向知识经济转型的老工业区就业问题研究

申利侠

老工业区改造是在大规模产业结构调整背景下出现的新课题。以上海市杨浦区为例，杨浦区曾是中国近代工业的发源地，作为一个典型的老工业基地。鼎盛时曾有国有企业1200余家，产业工人55万，工业产值曾占上海市总量的26％。①随着改革开放向纵深推进，杨浦区的老工业国企开始亏损、破产，大批工人转岗、下岗，社会经济发展陷入低谷。2003年，经过反复调查论证，杨浦区将功能重新定位在以发展知识经济为主体的知识创新区。在走向新一轮产业结构调整的同时，遇到了前所未有的就业结构调整问题。研究杨浦区向知识经济转型过程中的就业问题，探讨解决这一问题的经验和途径，对推进我国以国有经济为主体的老工业区成功转型具有积极意义。

一、杨浦区劳动就业工作的现状和特点

杨浦区位于上海市区东北部，三面临黄浦江，与浦东陆家嘴金融贸易区隔江相望，西接上海外滩。总面积60.61平方公里，常住人口124万，辖区内共有11个街道和1个镇，是上海最大的中心城区。杨浦区有着百年工业文明、百年大学文明、百年市政文明，历史文化底蕴深厚，随着从“工业杨浦”向“知识杨浦”转变，杨浦区进入了跨越式发展的新阶段。原来的老厂房转型为新园区，大量新开发项目完工和投入运营，推动社会经济持续稳定发展，劳动就业工作面临许多有利条件。但是，老工业基地遗留下来的几十万产业工人，使杨浦区的劳动就业工作面l临着独特的现状。

1、劳动力资源丰富但“高龄化”明显。老工业基地劳动密集型产业吸引的产业工人，转岗、下岗后大多以居民身份转化为了“杨浦人”，特别是20世纪90年代后期，上海实施新一轮产业结构调整，杨浦区的国有企业从1200家锐减到200家左右，产业工人由60万减到6万多，每年的失业工人都在万名以上。杨浦区劳动力资源丰富但“高龄化”明显。现有124万常住人口中，户籍人口108万，常住外来人口16万。以常住人口作为统计口径，区内劳动年龄人口(16-60周岁男性和16-50周岁女性)86万，占常住人口总量的69，4％。以户籍人口作为统计口径，区内劳动年龄人口71.6万，占户籍人口总数的66.3％。户籍劳动年龄人口中，除去6.2万外来大学生、4.5万在校学生，经济活动人口60.9万左右。常住外来人口中，经济活动人口12.5万。户籍劳动年龄人口中，20周岁以下7.6万人，占10.6％；21到30周岁18.2万人，占25.4％；31到40周岁10.9万人，占15.2％；41-50周岁25万人，占34.9％；50周岁以上9.9万人，占13.9％，劳动年龄人口集中在40周岁以上，劳动者平均年龄相对偏高。

2、劳动力素质低且“工业”烙印明显。老工业基地积聚的产业工人多以传统技术型或流水线操作工为主，文化程度不高。从人口受教育程度看，高中、中专及以下学历者占74.5％(初中及以下占35.2％、高中和中专占39.3％)，大专、大学分别占16％和9％，硕士及以上占0.5％，人口素质与知识创新区功能塑造及产业要求有明显偏差。杨浦区已就业人员中，所从事职业以制造业和传统商业、社区服务业为主，高科技企业仅占总企业数的3.4％。据区职业介绍所统计。2007年解决就业问题的前五位岗位分别为：制造业、批发和零售贸易、餐饮业、社会服务业、交通运输、仓储及邮电通信业和房地产业，制造业仍然是吸纳从业人员的主要渠道。各类失业、无业或无稳定收入人员15.8万人，占全区户籍劳动年龄人口的22.1％。“杨浦人”选择的就业岗位在某种程度上仍旧沿袭了老工业的“特色”。

3、就业岗位总量充分但结构失调。根据2005年第一次经济普查结果推算，杨浦区的法人单位、产业活动单位(经营地在杨浦的非独立核算单位)、非产业活动单位、个体工商户、非正规就业等各种组织共产生就业岗位60-70万，与杨浦区现有劳动年龄段经济活动人口数基本持平。考虑产业分布和再分布的因素，按照当前的产业调整和发展速度，杨浦区未来将新增一批商务楼和产业基地，就业岗位总量基本保持持续增加的态势。但是，以创建“知识杨浦”为核心，杨浦区将重点发展知识经济、休闲、娱乐、餐饮服务、商业服务、文化商务、公共活动服务及大学园区，争取把五角场地区建成新崛起的上海市级副中心。在这样的背景下，杨浦经济发展带动的是都市型制造业和高科技制造业的发展，第二产业的产业能级将得到提高，高新技术产业及知识型、生产性现代服务业体系将得到发展，并带动高级生活服务业发展。第二产业和第三产业就业从量和质都将得到提升。也就是说，杨浦区新增的就业岗位，大部分都是知识型或科技型岗位，与现有人口素质结构对就业的需求，有着较明显的结构性矛盾。

4、就业观念落后且受“夹饼化”影响严重。随着杨浦知识创新区功能建设的逐步凸现，杨浦区的经济结构发生了根本性变化，非公经济成为吸纳就业的主渠道，每年新增加的就业岗位集中在私营、股份制企业和非正规劳动组织，占到80％以上。而杨浦区老工业工人家庭的后代受原国有企业生活和就业模式的影响，对“单位”的认识和依赖性很强，在父辈下岗、转岗成为社会弱势群体后，青年一代对找到“稳定的工作岗位”仍抱有很高的期望和幻想，很多学历低、技能差的青年宁肯赋闲在家做“啃老族”，也不愿到私营企业去搏一份职业。据区劳动保障局的调查，地区内25岁以下的失业、无业和收入不稳定青年有2.6万左右，其中失业、无业青年中积极求职比例为20％，曾参加过职业技能培训的比例为11％。随着杨浦区产业结构升级，将会有更多外地人才和外来务工人员到杨浦区寻找就业岗位，在高端和低端两类岗位层面上直接与杨浦区户籍人口竞争就业，造成杨浦区高端岗位面临外来人才的竞争，低端岗位受到外来务工人员的挤压，就业处于“夹饼化”状态，高不成低不就。

二、杨浦区劳动就业工作面临的主要矛盾

1、经济转型与劳动力短期内难以“转型”的矛盾。从“工业杨浦”向“知识杨浦”转型，是杨浦区近阶段发展的主旋律。目前，杨浦区第三产业从业人数已占全部从业人数的60.9％，超过了全市51.2％的平均水平。可以预见，随着杨浦区五角场商圈和复旦、同济、创智天地等功能区、功能性项目的建成，全区科技商务用房面积将大幅度增加，经济将向知识型生产性现代服务业、高新技术产业转移，将带来产业的“尖端化”发展，对从业人员的吸纳也将随之发生变化。从长远来看，产业“尖端化”发展将促进一个地区的繁荣和发展，但在调整和转型时期，由于人口结构调整的相对滞后，将带来更严重的结构性矛盾。然而，“十年树木，百年树人”，产业“尖端化”引起的“结构性矛盾”有别于一般意义上的“结构性矛盾”。后者是暂时、有可能调整的；而产业尖端化引起的“结构性矛盾”，一般来说是永久、不可调整的。一般意义上的就业培训、就业指导很难解决问题，促进就业的难

度进一步加大。

2、就业工作模式与促进就业群体发生变化的矛盾。杨浦区由于其旧产业格局的影响，下岗、转岗职工占了失业人员主体。因此，地区促进就业工作多年来主要是面向这一群体的。这一工作思路以“4050工程”为代表。政府主要依赖出台一些优惠和补贴政策，挖掘园区、楼宇和社区的保洁、保安、保绿等“四保”岗位，社区服务型、简单管理型岗位使他们实现转移岗位就业。随着“4050”人员逐渐退出劳动者队伍，失业人员开始向青年群体转移。当前失业、无业、就业岗位不稳定青年中，有一部分已经成为失业半年以上的长期失业人员。在劳动力市场上沉淀下来的青壮年劳动力，有成为新一代“就业困难群体”的迹象。这种就业困难群体的年龄结构转型意味着促进就业工作的重心和手段的转型，并对杨浦区促进就业工作提出了新的要求。也就是说，如果说4050人员因其年龄等客观条件，政府更多的是给予照顾和扶助的话，那么作为新生劳动力的青年群体，则应该通过自身能力的提高来增加其市场适应性和市场竞争力，政府需要做的是采取积极措施加以引导和培养，增强其自主就业和创业能力，这比照顾和扶助难度要大很多倍。

3、传统就业观念与就业市场化的矛盾。受单位制和市场化改革的双重作用，杨浦区的失业群体经过自身与社会环境的调试过程，基本适应了市场化的生活状况，但这种适应是低水平的、浅层次的，其就业适应更是消极的、被动的，既没有保留原来的单位制习性，也很难被市场化后的主流文化所承认。对于他们而言，工作不再等同于传统意义上的单位，企业管理体制和管理方式的变化，也使得他们对于单位和工作的理解有了新的内涵。因自身人力资本和社会资本薄弱，一大批年轻的失业群体已开始进入低端服务型市场，希望用很低的收入承担昂贵的城市生活消费。但一段时间后，他们发现工作所得不足以补偿他们为外出工作所付出的“代价”，或他们认为竞争型的企业管理模式与理想中的“稳定就业”差距太大，这些年轻的失业群体就往往选择退出就业体系。杨浦区25岁以下失业、无业人员中，积极求职的仅占25％左右，就是这一矛盾的印证。对这些新失业群体来讲，不是市场上没有就业岗位，而是在“夹饼化”竞争状态下，没有符合他们要求、满足他们愿望的就业岗位。

4、非正规部门就业增长与规范劳动力市场的矛盾。体制转轨和产业结构调整造成了杨浦区的老工业部门迅速萎缩。在传统正规部门的就业比重急剧下降的同时，一个相对应的趋势是非正规部门就业迅速增长，难以实现正规就业的人员纷纷进入非正规就业领域。但一般来说，非正规组织规模小，资金技术匮乏，可持续能力低，其从业人员能力差，很难获取公平的机会和应有的权利，也缺乏动力去接受培训来提高劳动技能，往往工作稳定性不强，合法权益容易受到侵犯，社会保障程度也较低。而且，非正规就业的迅速发展，带来正规就业环境的恶化，正规就业部门越来越倾向于雇用非正规就业形式的劳动者，一定程度上加大了规范劳动力市场的难度。而且，随着劳动力市场建设的深入推进，用工形式越来越多样化，人才派遣、劳务派送、小时工等均成为得到市场认可的用工方式，与之相对应，劳动关系趋于多元化、复杂化，事实劳动关系、特殊劳动关系都成为必须规范和约束的行为。同时，部分中小企业等非公经济欠薪欠保、超时加班等违规现象时有发生，劳动力市场的规范和监管难度大大增加。

三、向知识经济转型的老工业区促进就业工作的思考

世界各国老工业城市产业转型过程中所采取的模式一般有三种：一是产业更新模式，即利用原来积累的资金、技术和人才，或借助外部力量，建立起来的基本不依靠原有资源的全新产业群。二是产业延伸模式，即在原有开发产业的基础上，发展下游产业，建立起深加工产业群。三是复合模式，即在产业转型的初期表现为产业延伸模式，随着新兴产业的不断出现和发展，以及多元化产业结构的形成，最终演化为综合型城市。杨浦区老工业基地的转型基本上可以认定属于产业更新模式，这种模式是一种最彻底的产业转型模式，其风险是需要妥善处理好就业问题。欧盟老工业区产业转型过程及其就业促进措施表明，产业转型模式的正确选择与就业导向是密不可分的。经过五年多的改革转型，杨浦区的经济总量和结构都有了很大提升，“知识经济”形态初具规模，可以说处在转型的关键期，进一步处理好就业问题，是成功建设“知识创新区”的关键。所以，要结合杨浦的实际状况，建立更加有利于人口就业的新型促进就业机制。

1、抓住地区产业转型有利时机，实施就业优先战略。在推进“知识创新杨浦”创建过程中，许多老国有企业、老工业用地正在或即将转化为科技园区、创意园区、商务楼宇等，会产生许多重大经济和商业项目，这对杨浦区促进就业来说，是挑战，更是机遇。作为转型的老工业基地，杨浦区要未雨绸缪，经济规划和就业规划同时进行，切实把劳动就业工作融入地区重大经济和商业项目之中。具体来说，就是要进一步完善区域内重大功能性项目、新增产业项目岗位评估机制，加强对新项目的岗位的收集、发布，强化岗位“定单式”培训，开展职业指导员对用工单位的“一对一”跟踪指导。制订优惠政策，充分利用低端岗位安置就业困难群体；加强信息畅通，充分利用中高端岗位吸引有一定学历、知识技能的人员就业。形成一体化的对功能性产业、主导产业和主流企业发展所创造就业机会的评估和服务机制，通过完善的促进就业服务工作链实现对就业工作的促进，把项目建设及建成后所创造的就业机会转化为实质性岗位增长，创造良好就业环境，以就业保稳定，以稳定促进新一轮的发展。

2、完善政府责任考核体系，引导促进就业由数量向质量转变。量变引起质变，质变又引起新的量变，这是辩证唯物主义的基本观点。面对老国有企业改造、城市转型引发的就业压力，杨浦区政府应当把创造更多的就业机会和增加就业作为首要的发展目标，并且这种就业增加不能是简单的量的积累，而应是具有一定质的量的增加。因为过高的数量增长有时会对社会整体运行质量产生负面影响，数量增长一定要以质量提高为前提。杨浦区的劳动就业工作经过十多年市场化发展，已经积累了大量开展职业介绍、职业指导和发掘、创造就业岗位的经验，但每年三万多的新增就业岗位数量，集中在以社区简单劳动构成的低端服务业和非正规劳动组织就业，只在一定程度上缓解了所面临的种种就业矛盾。因此，地方政府在实施经济和社会转型的过程中，就要完善政府促进就业的责任体系，在考核新增就业岗位数量的同时，更加注重劳动者在每个新增岗位上的稳定程度和获取报酬的情况。也就是说，应当在新增岗位的核定上增加工资和连续工作时间等考核要素，以此来引导职能部门把对就业的关注重点从数量引向质量，通过稳定的就业岗位提高促进就业的有效性。

3、低端和高端培训并重，大力提高劳动者知识

和技能素质。发展的竞争将最终表现为对人才资源的竞争。相对于学历教育，职业培训有耗时相对短、针对性相对强、见效相对快的特点。实践表明，开展再就业培训是解决传统产业转型与就业矛盾最为直接有效的办法，不仅可以改变过去主要依靠产业扶持、增加岗位和失业救济等消极就业政策的状况，而且适应产业结构不断优化的发展方向，确保了重新就业者职业选择的多样性和再就业的稳定性。针对杨浦区劳动力资源丰富但结构不适应的就业矛盾，劳动就业工作还要千方百计加强培训，以培训来提升劳动者的整体素质，化“人口负担”为“人才资源”。要结合老工业基地的人口特点，主要抓培训的“两头”，一头是“4050”上岗培训，通过培训一些简单的、需求量大的岗位，如保安、后勤服务等，实现“4050”人员稳定就业；一头是中高级人才培训，根据市场需求和岗位预测来引导培训方向，确定培训内容，提升培训质量，促进杨浦区成为真正的智力和技能人才积聚高地。

4、创业与“创智”相结合，发挥创业带动就业的倍增效应。从杨浦区的资源看，区域内有复旦大学、同济大学、第二军医大学、上海财经大学等14所各类高等院校，数量超过了上海市高校总数的三分之一，知识、创新、科技，成为杨浦区转型的支撑点和关键词，“创智”成为杨浦“知识创新区”发展的重要内涵之一。因此，在加强培训、吸引人才积聚的同时，进一步探索大学校区、科技园区和公共社区“三区融合、联动发展”的有效途径，充分利用大学校区的智力资源和人才优势，从项目、资金、场地、创业实训、优质服务等多个方面进行突破，营建良好的促进创业环境，逐步转变过去以鼓励下岗、失业人员“小打小闹”创业为主体的生存型创业模式，发展以高智力、高学历、高资历“三高”人员为主体的发展型创业模式，增加新创企业的活力和生命力，以“做大做强”的创业和高新技术创业带动就业，增加区域内就业岗位的数量，提升岗位品质，增强对青年失业人员的吸引力，着力解决杨浦区就业存在的“夹饼化”问题。

5、以“责任政府”为己任，对弱势群体进行就业托底。社会主义市场经济条件下政府推进劳动就业工作的责任，应当主要体现在两个方面，一是掌握宏观就业信息，正确引导就业走向；二是出台种种优惠政策，确保弱势群体顺利就业。杨浦区的就业弱势群体多是从老国有企业转岗、下岗的职工，他们在产业转型中丢失了职业，已经成为利益的牺牲体。在建设知识创新区时，政府要充分认识他们对区域发展所作出的巨大贡献，更加充分地承担起政府责任，想方设法安置弱势群体就业。如加大财政“购买岗位”力度，加强对物业、高校后勤等公益性劳动岗位开发的试点和推进，培育公益性岗位的新增长机制；研究和深化促进就业与低保政策衔接机制，实现有劳动能力的低保人员积极就业等，确保弱势群体既不躺靠在政府身上，又能通过力所能及的劳动共享知识创新区建设和发展的成果。

6、完善劳动力市场，加强协调和监督，和谐地区劳动关系。劳动力市场的完善和规范运作，是促进就业长效机制的重要内容。劳动关系的实质是经济利益关系，在法律上表现为劳动者的权利和义务。劳动关系的和谐和稳定，对促进就业工作起着至关重要的作用，杨浦区很多年轻的新失业群体不愿到非公企业就业，其中很大的因素就是岗位“不稳定”、“没保障”。然而，由于劳动关系是一个动态的运行过程，受诸多内外部环境因素的影响，劳动关系双方都力求使自己的利益最大化，因此，劳动关系所表现出来的利益矛盾会经常发生。如果这种矛盾任其发展，对劳动关系的稳定运行将产生极大危害。而劳动关系的不和谐必然也会对经济发展产生负面影响，带来社会的不安定，和谐社会就会变成一句空话。因此，要加强政策宣传，加强政府、工会和企业三方协调机制，特别要增加人力、物力，完善劳动监察办法，加强对企业用工行为的监督管理，对各类企业招聘人员不签订劳动合同、滥用试用期、随意压低和克扣工资、拒缴社会保险费等违法行为，依法从重从严惩处。还要进一步推动最低工资保障和劳动保护工作，加强对劳动合同签订工作的检查指导、信访接待和劳动仲裁工作，逐步建立和完善适应市场经济需要的和谐的新型劳动关系，以和谐、稳定的劳动关系促进就业工作的整体推进。

责任编辑晏蔚青