城镇化进程中失地农民“无根”心态表现及调整对策

潘　明

改革开放以来，随着我国经济社会的发展，城镇化的进程不断加快。长期依靠土地生存的农民不断脱离土地，转移到城镇。土地是农民的根，是农民最基本的劳动对象和经营基础，是农民财富的重要来源，是农民生存的重要保障，也是农民的生存方式。但在城镇化实践中，人们往往把城镇化简单理解为人口向城市地带的集中，即农业人口向非农业人口、乡村人口向城镇人口的转化，农民居住向城镇转移，或者理解为只要工业化发展了，势必会带来城镇化的发展。因而。出现了在城镇化发展中超越实际，在城镇化方针和战略取向上过多追求形态上的城镇化，忽略农民转为城镇居民之后所赖以生存的物质支撑，忽略农民生活方式上的城镇化的倾向，由此造成了农民在失去土地这个“根”之后，表现出种种“无根”心态。这些“无根”心态已经给社会的和谐与稳定带来了一定的影响。

一、市郊农民“市民化”(城镇化)主要路径分析

以上海市为例。上海郊区农村城镇化、农民城镇居民化，从动力上讲，分为主动城市化和被动城市化两种形式。工业化发展的直接结果是城市化发展。在工业化发展过程中，企业的扩张为社会提供了大量的就业岗位，市郊一部分就业能力比较强的农民通过自主择业的形式，实现了非农就业，这部分农民的工资性收入增加，农民的生活明显改善。农民在生活改善的同时，开始谋求居住环境的改善，那就是进城买房、买城镇户口，这是早期的农民主动城镇化的路径；在城镇户口控制放宽后，农民在城镇有产权房就可以转为城镇居民户口。

随着上海国际化大都市建设的步伐不断加快，“三个中心”逐步形成，郊区农村城镇化建设进程也不断加快，尤其是2004年11月上海市政府出台《关于切实推进“三个集中”加快上海郊区发展的规划纲要》之后。在推行“三个集中”过程中，农民转为城镇居民的进程日益加快，农村集体农用土地不断被征用，使得大量农民失去土地，离开农村，成为“失地农民”或进城成为“城镇居民”。农民承包的土地通过流转，不断向规模化发展，农民不再以种地为主要的谋生手段。农民通过宅基地置换不断向城镇集中，住进政府统一建造的农民动迁安置房或是自己购买的一般性城镇居民商品用房，从此成为“城镇居民”。上海市郊农村相当数量的农民成为城镇居民所走的路径为：征地、动迁、宅基地置换——进城——市民、城镇居民。在我国，对于农民来讲，征地过程是一个农民从乡土社会中被剥离的过程。之所以说是“被剥离”，是因为目前我国的土地政策，其中最具代表性的征地政策和土地流转政策都是由政府主导的，农民很难有效参与土地政策的制定。因此，这个“城镇化”是在城市现代化和政策强驱力下的被动城镇化，农民是被剥离出土地的。农民在失去土地这个“根”之后表现出种种“无根”心态。

二、失地农民“无根”心态表现及其成因

(一)土地出让制度给农民带来的土地产权缺失，造成农民失地进城后的被剥夺感。首先，我国《宪法》规定，我国土地实行公有制，一种是国有，一种是农民集体所有。《宪法》第十条还规定：“城市土地属于国家所有”；“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，这里的土地，就是指集体所有土地。《土地管理法》第四十三条又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就意味着因建设需要使用农村集体所有土地的任何单位和个人，即使其使用土地的目的并非为“公共利益”，也必须申请使用政府统征为国有后的原农村集体所有土地，也就意味着所有建设项目用地必须由政府统征后转卖给土地使用者，通过法律赋予了政府独有的征地权。土地出让制度给农民带来的土地产权缺失，造成农民失地进城后的被剥夺感。

其次，土地补偿价格的“产值数倍定价法”与二级市场土地价格的巨大落差，使农民产生经济上的被剥夺感。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍”。这样的“产值倍数法”法定价格，不仅没有区分传统农业、集约生态农业、都市农业的差距，同时也没有考虑农村集体土地被政府征收转为国有土地后，用作城市建设用地在二级市场拍卖的巨大市场价格差距(地差)。所以，农民在征地中有一种无奈的被剥夺的感觉。

(二)土地征用过程中，政策操作不规范、不透明，给失地农民带来不平衡J心态。按照我国《土地管理法》规定，有关部门批准征地要有公告程序，在征地前要给予农民知情权与参与权。但在实际操作过程中由于缺乏透明度，缺少公开、公平、公正的原则，因而带有相当大的强制性和垄断性。具体表现为：某些乡镇、有关部门或村委会在征用农村集体土地前根本没有征地公告，有的地方即使有征地公告，也是事后公告，农民只能被动接受。补偿标准不与农民见面，不公开耕地征用前三年的平均产值和相应的补偿安置费的测算方法。农民普遍对房屋拆迁补偿按年2％这样的折旧率感到疑惑。

涉及到征地中的动拆迁，政策操作上也不规范，好说话的农户与钉子户之间在补偿上也有差距，好说话的农户吃亏。还有守法与违法的问题。因流动人员增多，房屋租赁市场活跃，给近镇的农户带来了商机，所以，近镇农户违法搭建比较严重。按照法律规定，违法搭建属于无条件拆除的建筑，在动拆迁时不应给予补偿，但在实际操作中，对于违法搭建的建筑，有的地方给予了适当考虑，有的地方给予了与合法建筑一样的补偿。

自上世纪90年代后期始，上海郊区经济快速发展，大量土地、耕地被征用，农民宅基地住房动拆迁。在土地征用和动拆迁过程中，因经济发展、土地资源稀缺、土地价格上涨，导致同地不同标准，同一个村、同一块地、被征用的时间前后相差不多，农民得到的补偿费用有多有少。同一地块同一时间被征用，因为用途不同，农民的补偿方式和补偿标准都不同，用作工业园区开发与高速公路建设有非常大的差别。同是高速公路建设也不同，主干道采用征用的方式，主干道两侧50米采用长期租用的方式。

农民本来想通过征地动迁，实现做城里人的梦想，但上述问题的存在，使得失地动迁农民在实现做城里人梦想的过程中产生了不平衡心态。

(三)城乡“二元”结构演变成的失地农民进城后的城市“二元”政策，给农民带来不平等心态。尽管农民随着征地动迁而非农化，但长期的城乡“二元”政

策惯性，使城镇化进程中对失地农民的政策仍然是基于农民。所以，养老保险、动迁安置房的选址、动迁居民社区的管理等等，与城镇居民相比较仍然有明显的差距，给失地农民带来不平等心态。

从《上海市小城镇社会保险暂行办法》的规定看，小城镇社会保险(简称小城镇社保)是包括养老、医疗、失业和生育保险在内“五险合一”的一项综合性社会保障制度，比过去的农村养老保险水平高很多，但因其基本保险24％的基础缴费率要低于目前的城镇保险，征地人员的小城镇保险一次性缴费缴满15年，并且农龄又不算工龄，参保人员的养老金待遇明显低于城镇保险。失地农民的镇保，也称之为以土地换保障，它是按土劳比例安排的，有的村土地征完了，不是所有失地适龄劳动力农民和老年农民都能解决镇保，除了一部分农民可以享受镇保外，还有一部分人享受的是保障水平更低的征地养老保险，甚至是水平最低的每月百十来元的农村养老保险。

动迁安置房选址偏远，社区管理不到位问题也困扰着失地农民。在调研中发现，失地农民安置存在两个问题：一是安置房位置偏远，远离镇区，小区公共配套设施、商业网点布局不到位，日常生活非常不便；二是安置小区的社区管理组织不建全，有的小区只有物业公司，没有成立居委会、业委会等，小区居民遇事不知道找哪个组织解决。

(四)失地农民进城后，由于自身素质的限制造成的就业困难，社会保障水平的低下，过高的市民(城镇居民)生活成本压力以及双重的身份等。使他们对自己的身份认同有危机感。农民居民化首先要有经济的支撑。在农民城镇化中，主动城镇化的农民有很强的就业能力和经济支撑，问题在于因征地、房屋动迁被动城镇化的这部分人。失地农民进入城镇生活以后，生活成本增加，收入并没有增加，甚至是减少(土地上的收入没有了)。从2003年开始，上海市郊区开始实行“土地换保障”的小城镇养老保险，来解决失地农民的养老问题，但男要到60周岁，女要到55周岁才能享受。在前几年，沪郊每年大约有占失地农民总数的30％的未到享受养老金年龄的中年农民。这部分中年失地农民多数文化程度不高、缺技少能，通过市场自我实现非农就业比较困难，这部分人家庭负担又较重，尽管可以领到最低生活补助，但生活开支的增加使他们感到除了居住环境改善外，实际生活质量在下降。已经领取小城镇养老金的那一部分人，当初办理小城镇养老金时的那份开心，也随着城镇居民生活成本的不断提高和与周围原有城镇居民领取的社会养老金比较出现的落差而消失。这部分人常常感叹，我们是什么?城镇居民?农民?是城镇居民，找不到工作，或者没有工作(认为政府没有像对城镇人那样给安排工作)；是农民，我没有地好种，过着城镇人一样的一切生活用品都要购买的日子。他们对自己的身份很迷茫。

失地农民双重管理，也使失地农民进城后感到迷茫。失地农民进城之后，大多数还要接受双重管理，即居委会和原村委会的管理，有的地方索性是一套人马，两块牌子，一块居委会牌子，一块村委会牌子；有的征地动迁之后，居住在动迁安置小区，户口还在本村，遇到基层自治组织换届选举，他们既要参加居住地的居委会选举，又要回本村参加村委会的选举。很多失地农民有这样的疑问：自己还是农民吗?若是，已经居住在城镇；若不是，并没有得到他们所想要的城镇居民待遇。于是，很多失地农民对自己的身份产生了迷茫。

带着这样的心态进城的结果，是有的失地农民不断上访，甚至集体上访，成为社会一个不安定因素，使社会矛盾急剧上升。据统计，在全国的土地上访案件中，60％以上是由于征地引发的。②这给社会稳定、城镇化进程、城镇的发展产生很大影响。“拉美陷井”的教训，明确地验证了城镇化不能简单地通过将农民与土地剥离来实现；而我国和谐社会的建设，也强调城镇化不应该只是城市吞噬农民利益的过程。这些问题是在城镇化过程中产生的，必须用发展的眼光、在发展中解决。

三、城镇化进程中调整失地农民“无根”心态对策

真正的城镇化，不仅要有坚实的经济基础，完备的产业结构，优美的居住环境，而且要有健全的组织管理，充分的就业与完善的社会保障；城镇化不仅要从经济学和人口学角度考虑，而且还要符合社会学的要求，所以说城镇化是一个复杂的系统工程，哪一个方面出现问题都会影响社会的发展和稳定，影响城镇化进程。上述失地农民的种种“无根”心态问题，应从以下几个方面着手加以解决：

(一)适应市场经济要求，不断完善《土地管理法》，从根本上解决侵害农民权益的问题。解决失地农民的“无根”心态，加大对失地农民的教育和引导固然十分必要，但要从根本上解决，必须根据市场经济的要求，不断完善相关法律，从法律制度上根本解决农民失地后产生的“无根”心态。

首先，修改《土地管理法》，实现其与《宪法》规定的一致，避免因法律规定不完备导致征地权运用的不规范而对农民的合法利益造成侵害，消除被剥夺感。修改《土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，使其与宪法规定相一致。在《土地管理法》中，对“公共利益”作出规定，与一般建设项目用地做严格的区分。在《土地管理法》、《土地承包法》中体现《物权法》关于农地用益物权精神，保护征地农民的利益。严格限定农地征收条件，明确公共利益与一般建设用地的界限。在土地管理法规中采取列举或排除方法严格限定“公共利益”的范围，并确立严格的征收决策程序，从而最大限度地防止征收权力滥用。

其次，根据市场经济原则，完善征地补偿费“产值倍数法”的计算方法，解决征地补偿标准偏低的问题。依据土地征用前不同属性和实际的收益来确定征地补偿费基数，实现不同地块不同的补偿费，并且考虑到征用土地补偿是对农民的一次永久性补偿，提高产值的倍数标准，或只规定补偿的底线，提高征地补偿费标准，真正体现土地的价值。

第三，在征地补偿中增加土地的增值部分，让农民共享社会城镇化发展的成果。农地一经征用后，其用途的改变往往会导致地价的飙升。因此，在对增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。另外，改变过去征地补偿单方的政府定价、农民被动接受的格局，给予当事农民参与征地补偿定价的机会。

第四，全面考虑土地对农民的财产、就业、保障和居住功能，在继续实行过去货币安置、住房安置、镇保安置的同时，拓展新的安置途径，在农民自愿的前提下，实行农民入股安置，拓宽农民的收入渠道，缓解农民因就业困难而造成的生活困境。

(二)严格执行《土地管理法》规定，有关部门批准征地要有公告程序，在征地前要给予农民知情权与参与权。具体补偿政策、补偿标准在征地前要与农民见面，进行公开广泛的宣传，涉及有关农民房屋动迁补偿政策的制订要征求当事农民的意见，实现透明、公开、公平、公正。在政策操作上要按照相关法

律、政策的规定，统一、规范，避免执行中的随意性。规范因公共利益用地的征地标准，避免超规定乱征地，或为了降低征地补偿费用该征地的不征等侵害农民利益问题的发生。同时缩小公共利益建设用地与其他商业利益建设项目用地在补偿标准上的差距，避免农民产生不平衡心态。

(三)消除城市“二元”政策造成的失地进城农民与城镇居民间的差异。一是提高针对征地农民的养老水平和标准，在一定时间内实现与社会养老保险的并轨，把提高的征地补偿费用的一部分用于缴纳提高了的小城镇养老费；政府应在财力允许的条件下，把享受失地养老保险的那部分人从民政接管过来，也纳入社保范畴；解决因各种原因还享受农保的失地农民的养老问题，区别情况，政府在财力许可的条件下，采取政府贴一点、参保人出一点的办法，为他们解决后顾之忧；特别是那些当初因为不愿意交纳每年300多元的费用，连农保都没有的人，有关部门要做好做通思想工作，解决好这部分人的养老问题，以减少因相互比较而产生的心理不平等感和因经济形势波动、巨大的城镇生活压力而产生的对政府与社会的不满情绪。

二是按社区居民管理的需要和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的有关规定，尽快建立和完善社区管理组织，实现从“村两委”向“居两委”的转变，尤其是解决好“居两委”运作的经费，按照城镇居民社区管理组织经费由区、镇财政负责的要求，把动迁安置社区组织的管理经费纳入财政预算。涉及到原村委会的集体资产，通过召开原村民户代表大会的方式，按照少数服从多数的原则，决定村委会的集体资产的运作及管理，防止村集体资产的损失和流失，动迁安置社区的物业管理按照居民物业管理自主、有偿的原则实现市场化管理，结束“要么无人管理、要么双重管理”的局面，因动迁安置社区居民居住率低而暂时不能建立“居两委”的新建社区，相关部门要协调指定就近的“居两委”代管过渡。

(四)加强对失地农民的培训，提高他们的素质，转变他们的就业观念，提高他们的就业能力。对于失地动迁农民而言，就业就意味着收入，意味着生活有保障。进一步完善征地制度，解决因失地而失业的农民、尤其是因各种原因而不能自主实现市场就业的那一部分农民的就业问题，应建立就业救济基金，给予一定的就业保护。最根本的是加快经济发展，尤其是二、三产业的发展，提供更多的就业机会。根据失地农民的特点，有针对性地对失地农民进行就业免费培训，帮助他们学到一技之长，顺利就业。把未到享受养老金年龄的中年失地农民作为就业安置的重点，加大就业服务。这部分人因生活和家庭压力巨大，就业的愿望非常强烈，政府在企业招工指导上应给予政策倾斜，并加强就业教育和引导，使其转变就业观念，帮助其实现就业。

总体而言，城市化是一个必然的过程，也是一个自然的过程。引导农民向城镇转移是必要的，但也是有前提条件的，一定要在农民自觉自愿的前提下进行，一定要尊重和维护农民的权益，让农民分享城市化的好处，统筹解决好农民在失地之后的就业、社会保障和健全组织管理等一系列问题。

责任编辑晏蔚青