乡村振兴战略中的法治乡村建设

时间：2024-04-24

◇ 文/内蒙古社会主义学院刘晓霞

一、问题的提出

党的十九大把乡村振兴战略与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略并列为党和国家未来发展的“七大战略”，足见国家对乡村的高度重视。乡村振兴战略是继社会主义新农村建设之后，党和国家作出的重大战略部署，它为中国农村发展和农民的美好生活擘画了新坐标、描绘了新蓝图。乡村振兴战略包含着一系列的目标和发展要求，报告将新时代农业农村的发展要求概括凝练为二十个字，即产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕。

2018年2月4日，新华社播发的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了“建设法治乡村”的任务，确立了乡村振兴战略的“四梁八柱”，而“八柱”中涉及到法治内容的有2项，即有党内法规保障、有日益健全的法治保障。2019年3月8日，***总书记在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时就乡村振兴中的法治建设提出了“要夯实乡村治理这个根基”。

全面依法治国就是要坚持法治国家、法治政府、法治社会“三位一体”建设，法治社会建设的重点和难点在基层，特别是农村，法治国家的建设离不开法治乡村这一块。法治乡村是全面依法治国的内在要求，是全面依法治国的重要组成部分，法治乡村建设为乡村振兴提供了坚实的法治保障。

二、乡村法治的现状

当前随着我国新农村建设的不断发展，乡村的法治建设也取得了重要进展，主要表现为乡村居民的法律意识得到增强，善于运用法律来维护自身合法权益，同时乡村基层公益性法律服务也得到加强。这主要是因为，一方面政府加大了对乡村普法工作的宣传力度，结合乡村居民的实际生活，加强了对房屋宅基地、土地承包、农村土地征用、婚姻家庭等法律法规的宣传，倡导乡村居民通过法律途径来化解矛盾纠纷，维护乡村社会稳定，同时加强对乡村干部的法治教育，形成了定期对乡村干部进行法治教育的制度。另一方面，政府积极倡导在乡村提供公益性法律服务，满足农民日常法律需求，有助于乡村法治建设。

经过长期的努力，全国乡村法治建设已经取得了诸多成就，但就总体而言，法治建设与建设社会主义新农村、实现基层全面综合治理仍有一定差距，主要存在以下问题：

(一）“三农”领域法律制度供给不充分

涉农地方性法律法规仍需健全。比如农村经常遇到的村委会占用承包土地修便道的问题、农村户籍转入问题、农村经纪人如何规范的问题、农业市场规范运行、农产品市场流通等方面的地方性法律法规已不符合农村发展现状，需要进一步完善。

(二）农民法治意识比较薄弱

尽管随着法治建设的深入推进，农民的法律素养有了很大提高，但从整体来看，其法治意识依然较为薄弱，通过法律来解决纠纷的意愿仍然不强。比如在一些农村落后地区，家庭暴力事件仍然普遍存在，“父为子纲、夫为妻纲”“男尊女卑”等封建思想仍有市场。有相当一部分妇女认为家庭暴力是家庭内部的私事，不好意思说出口，不懂得用法律武器来维护自己的合法权益。熟人社会、人情社会使得农民厌诉厌讼，遇到事情首先想到的不是法律。虽然政府加大了对乡村普法工作的宣传力度，但是很多地方的普法工作形式单一，无法真正吸引农民的关注。普法工作也缺少针对性，与农民日常生活联系不紧密。

(三）农村执法环境不畅

村规民约是历史发展的产物，为人们的生存安全提供了保障。作为农村社会治理工作的重要工具，村规民约在农村治理中发挥了重要作用。但在农村治理实践中，村规民约也存在着程序违法、内容不合理、执行偏差等问题。一些基层工作人员在处理涉农问题时仍更多依靠行政权力来解决，而不是强调依照法律来处理，它留给农民的印象是权力的强大而不是法律的神圣。农村中出现的很多上访事件，其部分原因是村民更愿意相信“官大的人”，而不愿意相信法律的权威，这使我们看到提高乡镇基层工作人员法律素质与提高农民法律意识的紧迫性。

(四）农村司法水平有待加强

基层司法行政组织建设不足，司法为民便民措施有待加强。作为区县司法局的派出机构，司法所是加强农村法治建设的主要行政力量，但是司法所的人员配备不能满足形势发展的需要。随着农村经济社会的发展，基层司法行政部门承担的任务与现有人员不足的矛盾越来越突出。同时司法所的经费有限，也不利于吸引人才加入基层司法队伍。基于农村又处于一个相对封闭的村落文化及亲属关系之中，农村发生矛盾纠纷的原因往往比较复杂，光靠司法审判的力量无法让涉事双方的矛盾彻底解决，这对农村司法水平提出了更高的要求。

三、增强农村法治化水平，助力乡村振兴战略

为进一步夯实基层政权，确保乡村振兴战略沿着法治化轨道推进，本文认为应从以下几个方面增强农村法治化水平：

（一）健全涉农地方性法律法规，填补立法空白

作为一种战略，乡村振兴是在深刻透视我国“三农”问题基础上提出来的长远规划，要确保其目标不因一时一事，不因个别领导人意志的改变而改变，就要以法律来予以保障。例如，要深化农村土地制度改革，完善农村土地承包法。党的十九大报告中强调，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”，这就需要修改与此相关的《中华人民共和国农村土地承包法》。修法中还要涉及到以下问题：如第二轮承包到期后要不要调整承包地的问题；如果不调整承包地，如何保障第二轮承包土地时那些因为需要缴纳农业税而放弃了承包土地的农民的权益问题；如果到期调整承包地，要花费巨大代价进行的土地确权成果、成效如何维持问题。在乡村振兴战略的实施过程中，像这些不得不面对的关键性问题，必须按照现代法的精神，依托民法、物权法、土地管理法、国务院的行政法规等进行细致地制度设计，保障农村土地改革有法可依，于法有据。另外，农村在保障粮食安全、供给农业产品、提供生态屏障、传承传统文化等方面具有独特功能，在经济社会全面发展中具有不可替代的重要地位，健全这方面的法律法规十分必要。可喜的是，2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，这意味着广大农民朋友们迎来了全新的土地承包法。新修改的农村土地承包法在保护农民土地权益方面进行了重大修改，新增了土地经营权；进一步加强了进城落户的农户等承包农户的权益保护；保护农村妇女的土地承包权益；耕地的承包期届满后再延长三十年。这使得促农增收有了更强大的法律支持和依据。诸如此类的涉农地方性法律法规需要进一步健全完善。

(二）送法下乡，增强村民法律意识

送法下乡活动是一项长期的工作，各级各部门必须予以足够的重视，当好法治信息的“广播员”。在保证内容贴近农村实际生活的同时，要不断创新送法下乡的形式，改进方式方法，通过发放农民工维权专项宣传册、制作法治微视频、讲述法治故事、展览法治漫画等方式进行宣法，切实保证送法下乡的实效。一是定期开展“村务法律体检”，对村（社区）出台的自治公约、重大制度文件进行合法性审查，确保基层自治管理在法律的框架内有序推进；为村（社区）提供法律咨询，为基层组织重大决策进行法律风险论证；对村（社区）基层党组织、村（社区）委员会、小区业委会选举等工作，把好法律关，确保选举工作依法、有序进行等。二是采用集中培训、法治讲座、微信群宣传、“以案释法”等形式，向村民宣传讲解村民委员会组织法、婚姻法、继承法、种子法、农产品质量法、劳动法、物权法等与村民生产生活密切相关的法律知识，帮助村民做到遵法、学法、守法、用法。三是深入实施法律援助民生工程，将农村土地承包经营权流转、宅基地使用权纠纷、相邻权纠纷和留守儿童权益保护等事项纳入法律援助事项范围，开辟农民工讨薪、工伤等维权案件绿色通道。四是采取“一村一法律顾问”制度，由财政拨款为广大农村地区提供法律咨询、矛盾调解等服务，由试点试行到逐步实现农村全覆盖，实现村民遇事找法“零距离”。

(三）提高农村基层治理法治化水平

作为农村基层执法人员，不仅要知法、学法、守法，更要在执法工作中将法律法规宣传出去，让执法工作成为既是治理的 “拳头”，又是法律法规宣传的“窗口”。农村基层执法人员所处的执法环境与面对的执法对象都比较复杂，因此执法人员要树立“活法”的理念，纸面上的法与行动中的法两者都不可偏废，既要引导村民通过法律程序、运用法律手段解决矛盾纠纷；也要重视乡规民约、乡土民情，因地制宜、因势利导地寻求理性法与民间法之间的最大公约数。同时，农村基层政权要加强和完善制度建设，打造一支素质过硬的执法队伍。建议把责任追究制作为今后一个时期执法工作的着力点和重要抓手，并以此为契机开展执法评议，确保执法责任制落实到每一个执法人员。设立绩效目标考核制，制定科学有效的考核措施，调动每一位农村基层执法人员的积极性。在队伍建设上要把好准入关，确保执法人员素质过硬、理论水平扎实，注重对执法人员进行专业知识和业务知识的培训和考核，提高执法队伍的整体水平。成立村务监督委员会，不断强化其职责，健全村务决策监督、村务公开监督、村级资产管理监督、惠农政策监督等村务公开监督机制，围绕财务收支、工程项目、惠农政策和公共服务等方面，切实发挥好村务监督委员会的作用，维护好村集体组织和广大农民的利益。

（四）加强乡村司法，深入开展司法助农工作

国家法律和裁判尺度必须统一，这是树立法律权威的有效手段，也是保持法律公正的内在要求。但司法运行的方式和特点却因情境不同而有差异，人们对待公平正义的期盼从来都是一致的，但不同群体在不同环境中的司法需求却有所不同。我们必须正视长期以来形成的城乡二元差别，深刻认识和把握由此带来的司法需求差异，在司法活动中树立乡村视野，着力提高司法服务的针对性、实效性。一是针对偏远乡镇和中心村设立便民诉讼服务站（点），其主要职责是提供接待接访、信息查询、疑难解答等服务，为村民提供一站式、集约化、全方位的诉讼服务。在条件允许的情况下可以采取远程开庭、巡回审判等便民诉讼措施，方便村民诉讼。二是充分发挥适用简易程序审理简单民事案件的作用，实行案件繁简分流，做到该繁则繁，该简则简。注重提升涉农新型案件的审判能力，关注农业农村现代化发展、农村土地“三权分置”、农民劳动就业纠纷、农民工老人妇女儿童民生维权、乡村金融以及城乡融合发展过程中出现的新问题新动向，加强调查研究，实现精准应对，以法治思维和法治方式处理农业发展过程中出现的新问题，维护农村弱势群体合法权益，营造家庭和睦、邻里互助、遵法守法的淳朴乡风。三是完善矛盾纠纷多元化解机制，积极与乡镇调解组织、村委会联系，建立矛盾纠纷调解联络机制，构建大调解格局，实现审判调解与人民调解的有机整合，通过调解结案，共同将矛盾纠纷化解在萌芽状态。四是依法惩治扰乱农业市场秩序、危害农村投融资环境等犯罪活动，依法打击在乡村生产、经营和服务业发展过程中出现的欺诈、强迫交易、敲诈勒索等犯罪行为，严厉打击涉农知识产权犯罪，促进农业科技创新能力和核心竞争力的提升，为乡村产业发展营造安全的法治环境。