新形势下浦东对基层服务型党组织的探索

[摘  要]加强基层服务型党组织建设，首先需要明确的是四种基本内涵：为谁服务、谁来服务、在哪服务、怎么服务。十余年来，上海市浦东新区在实践中不断探索、调适、创新、前行，开展了一系列具有浦东特色的基层服务型党组织建设实践活动，并对基层服务型党组织的基本问题一一回应。

[关键词]基层服务型党组织;浦东;党群工作者;社会组织

[中图分类号]  D262.3    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2015）10-0040-03

加强基层服务型党组织建设，首先需要明确的是四种基本内涵：为谁服务、谁来服务、在哪服务、怎么服务。《关于加强基层服务型党组织建设的意见》明确指出，要“服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员”。在明确服务对象的前提下，2003年，上海市浦东新区区委就提出“党的上级组织为基层组织服务、党的基层组织为党员服务、党的各级组织和党员都为群众服务”的“三服务”理念，开启了基层服务型党组织的创建之路。十余年来，浦东新区在实践中不断探索前行，开展了一系列具有浦东特色的基层服务型党组织建设实践活动，并对基层服务型党组织的基本问题一一回应。

一、转变工作方式，从社会吸纳人才，

开展党群工作者队伍职业化道路探索

在基层服务型党组织建设中，人是核心要素，不仅需要配强基层党组织领导人，更要打造一支富有战斗力的党群工作者队伍。但由于在薪酬、上升空间等方面存在“天花板效应”，基层党务干部存在青黄不接、人才流失等现象。与此同时，许多党群工作者仍习惯于按照行政命令和思想灌输为主的传统模式开展工作，不善于运用新理念、新方法、新技术开展党群工作，工作能力专业化显得尤为迫切。[1]正是在这一背景下，浦东新区开始了党群工作者职业化道路的探索。从2003年起，浦东新区率先在开发区探索综合党委党群工作者队伍的建设，到2006年在花木开展职业阶梯和薪酬体系改革，标志着这一探索的升级。2008、2010年浦东新区又分别出台《关于进一步规范新区居委会建设相关经费的指导意见》、《关于开展居委会“以奖代补”工作实施意见》等文件，对基层社区工作者人员的待遇进行财政保障。

相较于传统党务工作者，职业化道路探索下的党群工作者有以下几个特点：一是将党群工作者纳入社会工作者体系中加以培育。党群工作者平日以具有亲和力的社工形象出现在群众面前，依托平等、互动的形式开展工作，因此又被称为“党群社工”。[2]二是通过社会化而非行政化手段运作。党群工作者在全国范围内经公开招聘而来，与人才公司签订劳动合同，与综合党委等用人单位签订岗位合同，专门从事社区、开发区党群工作。党政部门给予经费支持并实行业务指导、监督测评，并不直接干预具体运作过程，逐步形成“社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作”等工作特色。三是量身打造独特的职业成长体系。党群工作者职业成长体系有别于机关、事业单位，不是简单的“给编”、“扩编”，其成长路径主要依赖社工等级的晋升及工作绩效的考核。最近根据上海市委“1+6”文件，浦东新区制定实施意见，对优秀居委会书记经严格考核、筛选给予事业编制，最高可享受副处待遇。这一政策同样覆盖部分社工编制的居民区党组织书记。四是与居民区、两新组织党组织干部之间形成双向流通机制。通过“选聘分离”等方式，与居民区干部形成双向流通机制，成为居民区、两新组织干部的“蓄水池”。特别是随着“1+6”文件的出台，打通了社工编制与事业单位人员、公务员之间的转换路径。

党群工作者职业化体系的建立，有利于解决基层“留不住人”的困境，打造富有活力的职业成长通道，并打通与事业人员、公务员编制之间的流通路径，使其与现有体制机制有效接轨。浦东新区依托社会工作者的统一职业平台、职业准入、职业规范、专业培训等优势，为把优秀的党员社会工作者培养成为党群工作者、把党员培养成为社会工作者、把优秀社会工作者培养成为党员提供了条件。这支以社工为面貌的党群工作者改变了传统严肃、说教式的基层干部形象，在实践中不断丰富服务手段，通过专业化的方式有效提升群众的满意度，有效拓展了党务工作的运作方式，提高了党务工作的针对性和有效性。他们以服务为抓手，赢得基层党员、群众的信任，并通过孵化基层党组织，拓宽了党组织的服务半径。

实际上，在建设基层服务型党组织建设的过程中，“谁来服务”这一命题不仅仅牵涉服务主体，还牵涉到服务中介、服务载体、服务方式等其他内涵。浦东新区结合新形势下基层党务干部来源发生重大变化、职业吸引力不够的情况，率先开始了基层党群工作者职业体系的探索。与此同时，浦东新区还结合“双报到”机制，积极发挥在职党员作用，加强党员志愿者队伍的建设，涌现出“阿婆茶室”、“新老娘舅司法调解工作室”等党员工作室品牌，有的还申报成为民办非企业单位。

二、拓展平台载体，丰富活动形式，

积极进行阳光驿站及其升级换代的探索

在解决了“为谁服务”、“谁来服务”这一系列基本问题之后，“在哪服务”成为考验基层服务型党组织智慧的又一难题。它不仅涉及活动场所，更对空间与载体提出全新的要求。浦东新区十几年来进行对阳光驿站的持续性探索，对这一问题给出了自己的答案。

早在2003年9月，全国第一家阳光驿站在上海浦东陆家嘴街道（原梅园新村街道）成立。“阳光驿站”寓意给广大流动党员、非公企业党员和党组织提供落脚的地方，让他们在这里找到组织、找到温暖的“家”。阳光驿站的功能从一开始就未止步于流动党员关系的接转上，而是逐步形成五大功能：“流动党员接纳地”、“两新组织党组织的孵化器”、“党的各类组织资源交换服务共享的平台”、“党员和群众的温馨家园”、“党组织和党员服务群众的窗口”。[3]之后，浦东新区各开发区、街道均成立阳光驿站，实现全覆盖。截止到2014年，浦东新区各阳光驿站累计接转党员组织关系10多万人次，服务党员活动30多万人次，逐渐成为集“三服务”、党代表接待、“两新”组织孵化等多功能于一身的服务载体。其中的一些探索富有启发意义，潍坊街道结合“布点划片”工作，在嘉兴大厦等楼宇建立阳光驿站楼宇分站;花木街道建立了全市第一家“阳光服务”网络平台，实现社区服务资源和党员群众需求的直接对接;陆家嘴街道建立了商务楼宇综合服务站，将政府服务有效延伸进商务楼宇等等。[4]可以说，阳光驿站打破了传统社区党建的体制掣肘，为整合社区各条块资源提供了平台和场所，为服务基层党组织、基层党员、基层群众提供了实实在在的“一站式服务”。

新的时代背景下，面临基层多元复杂的利益诉求，阳光驿站着力打造五大“中心”，实现功能上的飞跃：为社区各类党群组织开展活动提供服务策划、方案设计、绩效评估等服务的策划中心;为党组织和党员群众提供党建经验、政策信息、创业指导、法律援助、心理保健等服务的指导中心;展示中国特色社会主义事业的最新成果、展示党组织和党员“服务群众、凝聚人心、推动发展、促进和谐”的风采，展示弘扬先进文化的党员才艺等服务的展示中心;党员接受经常性、系统性党性教育，培育社会组织的带头人，培训居民区工作者的教育中心;定期接待党员群众，党代表、人大代表联系群众，党组织整合各类社会资源服务群众等党与社会的联接中心。[5]这其中暗含的寓意便是，阳光驿站力求超越一般意义上党员服务中心仅限于服务党员的定位，将服务党员与党员服务有机结合起来，将政党与社会有机联接起来，凸显其“中介”属性。[6]在此基础上，阳光驿站不仅仅是一家单位、部门或机构，更多具有平台的性质。[7]阳光驿站平台化是指阳光驿站不仅局限于做提供单向度服务的窗口，更应该做各类主体公共活动、党组织发挥价值引领、富含生机和活力的党建生态系统繁育其上的平台。它的特点包括小前端、大后台、立体型、生态化、多功能等方面。[8]

总的来说，阳光驿站作为一种“扁平化”的组织形态，不具有传统“组织内党组织”所拥有的行政权力配置，而是通过“服务”来展现其生命力。[9]作为一种“中介型”党建平台，阳光驿站不仅要提供活动场所，还承担组织党员群众、教育培训党员、孵化基层党组织、整合社会资源、联接党组织与社会、发挥党员志愿者作用等功能。其几次升级，均围绕提高服务能级为中心。无论是五大功能，还是五大中心建设，抑或是之后的系列探索，都围绕服务基层党员群众这一工作开展。

三、培育社会组织，提高服务能级，

积极进行服务型社会组织建设

社会组织开展服务是当前推进社会管理体制改革和政社合作互动的重要内容，也是政府转变职能、鼓励和培育新型社会管理主体的一种新型方式。[10]社会组织在开展服务方面存有先天的优势，基层服务型党组织建设离不开社会组织的支持。对于党组织来说，如何运用社会组织的力量开展基层党建，加强服务型党组织建设，一方面关系到党组织与社会之间界限的厘清，另一方面也关系到简政放权，即党政机关放权给社会。这其中，至少包含以下几个层面的内容：首先，党组织要积极转变工作思路，通过一系列符合社会运行逻辑的方式开展工作，换取基层民众的信任，扩大、巩固党的执政基础和影响力。其次，党组织要通过工青妇等传统群团组织开展党建工作，做到优势互补，相互补台。第三，党组织要积极孵化、培育社会组织，有效运用社会组织开展党建工作，提高服务群众的专业性、有效性。

相较于上海其他区县通过社会组织服务中心将党组织前置到社会组织孵化过程以及成立党员志愿者工作室等做法，浦东新区在运用社会组织开展党建、提升服务能级方面进行了颇具特色的探索。其中的典型，莫过于塘桥街道的先锋社。2011年6月，在塘桥党工委和阳光驿站的大力扶持下，塘桥社区党员自愿发起成立了先锋志愿服务社，这是上海乃至全国首家以承接基层党建项目为主要服务内容的非营利性社会组织。自成立以来，先锋社采取专业化、社会化、项目化方式，陆续承接和开展了居民区社工带教、新入职社工培训、入党积极分子培训、五老宣讲团基层宣讲、离退休干部心理养生、楼宇党建等项目。此外，还依托物业党建联建“五联五建”工作机制，成功孵化了社区物业服务社这一社会组织，负责协调、整合条块资源，化解老旧小区行路难、停车难、物业调价难等问题。[11]通过这些社会组织，党组织的意图得到了有效的贯彻，服务的专业性大大提高，群众满意度显著提升。

在基层服务型党组织建设过程中，社会组织扮演着不可或缺的角色，尤其是在政府简政放权、基层治理重要性日益增加的今天。社会组织不仅能够提供较为专业、高效的服务，更能激发各类社会主体的积极性，广泛整合社会各类资源，使各类主体均发挥出服务功效，相互服务，提高了服务的纵深和能级。无论是先锋社还是其他组织，它们均由基层党组织孵化产生，先天与党组织有着千丝万缕的联系。可以说，基层党组织的社会化运作在很大程度上是通过社会组织开展的。需要指出的是，基层党组织的社会化运作并不意味着党的控制力削弱。与早期党政一体化时期依托行政权力对社会施加影响不同，这时期党组织是直接参与社会活动，加强与群众联系，服务群众的，社会化操作仅仅是工具上的更新，并在此过程中通过规范服务合同、定期考核等方式提高党建绩效，监督服务质量。

参考文献：

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[2]刘德荣等.社会转型中的社区党建——以浦东为例[M].上海：上海人民出版社，2012：197.

[3]金梦.“阳光驿站”：社区党建新模式——访上海市浦东新区梅园新村街道党工委书记宋占义[J].人民论坛，2005（1）：60-61.

[4][8]范矿生.浅谈新时期阳光驿站功能深化的目标和方向[J].浦东论坛，2014（5）：19.21.

[6]李友梅等.阳光驿站——浦东新区陆家嘴社区（街道）构建区域性党建平台的实证研究[M].上海：上海大学出版社，2007：8.

[7]程勉中.党的常态化社会服务平台的建构——基于党员服务中心的路向探讨[J].中共珠海市委党校珠海市行政学院学报，2013（4）：45-50.

[9]《城镇社区基层党组织建设》课题组.党员服务中心的功能深化与拓展研究[J].上海党史与党建，2008（8）：32.

[10]郎晓波，俞云峰.社会组织参与公共服务：组织优势及路径选择[J].中共杭州市委党校学报，2011（5）：50.

[11]张波，陆沪根.探索基层党建新模式：基于社会组织购买党建服务研究——以上海市浦东新区塘桥街道为例[J].湖湘论坛，2014（2）：41.

作者系中共浦东新区区委党校讲师，博士

■ 责任编辑：刘  捷