波

党的十九大报告指出：“发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中”。同时指出，“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[1]。这一重要论述对于推进我国社会主义民主建设必将产生重大而深远的影响。

一、协商民主的制度优势

社会主义协商民主是在中国共产党的领导下，人民内部各方面就共同关心或利益相关的问题，按照一定的规则和程序，以适当的方式和渠道进行协商，形成参与各方都能接受的解决方案，作出决策或决定，以实现人民当家作主。[2]作为中国语境下的具有中国特色的民主实践形式，社会主义协商民主是人民民主得以实现的一种实践形式，充分体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。社会主义协商民主制度则是在推进协商民主过程中所形成和遵守的一系列规则、程序和规范的总称。

协商民主制度的确立既有重要的现实意义，又有深远的历史意义。就其本身来讲，协商民主能够广纳群言、广集民智，尊重多数又照顾少数，重视结果又注重过程，可以丰富民主形式，扩大政治参与，适应我国经济社会结构变化对政治发展的要求，拓展我国人民民主的广度和深度，改善中国共产党的领导。尤其在许多公共决策实践中，我国的协商民主旨在建构一种作为政治决策过程的民主，鼓励公民平等政治参与的权利意识。协商民主尊重个体意见，求同存异，和而不同，有利于少数人的利益表达；兼顾各方利益，通过协商形成共识，有利于促进科学决策、民主决策。从宏观来看，在当前社会矛盾凸显的时期，特别需要维护社会的和谐稳定。而协商民主关注公共利益，贯穿着理性、合作的精神，有利于不同利益群体的利益协调与整合，有利于化解利益群体之间的分歧与对立，有利于调动、凝聚各方力量，有利于社会整体利益的实现。[3]从长远来看，发展协商民主，使之与选举民主相补充、相结合，也是顺应时代潮流又扎根中国土壤，创造一种新的民主政治模式的选择。中国和而不同、兼容并蓄的文化传统，能够为发展协商民主提供适宜的土壤，所以中国更有条件和可能发展出一种选举与协商相结合的，更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。

二、充分发挥统一战线在协商民主中的重要作用和人民政协作为协商民主重要渠道的作用

（一）充分发挥统一战线在协商民主中的重要作用。

中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。新中国成立之际，伴随着人民民主统一战线的组织化和制度化，协商民主成为中国共产党与各民主党派和无党派人士之间民主协商、合作共事的工作制度和工作机制。新中国成立以来，中国共产党在实践中形成了协商民主的两种基本方式，一种是中国共产党在人民政协同各民主党派和各界代表人士的协商，一种是中国共产党与各民主党派之间的政治协商；主要体现为政党之间的协商。从多党合作和政治协商制度来看，协商民主所涵盖的范围不仅仅局限于人民政协，它还包括中国共产党与八个民主党派和无党派人士之间的各种协商。同时，作为参政党，各民主党派广泛地参与国家权力机关、政府机关和司法机关的工作，在这些国家机关以及一些重要企事业单位、社会组织中，也有中国共产党与民主党派和党外人士的协商合作。此外从整个国家的政治社会生活来看，协商民主广泛地存在于政治社会生活的各个层次、各个方面，存在于人民代表大会制度、民族区域自治制度、中国共产党的党内民主以及基层群众自治等各个领域，基本形成了国家层面的政治协商、国家与社会之间的社会协商和社会层面公民协商的比较系统的协商体系。[4]协商民主成为统一战线内部中国共产党与各民主党派、无党派人士交流政见、形成共识的主要方法。继续发挥统一战线在协商民主中的重要作用，最根本的就是要完善中国共产党同各民主党派的政治协商，认真听取各民主党派和无党派人士的意见。党的十八届三中全会对完善中国共产党同各民主党派的政治协商提出了三项具体措施：一是中共中央每年根据年度工作重点提出规划，采取协商会、谈心会、座谈会等进行协商；二是完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度；三是发挥民族区域自治制度优势，贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。

（二）充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用。

发展协商民主，健全协商民主制度，是我国深化政治体制改革的重要任务，也是推进社会主义民主政治建设的重大课题，对于巩固党的执政地位、推进党的科学决策具有重要意义。党的十八大报告明确提出要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，确定了人民政协在实行协商民主，完善协商民主制度过程中的重要地位、重要作用和重要责任，也指出了人民政协发展的方向。坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，要充分运用人民政协这个重要渠道，将社会主义协商民主建设好、利用好、完善好。人民政协作为最早制度化的民主形式和最稳妥的协商民主制度，是社会主义协商民主的重要渠道和基本形式。

人民政协的协商民主，以宪法、政协章程和相关法规、政策为依据，人民政协虽不是国家权力机构，但政协工作是党的工作的重要组成部分和重要延伸，是党联系群众的重要平台。因此，人民政协在我国民主政治结构中，作为主要进行协商民主的政治组织，是协商民主的重要渠道。人民政协具有代表的广泛性，具有实施协商民主的制度化、规范化、程序化等特殊优越性。人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，作为党和政府同社会各界沟通联系的重要平台，与协商民主有着天然的联系，是实行协商民主的重要渠道。在民主、和谐、宽松的氛围中，协商民主能够真正成为反映民情、吸纳民意、集中民智的重要途径。协商中坚持平等协商、求同存异的原则，兼顾并反映不同界别、阶层、群体的愿望和诉求以化解矛盾、凝聚人心。为了更好地发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用，党的十八届三中全会提出了五项举措：一是重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化；二是各级党委和政府、政协要制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见；三是完善人民政协制度体系，规范协商内容、协商程序；四是拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效；五是在政协健全委员联络机构，完善委员联络制度。[5]协商民主广泛地渗透到国家政治社会生活的各个方面，如中国共产党在重大决策之前和决策之中，就经济社会发展重大问题在党内和党际之间进行民主协商，国家政权机关在立法和决策过程中进行民主协商，社会基层民主协商等，但最基本和最重要的是人民政协的政治协商。经过70多年的发展，人民政协已经具有深厚的历史基础，形成了比较完备的制度体系、实践模式和工作网络，产生了广泛的社会影响，积累了宝贵经验，必将在社会主义协商民主乃至我国民主政治进程中发挥出不可替代的重要作用。

目前，中共中央已通过专门文件，明确了“把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商。”也明确规定了人民政协政治协商有关协商议题的提出和确定、协商活动的安排、协商活动的进行、协商成果的报送、协商意见的处理和反馈等五大程序。人民政协，以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障，集协商、监督、参与、合作于一体，实现了人民知情权、参与权、表达权、监督权的有机结合，体现了社会主义民主的本质要求，符合广大人民群众的根本利益，是有效实现人民当家作主的重要形式，在我国民主政治的发展中具有不可替代的重要地位和作用。

三、着力推动协商民主广泛、多层、制度化发展

***总书记在关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“推进协商民主，有利于完善人民有序政治参与、密切党同人民群众的血肉联系、促进决策科学化民主化。”推进协商民主广泛多层制度化发展，有利于激发人民群众的创造性、主动性和积极性，凝聚民心，增强信心，化解社会难题。推进协商民主广泛多层制度化发展，有利于引导社会各阶层在协商民主的平台上，在有序参与的实践中，维护团结，达成共识。虽然我国对民主协商已经有了多年的经验，但是在许多领域还没有形成或没有形成完善的民主协商制度和工作机制，协商主体间的沟通协调渠道尚待进一步健全完善，群众对于涉及自身利益的事务，一定程度上还缺乏知情权、参与权。因此，要建立健全协商民主制度和工作机制，保障民主协商有序进行，推进协商民主广泛多层制度化发展。

(一）推动多领域、多层次的协商民主制度的发展。多领域的协商民主主要是指政权领域、政治领域、社会领域方面的协商活动。政权领域的协商活动主要指人民代表大会制度层面的、国家政权系统范围内的协商民主。政治领域的协商活动主要指多党合作的政党制度层面的、统一战线范围内的协商民主以及政治协商制度层面的、政协系统范围内的协商民主。社会领域中的协商活动主要指社会基层群众制度层面的、群众自治范围内的协商民主。除此之外，还应该包括党内民主制度层面的、执政党组织系统范围内的协商民主。 “多层次”的协商民主主要是指中央、地方、基层各个层面的协商。客观上讲，同一层面不同政治组织、政权组织、社会组织之间的协商比较顺畅。比如在中央层面，中共中央与各民主党派已经形成了制度化的协商机制，但中央与地方、地方与基层之间纵向的协商机制有待完善。如何将基层的利益诉求反映上来，如何将下一级组织的意见通过正当的渠道提出，都需要一套健全的协商民主制度加以保障。

(二）强化协商民主的制度建设。要抓住制度建设这个重点，增强协商民主的实效性。民主协商的目的是为了使决策更加科学，以决策的民主化促进决策的科学化，使社会各阶层的利益在决策过程中得到更好地表达和体现。所以，把民主协商融入决策的全过程，就要把民主协商与科学决策紧密结合起来，在决策科学化的指导下，摆正民主协商对集中决策的平衡力，增强民主协商的实效性。加强协商民主的制度化、规范化、程序化建设，需要把握几个要点：谁来协商（协商的主体）。作为协商民主的主体，人民的广泛性也就意味着协商民主的广泛性，具体来说，包括各政党、各团体、各民族、各阶层、各界别、各群体和各方面人士。协商什么（协商的内容）。协商民主要求协商主体紧紧围绕共同关心的问题进行广泛协商，主要围绕经济社会发展的重大问题和涉及群众切身利益的热点、难点等实际问题开展广泛协商，汇集民智，增进共识、形成合力，实现和推进公民有序地政治参与。议题的选定很重要，不同的参与主体、不同的协商平台，必然会讨论协商不同的议题。在哪里协商（协商的平台和渠道）。主要有国家政权机关、政协组织和党派团体等。在我国，国家政权机关包括各级人大，以及由人大选举产生的“一府两院”（政府、法院、检察院）。政协组织包括全国政协、地方各级人民政协以及个别省份在乡镇推行的基层政协组织。党派团体作为一种协商民主的活动平台，主要是指党内协商、团体内部的协商。除此之外，近些年随着互联网的发展，网络论坛已经或者正在成为协商民主的重要渠道。怎样协商（协商的程序和规范）。这需要制定协商程序，对协商活动的组织者、主持人和参与者的相关行为作出规范，对协商过程中出现的分歧和争议进行规制。协商成果的产生与运用（协商的目的）。经过协商，人们在所讨论的公共议题上彼此了解对方的立场与主张，了解彼此的分歧，在此基础上，按照“求同存异”的原则提出共识性的解决方案。协商活动的组织者应当监督和敦促协商结果的实施，增强协商的实效性、约束性，防止表面化、随意性，使协商过程成为发扬民主、推动科学决策的过程，使协商结果转化为协商主体、决策主体和职能部门共同遵守执行的决策规定。

（三）规范协商民主的工作程序。确立协商民主的协商内容、协商范围、协商程序、协商启动机制，注重协商民主的过程建设，使协商民主的程序、渠道、形式制度化。协商的工作程序一般分为以下四步：首先是协商议题的产生。协商议题的确定是协商的基础。协商议题要做到议关键、商大事，符合应协商则协商的标准。第二步是协商活动的组织。协商议题确定后，政协就要按照章程和有关规定组织实施协商活动。协商应加强针对性，除全会协商外，其余协商应尽量采用专题协商、对口协商、界别协商等形式，组织有关方面的专家、学者、代表人物就某方面的问题提出意见和建议。第三步是协商意见的报送。协商之后，政协认真整理出协商中提出的意见建议，及时报送党委、政府并书面通报有关部门和单位。协商意见既要做到真实准确地反映协商意见，又要简明扼要。第四步是协商意见的处理和反馈。党委、政府及有关部门对协商意见和建议应及时研究处理，在一定期限内将处理情况书面回复政协。协商意见的处理是协商是否取得实效的落脚点，要强化落实。要进一步细化协商内容，凡是关系国家发展的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活的重要问题，各党派参加人民政协工作的共同性事务，政协内部的重要事务，以及党委、人大、政府、政协认为有必要进行政治协商的其他重大问题，都要纳入政治协商的内容。要拓展协商形式，充分运用政协全体会议、常委会议、主席会议、常务委员专题协商会、各专门委员会会议及内部协商会议等形式，开展好各种协商活动。要完善协商程序，党委根据年度工作重点或政协党组提出的建议，研究确定协商议题。政协党组根据党委确定的题目，按照政协章程和有关规定，提出具体协商方案。党委政府及有关部门负责人就协商议题要及时通报情况、听取意见，对政协提出的意见和建议要认真研究处理，并及时反馈处理情况。政治协商要制度化，更要责任化。政治协商议题确定后，相关办公室要牵头协调安排好政治协商工作。要建立和完善政治协商的检查考核机制，定期督促检查，切实增强政治协商制度的规范性和约束力，确保把政治协商纳入决策程序的要求落到实处。