美国特朗普政府的非洲战略及其影响

宋 微

[内容提要] 非洲正在崛起为全球经济和战略中的重要一极。美国特朗普政府于2018年12月出台了新的非洲战略，勾画出美国对非关系的新图景：在经济上构建互利、对等的经贸关系，在安全上发挥非洲国家的主导作用，在援助上强化附加政治条件。该战略表明，非洲在美国全球战略中的地位进一步下降，特朗普正在将“美国优先”思想推向非洲，应对域外大国竞争的思维模式扭曲了美国对非洲的认知。特朗普的非洲战略不仅不利于非洲的自主发展、进一步损害了美非间的战略互信，而且对全球治理产生了消极影响。

进入21世纪以来，非洲加速崛起，正在成为全球经济和战略中的重要一极。从2000年起，世界上增长最快的经济体就有一半在非洲。有研究预计，到2030年，将有43%的非洲人步入中产阶级行列；到2035年，非洲大陆的青年劳动力将超过世界其余地区青年劳动力之和；到21世纪末，非洲人口将占世界总人口的40%。[注]Booker, Salih, and Ari Rickman, “The Future Is African - and the United States Is Not Prepared,” https://www.washingtonpost.com/news/democracy-post/wp/2018/06/09/the-future-is-african-and-the-united-states-is-not-prepared/.(上网时间：2018年12月28日)非洲的发展红利日益显现，任何大国都不能忽视非洲。美国特朗普政府的非洲战略2018年12月13日一公布，立即引起国际社会的广泛关注。特朗普政府的非洲政策与之前相比无疑具有延续与变化的双重性，其内在逻辑值得深入研究。因此，本文拟从冷战结束以来美国对非政策的演变着眼，分析特朗普政府对非洲政策的逻辑内核，以期对于中非关系的发展和中美在对非关系中的协调有所启发。

一

2018年12月12日，美国总统特朗普签署批准了美国对非洲战略。13日，美国家安全顾问约翰·博尔顿(John Bolton)在传统基金会阐述了这一新的非洲战略。冷战结束后美国前几届政府基本上都在第二任期出台对非战略，特朗普政府的非洲战略则在就任两年后即早早出台，颇为引人关注，更是从经济、安全、援助等多方面的内容中显露出美国在对非关系中的单边主义考量和大国竞争思维倾向。

第一，在经济方面，特朗普政府强调构建双向、互利、对等的美非关系，要求非洲扩大市场开放，为美国企业提供更多的机会。新的非洲战略声称“将促进贸易和商业关系，以促进美国和非洲的繁荣”，[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability,” December 13, 2018.但其对非要求显露出以美国利益为重的明显意图。在贸易领域，美方苛求美非关系的公平和对等。新战略称，“新的非洲战略将通过创造就业机会、扩大出口以及增加与非洲贸易伙伴的互惠使美国人受益；总统将使用《非洲增长和机会法案》(AGOA)促进与撒哈拉以南非洲国家的更深层次的贸易关系和公平贸易。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”美商务部部长威尔伯·罗斯(Wilbur Ross)早在2017年6月召开的美国—非洲商业峰会上就敦促非洲国家与美国达成双向贸易协议，而不是仅仅依靠AGOA提供的单向优惠，“双向的贸易协议、而非临时的贸易优惠将长远、可持续地提升大西洋两边人民的生活质量。同时，我们必须确保目前受益于AGOA贸易优惠的非洲国家继续遵守美国法律要求，我们将大力保护美国企业和工人在全球舞台上的权利。”[注]“Africa: Address by Secretary Of Commerce Wilbur Ross Corporate Council on Africa’s U.S. Africa Business Summit,” https://allafrica.com/stories/201706151038.html.(上网时间：2019年3月9日)例如，卢旺达一直是美国在非洲的重要贸易伙伴，近期为保护本国纺织业对自美国进口的二手服装加征关税。为此，美国“二手原料和纺织品回收协会”(SMART)以损害美国企业利益为由呼吁政府对卢旺达的AGOA资格进行重新审查。2018年3月29日，特朗普政府宣布终止卢旺达在AGOA项下所享受的零关税待遇60天，直到卢旺达降低从美国进口二手服装的关税壁垒。[注]由于为促进本土纺织业的发展，卢旺达政府决定自2016年1月份起对自东非共同体以外国家进口服装的税率从目前的35%提升到70%。而Smart认为，卢旺达从2015 年起开始对美国出口该国二手纺织品征收重税，导致出口额从42万美元锐减到13万美元。与此同时，卢旺达却继续享受着《非洲增长与机会法案》提供的便利，对美各项出口从43.5万美元上涨到216 万美元，这种贸易上的不平等是美国不能接受的。这无疑是利用AGOA提供的优惠待遇为筹码对非洲国家挥舞贸易大棒。在投资领域，美方鼓励美国企业对非洲投资。新战略标榜“将创造就业机会，支持非洲的经济增长和发展”，但明确表示“为美国和美国在非洲的伙伴创造互惠互利”，并且“鼓励非洲领导人选择可持续的外国投资，以帮助各国实现自力更生，而不像中国提供的资金那样产生不必要的成本”，[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”有意将美、中投资分出高下而压非洲国家作出选择。美国国会2018年10月通过《更好利用投资引导发展法案》(BUILD Act)，将原来主导美国海外投资的海外私人投资公司(OPIC)与美国国际开发署(USAID)下设发展信贷管理局等多个政府部门整合为美国国际发展金融公司(U.S. International Development Finance Corp)，并授权它可通过发放贷款、股权投资以及提供政治风险保险等方式，支持美国企业在发展中国家建设基础设施项目。该机构每年的投资审批权限高达600亿美元。[注]“S.2463 - BUILD Act of 2018, 115th Congress (2017-2018),” U.S. Congress, June 27, 2018.USAID于总统批准非洲战略当天就公布了《私营部门参与政策》，提出了USAID将与包括美国企业在内的私营部门建立常态化的合作机制，利用政府财政资金杠杆推动私人投资非洲等发展中国家市场。[注]USAID, Private-Sector Engagement Policy, December 12, 2018.商务部部长罗斯和参议员克里斯·孔斯(Chris Coons)一致认为推动美国公司大举投资非洲，旨在应对中国在非洲进行的“新重商主义”以及“耗资千亿美元的一带一路倡议”。[注]“Government’s Track Record Suggests BUILD Act Wouldn’t ‘Pour Money’ Into Africa,”https://www.dailysignal.com/2018/08/07/governments-track-record-suggests-build-act-wouldnt-pour-money-into-africa/.(上网时间：2019年3月10日)为了促进美对非贸易和在非投资，美方明确要求非洲扩大对美国企业的开放。新战略称，“正在制定‘非洲繁荣’倡议，支持非洲对美国企业开放市场，发展非洲的中产阶级，促进青年就业机会，并改善商业环境。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”商务部部长罗斯直言扩大对美国企业的市场准入对非洲国家的发展十分有利，“特朗普总统和我坚信美国公司将与非洲商界共同努力，帮助非洲国家发展并最终在国际经济体系中占据应有的位置。美国公司可以向非洲的新兴市场提供有关公司治理和项目管理的尖端技术和卓越的专业知识。”[注]“Africa: U.S. Secretary of Commerce Wilbur Ross, President’s Advisory Council On Doing Business in Africa Set for Fact-Finding Mission to Ethiopia,” https://allafrica.com/stories/201806200610.html.(上网时间：2019年3月10日)国务院非洲事务助理国务卿蒂伯·纳吉(Tibor Nagy)表示：“(美国希望)非洲国家政府在其商业环境中提高透明度和公平性，以吸引更多业务，并制定可预测的政策，符合国际标准的法律以及可靠的争议解决程序。”[注]“Testimony of Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary,”Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” U.S. Department of State, December 12, 2018.美国一些中小企业还在抱怨，非洲尽管电子商务的发展为其创造了机遇，但是市场却不够开放，例如卢旺达对外国电商企业征收18%的增值税，导致其在应对当地的非正规竞争对手时处于不利地位。[注]Ndubuisi Ekekwe, “The Challenges Facing E-Commerce Start-ups in Africa,” https://hbr.org/2015/03/the-challenges-facing-e-commerce-start-ups-in-africa.(上网时间：2019年3月10日)

第二，在安全方面，重点支持非洲反恐，不再在非洲安全事务中打头阵。对于打击恐怖主义势力，特朗普延续前任的做法，继续有选择地支持非洲重点国家并在必要时采取单边行动。新战略宣称，“将加大力度支持对美国本土安全至关重要的国家，并在必要时采取单边行动来保护我们的安全。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”特朗普上台一年后就派遣时任美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)访问非洲，进行“修复关系”之旅。蒂勒森2018年3月先后到访的埃塞俄比亚、肯尼亚、吉布提、乍得和尼日利亚五国，均处于所谓非洲“恐怖弧形地带”，是美国在非洲开展反恐行动的重要依托。其中，埃塞俄比亚、肯尼亚是美国打击恐怖组织索马里青年党的重要伙伴国，吉布提则是美国莱蒙尼尔军事基地的所在地，而尼日利亚、乍得则在打击博科圣地等活跃于西非地区的恐怖主义势力方面发挥着重要作用。同时，特朗普政府加大了对这些反恐重点国家的援助力度。美国对非洲的反恐援助总额从2011/14财年的3.27亿美元提高到2015/18财年的9.54亿美元，[注]“Africa: U.S. to Cut Military Aid for Africa’s Fight Against Terrorism,” https://allafrica.com/stories/201807130238.html.(上网时间：2018年12月20日)援助项目涉及为吉布提配置地面检测系统、导航系统以及夜间探测系统和全球定位系统等；为埃塞俄比亚空军提供C-130引擎及配件更新，加强埃塞俄比亚高级军官的指挥能力培训以及埃塞俄比亚地面部队的反恐能力；向尼日利亚派遣美国联邦调查局(FBI)人员进行能力建设，以提升其对恐怖分子的侦查能力等。[注]U.S. Bureau of Counterterrorism and Countering Violent Extremism, Country Reports on Terrorism 2017, U.S. Department of State,” April 30, 2018.对于非洲的地区冲突以及传染病爆发等非传统安全问题，美方希望非洲国家能够自负其责，美仅提供辅助支持。新战略称：“美国将继续帮助我们的非洲盟国建立安全部队，以对抗这些威胁并加强法治；将继续支持非洲应对区域安全威胁的能力；将继续投资预防、发现和应对致命传染病的爆发，同时帮助非洲伙伴国提升自身的应对能力。”[注]White House Factsheets, “President Donald J.Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博尔顿强调，“我们的目标是该地区各国以自主的精神保障本地的和平与安全，” 非洲在其安全事务中将处于主导地位。[注]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” White House, December 13, 2018.为此，特朗普政府将继续大力支持由马里、乍得、布基纳法索、尼日尔和毛里塔尼亚组建“萨赫勒五国集团部队” ( G5 Sahel Joint Force)为其国家及周边的安全承担主要责任。美国非洲司令部公布的数据显示，从2017年启动对特朗普政府G5的军事援助开始至2018年底，该项援助额已经翻倍达到1.11亿美元。[注]“US Counter-Terrorism Assistance to G5 Sahel Member States Almost Doubles to $111 Million,” https://thedefensepost.com/2018/11/05/g5-sahel-us-assistance/.(上网时间：2019年3月10日)对于非洲的多边维和行动，美方宣称将“重新评估联合国的维和行动”、“不再支持联合国的无效维和行动”。由此可以推断，特朗普政府肯定会在非洲的维和中寻求重新安排或结束不符合美国目标的行动。[注]Borger, Julian, “US Unveils New Africa Policy to Counter ‘Predatory’ Russia and China,” https://www.theguardian.com/us-news/2018/dec/13/us-john-bolton-africa-policy-russia-china.(上网时间：2018年12月20日)新战略明确提出：“将继续支持非洲应对区域安全威胁的能力；将支持有效的联合国维持和平行动，同时寻求重新配置或结束不符合其目标或促进持久和平的行动。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博尔顿公开指责联合国的维和行动“持续渎职”，声称“必须坚持负责任的，有力的和有效的维和行动”。[注]“Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy,” White House, December 13, 2018而早在2018年3月，美国驻联合国大使黑莉(Nikki Haley)就宣布美国将削减对联合国维和行动的费用支持，其占比从过去的28%下调至25%以下。[注]“Haley: US Won’t Fund more than 25 Percent of UN Peacekeeping Budget,” https://thehill.com/policy/international/380711-haley-us-wont-fund-more-than-25-percent-of-un-peacekeeping-budget.(上网时间：2019年3月10日)

第三，在援助方面，坚持以援助为筹码对非洲国家施压的老套路，促其进行美西方式改革。在援助对象选择方面，美方坚持附加政治条件。新战略高举西方式“民主”、“善政”、“法治”的旗帜，声称“美国的援助将重点支持促进民主理想、支持财政透明度和进行经济改革的国家，将优先支持特定非洲国家的可持续发展和自主发展能力”。[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”博尔顿批评称，以往美国政府不以“独裁”或“民主”区分援助对象的做法浪费和滥用了美国对非援助；“从现在开始，美国政府将不再容忍无效的援助”。[注]Mark Landler, and Edward Wong， “Bolton Outlines a Strategy for Africa That’s Really About Countering China,” https://www.nytimes.com/2018/12/13/us/politics/john-bolton-africa-china.html.(上网时间：2018年12月14日)他表示，“政府不会允许来之不易的纳税人资金用于资助腐败的独裁者，他们使用这笔资金来以牺牲自己的人民为代价来填补他们的金库或实施严重的侵犯人权行为。”[注]“Prosper Africa: United States Launches New Policy, Criticises China and Russia,” http://www.africanews.com/2018/12/14/prosper-africa-united-states-launches-new-policy-criticises-china-and-russia/.(上网时间：2018年12月14日)2018年6月，USAID就以腐败为由终止对其在非最重要受援国乌干达的非政府组织“乌干达健康营销集团”的资金支持。博尔顿还特别提到南苏丹问题，“美国正在审查对南苏丹的援助，以确保我们的援助不会延长冲突或促进掠夺性行为。我们不会向由同样在道德上破产的领导人领导的南苏丹政府提供贷款或更多美国资源，这些领导人使南苏丹的可怕暴力和巨大的人类苦难持久化。”[注]“Prosper Africa: United States Launches New Policy, Criticises China and Russia.”关于援助的具体标准，蒂伯·纳吉则建议参照美国“千年挑战集团”(MCC)的标准。[注]Testimony of Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary, “Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” U.S. Department of State，December 12, 2018.2018年12月12日MCC在季度会议上宣布，鉴于埃塞俄比亚已经达到MCC的援助条件，决定将其选定为MCC受援国，以赞许埃塞政府最近的改革。这是MCC首次将埃塞和所罗门群岛列为受援国，并计划通过小额赠款支持两国的政治和经济体制改革。MCC负责人纳什(Jonathan Nash)表示，“当前董事会正指示MCC在西非五个紧密合作的伙伴国中探索区域投资机会。”[注]“Ethiopia: Us Agency Elects Ethiopia for Grants,” https://allafrica.com/stories/201812190335.html.(上网时间：2018年12月20日)此举在很大程度上预示着，特朗普政府对非洲援助的条件将更加强调按照美国意愿进行改革这一点。在援助领域方面，美方锁定支持民主、法治、教育、治理以及能力建设等重点。新战略称，美国“将利用援助项目支持经济增长、推进民主、公民回应性治理和法治。”[注]White House Factsheets: “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability,”December 13, 2018.博尔顿说得更直白：“接受美国援助的国家必须投资于健康和教育，实行负责任和透明的治理，支持财政透明度，促进法治。”[注]White House: “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.”例如，自尼日利亚2015年大选以来，USAID一直对尼的州长选举、非周期性选举以及2019年大选筹备提供技术援助和资金支持。[注]“Statement for the Record of Ramsey Day, Senior Deputy Assistant Administrator, Bureau for Africa, Before the House Subcommittee on Africa, Global Health, Global Human Rights, and International Organizations,” U.S. Congress, December 13, 2018.2019年1月，为了帮助刚果(金)确保大选后权力的和平交接，特朗普政府甚至向该国派出军事人员。[注]“Remarks by Tibor P. Nagy, Jr. Assistant Secretary, Bureau of African Affairs,” U.S. Department of State, February 9, 2019.在援助渠道上，美方将进一步削减多边援助，这无疑会减少援助额。新战略宣布，“将审查并调整美国对外援助计划，以确保我们的努力有效。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”特朗普政府的对非援助延续过去美国政府以双边渠道为主的援助模式，同时采取技术措施削减多边捐款。2018年8月，特朗普政府调整对多边援助审批规则：美国国际开发署为公共国际组织(PIO)提供的资金单笔超过500万美元，就必须交由总统审批。而此前USAID署长的审批上限是4000万美元。这一调整可能造成特朗普政府对联合国等多边机构捐款的减少。据前USAID官员透露，缩小USAID对PIO拨款的审批权限，就等于延长对联合国等机构融资的批准程序，可能导致审批申请积压，[注]以2017财政年度为例，USAID支出中约有24%(815笔拨款)用于“多边”组织(大致相当于PIO的类别)，其中125份协议超过500万美元。使多边援助更容易受到政治干预。在援助主体方面，美方将逐步改变以往政府主导的做法，加大私营部门的援助力度，以企在非洲赢得与中国的竞争。新战略称：“美国政府将继续与包括宗教团体在内的私营组织开展合作，共同支持非洲的负责任政府并向整个非洲大陆人民提供服务。”[注]White House Factsheets, “President Donald J. Trump’s Africa Strategy Advances Prosperity, Security, and Stability.”USAID署长马克·格林表示，“我们的竞争优势不在于政府的规模投入。相反，我们的优势在于企业驱动模式，而市场化的行为才是非洲人民真正需要的。他们希望拥有掌控自己未来的尊严。因此，撬动私营部门和私营企业，这是我们的优势。中国不能这样做，但我们可以。”[注]“U.S. Agency for International Development Administrator Mark Green Panel Discussion on the Launch of USAID’s New Private Sector Engagement Policy,” USAID, December 12, 2018.当前，私营部门在USAID主导的发展援助中发挥着前所未有的作用。[注]“Private-Sector Engagement Policy,” USAID, December 12, 2018.为此，USAID将积极与私营部门开展合作，共同设计、共同创造、共同融资对非援助项目，以真正让私营企业成为美国对非洲发展援助的合作方。马克·格林声言:“我们与私营部门密切合作，以确定并解决对投资的约束性限制。我们相信，通过建设自由竞争、公平，透明的投资环境，非洲国家可以越来越多地利用数万亿美元的私营部门资源来推动非洲大陆的发展，并最终消除对不可持续的外国支持贷款的需求。”[注]“Statement of Ramsey Day, Senior Deputy Assistant Administrator BUREAU FOR AFRICA, Before the House Foreign Affairs Committee, U.S. Congress,” December 12, 2018.例如，世界上80%的香草出自马达加斯加，USAID与巴尔的摩麦考密克公司以及国家合作商业协会合作，为马达加斯加的农民提供更高的工资，以打击该国香草出口中的腐败，为美国进口企业带来了高质量产品。

二

特朗普政府的非洲战略虽然有侧重点，但覆盖了非洲事务的全部领域。战略全文在字面上一改此前特朗普对非洲国家的“傲慢”之风，将非洲与美国并列提称，显示出特朗普政府重视非洲事务的姿态，内中更有其深层考虑，折射出美国内外形势发挥驱动作用的大背景。

第一，全球化的深入发展加强了世界各国间、各区域间的联系和相互依赖，更多的区域和国家进入了美国外交视域，成为影响美国国家利益的变量，导致非洲整体在美国外交优先排序中不断下降。冷战结束后，原来在两极格局掩盖下的矛盾集中爆发，导致恐怖主义肆虐、局部冲突不断、经济秩序混乱、人道主义危机频仍。而美国国会在重新评估外部权力真空下的非洲政策时，明确提出“美国在非洲并不具有核心的国家利益”，将非洲置于美国对外“战略的低端”。 这是非洲发展陷入“失去的十年”的一个重要外部原因。它使得关于“去殖民化”是否有效成为发展学难以回答的学术难题。甚至在卢旺达遭遇种族大屠杀时，美国也迟迟未能进行人道主义干预。在国际舆论的轮番批评下，克林顿总统在任时曾匆匆访问卢旺达。但是，在他任期内的1998年《国家安全战略报告》中，非洲仍然被列为对美国国家安全影响最小的地区。[注]A National Security Strategy for a New Century, The White House, October 1998.小布什上任伊始曾公开宣称，对于美国的全球战略利益而言，非洲无足轻重，“美国对非洲不负有必尽的义务”；[注]Ian Fisher, “Africans Ask if Washington’s Sun Will Shine on Them,” New York Times, February 8, 2001, p.A3.美国要与无重要战略关系的非洲国家“逐步脱离”。[注]陆庭恩：《非洲问题论集》，世界知识出版社，2005年，第432页。时任国务卿鲍威尔访非时也明确说，非洲不在美国的战略利益范围内，非洲应该靠自己的力量应对挑战，在21世纪里找到自己应有的位置。[注]Africa Crisis Response Initiative: A Security Building Block, Hearing before the Subcommittee on Africa of the Committee on International Relations, House of Representatives, U.S. Government Printing Office, 2001, p.2.受此影响，尽管奥巴马总统曾被一厢情愿地视为“非洲的儿子”，但是他就任后迟迟没有开启“寻根之旅”。特朗普政府上台之初并未重视非洲，其政府中负责非洲事务的助理国务卿长期空置，直到2018年5月才提名曾担任过非洲大使的蒂伯·纳吉出任该职。[注]“Africa: Senate Approves Trump Choice for State Department’s Top Africa Policy Post,” https://allafrica.com/stories/201806300128.html. (上网时间：2018年12月20日)在对非关系实践中，美国近年来将反恐视为其在非洲的核心关切，但是非洲的恐怖主义却有越演越烈之势，而美国在非洲的反恐和人道主义干预非常乏力，国际社会深表失望。

第二，特朗普上台后美国保守主义回潮，“美国优先”被打造成国家战略目标，非洲成为其外部试验田之一。2008年始发的全球金融危机至今阴影仍现，导致美国保守主义的政治思潮逐渐占据上风，强调自由市场、反对高税收、“美国例外”论等言论成了主流话语。为了迎合选民，特朗普早在总统竞选中就喊出“美国优先”的口号。他用自己2015 年出版的畅销书——《跛足美国: 如何让美国再次强大起来》( Crippled America: How to Make America Great Again)为竞选造势。[注]Trump, D. J., Crippled America: How to Make America Great Again, New York: Threshold Editions, 2016, p. iv．上台之后，特朗普接连兑现了他竞选时的诺言，以从美墨边境筑墙、“禁止穆斯林入境”再到退出《巴黎协定》、与中国开打贸易战等一系列政策措施，将他所谓的“美国利益“凌驾于他国和全世界之上。全球经济危机和美国政策巨变都给非洲带来不利影响，近年来非洲接收的官方发展援助尤其增长乏力[注]“GeoBook: Geographical Flows to Developing Countries,” OECD, March 13, 2019.，公共债务水平不断攀升，预计到2025年科特迪瓦、塞内加尔、安哥拉、尼日利亚、坦桑尼亚、纳米比亚、卢旺达、肯尼亚、埃塞俄比亚和赞比亚等10国的外债累计将达到350亿美元。[注]“非洲面临即将到来的主权债务危机”，http://www.mofcom.gov.cn/article/i/jyjl/k/201612/20161202410327.shtml. (上网时间：2018年3月27日)因此，发达国家和非洲国家都希望美国能够承担更大的责任，但是特朗普却接连向国会递交申请将对非援助预算削减1/3。[注]“Africa: Donald Trump’s Cuts in Aid to Africa Draws Hard Opposition,” https://allafrica.com/stories/201710140166.html. (上网时间：2019年2月16日)其间，乌干达由于审计问题被特朗普政府叫停了卫生领域的援助。索马里由于腐败问题被特朗普政府冻结了大部分军事援助，而被迫以40万美元的费用雇用总部位于美国亚利桑那州的游说公司——索诺伦政策集团(Sonoran Policy Group)为索进行政府公关，以促美恢复对索援助。[注]“Somalia Hires US Lobbyists to Help Get more Aid,” August 21, 2018.https://www.nation.co.ke/news/africa/Somalia-hires-US-lobbyists/1066-4722554-i25xjiz/index.html.(上网时间：2019年3月10日)

第三，美国的单边主义加剧，美国的冷战思维沿用到美非关系中。特朗普上台后凸显“零和博弈”思维，并据以重构美国的全球战略。2017年底特朗普政府首份《国家安全战略报告》出台，其中明确将中国和俄罗斯界定为“修正主义国家”和战略竞争对手。[注]“Africa: U.S. to Cut Military Aid for Africa’s Fight Against Terrorism,” https://allafrica.com/stories/201807130238.html.(上网时间：2018年12月20日)在该战略指导下，特朗普政府改变小布什-奥巴马时期以“反恐”为重点的美非合作关系，将对抗中俄影响力作为对非关系的重要目标。2018 年，美军非洲司令部负责人在国会听证会上发言称，非洲的战略环境正变得越来越“拥挤”和充满“竞争”，以中国和俄罗斯为代表的域外国家正在削弱美国在非洲的影响力。2018年12月博尔顿指出，“美国将在非洲大陆投入资金并加大关注力度，旨在将非洲打造成为美国与中国全球经济竞争的重要战场。”[注]Mark Landler and Edward Wong, “Bolton Outlines a Strategy for Africa That’s Really About Countering China,” https://www.nytimes.com/2018/12/13/us/politics/john-bolton-africa-china.html.(上网时间：2018年12月14日)这是冷战结束以来美国政府首次宣誓将对抗域外大国设置为非洲政策的核心。博尔顿污称，中国和俄罗斯所追求的掠夺性做法阻碍了非洲的经济增长、威胁非洲国家的财政独立。他援引中国对赞比亚的国家电力和公用事业公司进行的债转股案，攻击中国是在蓄意利用赞比亚的债务危机。他甚至称，俄罗斯正在“通过腐败的经济交易增加其在该地区的影响力。在整个非洲大陆，俄罗斯在很少考虑法治、负责任和透明治理的情况下推进其政治和经济关系。它继续出售武器和能源以换取联合国的选票，支持强人掌权而破坏和平与安全、违背非洲人民的最佳利益。” 这对美国国家安全利益构成重大威胁。[注]Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.博尔顿声称，将通过“非洲繁荣”计划，要求美国的受援国家必须投资于健康和教育，鼓励负责任和透明的治理，促进法治。[注]Maria Danilova and Cara Anna, “Trump’s New Africa Strategy takes sharp aim at China, Russia,” AP News, December 13, 2018.而纳吉的逻辑是，承认非洲在国际政治版图中的重要性，因此域外大国在非洲的利益拓展就是对美国的威胁。而在国会外交事务委员会主席罗伊斯(Ed Royce)看来，美国的利益多种多样，遍及整个大陆。“我们必须在最艰难的地方工作以捍卫这些利益。我们知道当美国未能参与时会发生什么——中国和俄罗斯填补空白。它们已经通过增加商业投资，获得融资、军售和军事伙伴关系。”“去年，中国与吉布提的美国基地共同开设了第一个永久性军事基地。我们的外交，经济和国家安全利益受到威胁。我们必须部署足够的资源来支持我们在非洲的利益。我们必须继续而不是放弃建立伙伴能力关系……”[注]Opening Statement of the Honorable Ed Royce (R-CA), Chairman Committee on Foreign Affairs Hearing: “Development, Diplomacy, and Defense: Promoting U.S. Interests in Africa,” December 12, 2018.显然，罗伊斯将中俄对非关系的发展完全视为对美国的威胁，并由此出发考虑加强美非关系。

三

特朗普政府的非洲战略以对抗中国和俄罗斯等域外国家为导向，而非针对美非关系和非洲发展这一本原问题。这实际上延续了美国对非外交的一贯逻辑，即非洲在美国对外战略中边缘化、美国的非洲战略以应对非洲域外大国的竞争为导向。但是，美国作为世界唯一超级大国，不可能无视日益崛起的非洲，更无法承受失去非洲之重。故而特朗普政府将非洲置于对外战略的低端并将其拉上大国博弈的轨道，虽然能实现其眼前的暂时目标，但从长远和根本上说于人于己都是不利甚至有害的。

第一，特朗普政府的非洲战略忽视非洲自身发展诉求，客观上将促使非洲加强自主发展道路的探索。百年来的殖民血泪史使得非洲充分认识到宗主国并不能帮助非洲发展，而冷战后非洲的发展错失十年光景在一定程度上可归咎于将非洲边缘化的美国对外战略。相反，21世纪以来中非发展合作的不断深入使得非洲成功搭乘中国经济发展的快车，埃塞俄比亚、坦桑尼亚、南非、尼日利亚等与中国经济合作紧密的非洲国家更是逐渐跨入快速增长的新兴经济体行列。这种举世瞩目的成就进一步激发了非洲国家走自主发展之路的雄心和信心。它们制定了《非盟2063发展议程》、加快建设非洲自由贸易区；许多国家均出台经济发展中长期规划，大力推进工业化、加入全球价值链。要实现这些发展目标，就需要更多的外部支持。但是，特朗普政府并未呼应非洲的自主发展诉求，而是从一己之利出发强势要求非洲国家进行政治、经济上的改革，否则就挥舞断援、制裁等“大棒”。例如，对于仅占美国出口总额0.003%的二手服装出口，特朗普政府不惜以停止AGOA优惠待遇相威胁，要求东非共同体(East African Community)所有成员国降低关税。[注]“America’s petty policy on used clothes for Africa,”http://theconversation.com/americas-petty-policy-on-used-clothes-for-africa-95132. (上网时间：2019年3月10日)而非洲国家大多数都在禁止二手服装的进口，充分显示了其志在成为下一个“世界工厂”、保护本国服装业的雄心。特朗普政府此举引起了非洲国家、特别是其最不发达国家的普遍恐慌。面对特朗普政府的压力，卢旺达总统保罗·卡加梅表示，即使影响经济增长也要继续实施这一禁令，“我们正处于一种我们必须作出选择的危机关头;你选择接收美国的旧衣服恢复AGOA，或选择发展我们的纺织工业，卢旺达人应该以牺牲AGOA为代价，这是我们必须作出的选择。就我而言，作出选择很简单，我们可能会受到影响，但即使遇到困难的选择，但也总会有解决办法。”[注]“USA President Removes Rwanda From AGOA,” https://taarifa.rw/2018/03/30/usa-president-removes-rwanda-from-agoa/.(上网时间：2019年3月13日)卸任不久的博茨瓦纳前总统卡马(Ian Khama)据此公开批评：“特朗普是美国历史上最坏的总统。”[注]“Former Botswana President Feuds with Government over Trump,” VOA News, December 30, 2018.此外，特朗普政府延续冷战时期要求非洲领导人在美国与社会主义阵营之间选边站队的做法，将美国发展援助模式与中国进行泾渭分明的比较，甚至要求非洲国家在中、美之间进行选择。[注]Tremann, Cornelia, “The New US Africa Strategy Is Not about Africa. It’s about China,” https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/new-us-africa-strategy-not-about-africa-it-s-about-china.(上网时间：2018年12月22日)这与中国尊重非洲选择自主发展道路的做法高低立见。这一切使得非洲人进一步认清了特朗普政府对非战略的霸权主义和利己主义本质，降低了非洲对美国支持的预期，进而更加坚定地坚持自主发展道路。退一步说，即便有非洲国家非做选择不可，有鉴于中非共同的殖民地或半殖民地历史遭遇和工业现代化的发展诉求，非洲大多数国家很大可能会选择中国，届时必将扩大美国在非洲的权力真空、弱化美国影响非洲国家进行治理改善的能力。[注]Cornelia Tremann, “The New U.S. Africa Strategy Is not About Africa. It’s About China,” December 29, 2018.因此，切实推进中、美、非三方的发展合作无疑是一种共赢的选择，具有很强的现实意义。

第二，特朗普的非洲战略使非洲在美国对外战略中的地位更加边缘化，将进一步损害美非之间本已脆弱的互信。冷战结束以来，尽管特朗普政府迫于“竞争性压力”，加大了与非洲国家在军事、经济以及发展领域的合作，但是这种外部压力驱动下的对非政策无助于非洲自身问题的解决，而且从深层次上动摇了非洲对美国的信任。在经济方面，特朗普政府强调贸易对等的原则其实是纸上谈兵，美非间的贸易仍维持单一结构。2017年，美国从AGOA非洲受益国的进口总额达到138亿美元，其中石油进口占69%，产油国尼日利亚仍是美国在非洲的第一大贸易伙伴。[注]Office of the United States Trade Representative, African Growth and Opportunity Act (AGOA), https://ustr.gov/issue-areas/trade-development/preference-programs/african-growth-and-opportunity-act-agoa.(上网时间：2019年3月10日)。这是一个缩影，映射出AGOA面世17年来，非洲作为美国原料产地的贸易地位没有根本变化。这也客观上削弱了非洲对美国的依赖，促使非洲国家转而发展自身工业、推进本区域贸易。约翰内斯堡高级研究所(JIAS)所长彼得·威尔认为，“特朗普是一个保护主义者。他不会容忍(AGOA)条约的任何扩展或延伸。这意味着非洲不应该在发展中对美国期望值过高。”[注]“With Trump, Africa Lives Uncertainty Times,” https://medium.com/atlantico-online/with-trump-africa-lives-uncertainty-times-14a63849df04.(上网时间：2019年3月13日)在安全方面，特朗普政府的非洲战略尤其是政策言论更使美失去非洲的信任。在“美国优先”的指导思想下，2017年3月特朗普签署“限穆令”，对来自六个中东非洲国家的公民进入美国实行90天禁令。2018年年初，特朗普在一场内部会议上将非洲国家称为“粪坑国家”(shithole countries)，导致非洲国家“震惊和愤怒”，非洲54国驻联合国大使集体要求特朗普“收回不当言论并道歉”。[注]“African Countries Demand President Trump Apology over ‘Shitholes’ Slur,” https://news.sky.com/story/trump-in-excellent-health-after-physical-examination-says-doctor-11205380.(上网时间：2019年3月13日)随后，特朗普又在国务卿蒂勒森赴非洲进行“修复之旅”途中宣布将其解职。这些做法极大地伤害了非洲国家和人民的感情。美军非洲司令部的总部之所以至今仍在德国斯图加特，就是因为没有一个非洲国家愿意接纳它的进驻。在发展方面，特朗普政府以国家利益划线，将70%以上的援助预算投到肯尼亚、尼日利亚等10个重点国别，而在非利益攸关领域则鼓励非洲伙伴国承担更多责任、撬动更多私人资金、推动其他国家扩大援助规模。[注]Kevin J. Kelley, “Africa: Donald Trump’s Cuts in Aid to Africa Draws Hard Opposition,” https://allafrica.com/stories/201710140166.html.(上网时间：2018年12月16日)特朗普政府强化援非附加政治条件的做法更是矮化了非洲自主发展和治理能力，令其寒心。美国皮尤研究中心的调查结果显示，在南非、尼日利亚等非洲重点国家，40%以上的民众认为特朗普政府对其国家的发展造成了更大的消极影响。[注]Pew Research Center, “More People around the World See U.S. Power and Influence as A ‘Major Threat’ to Their Country,”http://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/02/14/more-people-around-the-world-see-u-s-power-and-influence-as-a-major-threat-to-their-country/.(上网时间：2019年3月6日)而对于特朗普政府特别关注的尼日利亚大选，根据独立调查研究机构“非洲晴雨表”(Afro barometer)的民调显示，65%的民众对美国支持的尼日利亚国家选举委员会表示“一些”或“非常”不信任。[注]Afro Barometer, “Nigerians Support Elections and Multiparty Competition but Mistrust Electoral Commission,” http://afrobarometer.org/sites/default/files/publications/Dépêches/ab_r7_dispatchno275_nigerian_views_on_elections.pdf .(上网时间：2019年3月10日)非洲国家和人民对美国利用援助推进“民主”的质疑和不满，由此可见一斑。

第三，特朗普政府的非洲战略削减多边援助的做法将导致非洲在全球治理中的处境更加边缘化。当前，非洲国家的主权债务压力加大、发达国家受金融危机影响而对非援助乏力、中国等新兴大国又成为美国掣肘的对象，这一切使得国际多边援助成为非洲最中立和稳定的发展筹资来源。美国一直是国际多边发展机构、地区发展银行以及国际人道主义协调机制的最大出资方。特朗普政府则从双边角度看待非洲，强调退出“无效的”多边援助行动，这意味着联合国及其机构、世界银行和非洲开发银行牵头的发展筹资规模将缩水，全球治理在非洲发挥的作用将逐渐式微。[注]Salih Booker and Ari Rickman, “The Future Is African - and the United States Is Not Prepared,” https://www.washingtonpost.com/news/democracy-post/wp/2018/06/09/the-future-is-african-and-the-united-states-is-not-prepared/.(上网时间：2018年12月28日)这对于未来非洲的安全与稳定非常不利。一方面，非传统安全形势更加严峻、应对任务更加繁重。解决地区冲突、防控传染病以及应对气候变化等都需要跨区域的协调，全球治理发挥着不可替代的作用。特朗普政府在非洲的单边主义做法对脆弱的非洲发展更是伤害，因而在非洲遭到广泛批评。非洲主流媒体SLAT发表题为《特朗普正在把我们推入全球卫生灾难的深渊》的文章称，“通过拒绝支持经过验证过的(援助)计划以及密集发表的分裂言论，(特朗普)总统正在破坏我们新生的全球卫生伙伴关系……”特朗普的全球卫生政策充分反映出了他的世界观——重视白人生命胜于黑人生命。[注]“Trump Is Putting Us on Course for a Global Health Disaster,” https://slate.com/technology/2018/03/trump-is-undermining-global-health-collaboration.html.(上网时间：2019年3月10日)另一方面，非洲的人道主义灾难将持续下去并广泛外溢。当前，国际多边协调在难民的粮食发放、医疗救援、心理创伤治愈以及就业技能提升等方面发挥着不可替代的作用，而特朗普政府对多边援助的政治干预使国际人道主义救援受到迟滞或阻碍，因而遭到国际社会的谴责。例如，南苏丹正遭遇非洲最大的难民危机并且严重资金不足，[注]Lisa Schlein, “$2.7 Billion Appeal Launched for South Sudanese Refugees,” VOA News, December 18, 2018.特朗普政府却拒绝向“道德上破产的领导人领导的南苏丹政府提供贷款或更多美国资源”。[注]White House, “Remarks by National Security Advisor Ambassador John R. Bolton on the Trump Administration’s New Africa Strategy.”2018年12月，联合国难民署(UNHCR)向国际社会发出呼吁，南苏丹现有200多万难民急需救助，目前还需要27亿美元的援款。但是，以美国为代表的发达国家的援助承诺迟迟未能到位，以致UNHCR不得不大幅削减人道主义救援行动。[注]“South Sudan: UN Launches $2.7 Billion Appeal for Africa’s Biggest Refugee Crisis,” https://allafrica.com/stories/201812240268.html.(上网时间：2019年1月21日)

总而言之，特朗普政府的非洲战略只是一份框架性文件，具体实施措施的出台有待美国国会、各州以及企业等利益相关方进行反复的听证讨论。但是，该战略已经从大体上框定了未来美国在非洲的经济、政治、安全、发展援助诸方面的政策考虑，表达了特朗普政府时代美国的核心关切，同时给非洲带来了机遇和挑战，值得持续关注，需要学界跟踪研究。这对于深入了解美国对外政策的理念和实践走向，对于把握美非关系和加强美国与中、俄在非洲相关事务中的合作，对于推进全球治理，无疑都会有重要的参考价值和启示意义。○