东南亚国家对特朗普政府地区安全政策的反应*

刘若楠

[内容提要] 执政一年多以来，特朗普政府在亚太地区的战略构想和政策框架逐渐清晰。从暂停到强化在南海所谓的“自由航行”，从抛弃“再平衡”到高调提出“印太构想”，从向朝鲜施压到参加美朝峰会，特朗普政府安全政策中的延续和变化都对地区安全态势的走向产生了重要影响。在东南亚国家看来，美国战略上的关注、行动上的审慎以及适度的安全存在是必要的。各国在有限度地借重美国应对南海问题、促进半岛缓和以及谨慎开放地看待印太上具有相似立场。与此同时，安全议题的多样性和国家间的利益分化使东南亚国家的反应呈现出一定的差异。

执政两年来，特朗普政府的亚太地区安全战略逐渐清晰，基本战略构想和政策框架已经成型，政策细节正在逐步展开之中。特朗普本人及其团队所奉行的“美国优先”和“以实力求和平”的原则并非彻底否定奥巴马的“亚太再平衡”，而是既有重要的差异，又有相当程度的延续。注刘卿：“特朗普政府亚太政策及走向”，《国际问题研究》，2017年第4期，第61页。作为亚太地区的中小国家群体，东南亚国家不可避免地受到美国安全政策调整的影响。特朗普政府在亚太地区的安全关切主要集中在南海问题、朝鲜核问题和“印太构想”三个方面。东南亚国家对特朗普有怎样的期待？对新政府在这三个议题上的政策有怎样的反应？各国如何应对特朗普地区安全政策的调整？本文将围绕这些问题进行探讨。

南海问题： 对美安全需要与区域自主的平衡

南海问题是东南亚国家对美外交中的核心关注点。特朗普政府起初在南海问题上的表态非常强硬。在2017年1月11日国会参议院外交关系委员会的国务卿提名听证会上，蒂勒森宣称中国在南海“占据”、控制或宣誓主权的行为是“不合法的”，甚至将其与俄罗斯“吞并”克里米亚相提并论。随后，白宫新闻发言人斯派塞在被问及是否认可这一言论时，作出了近乎肯定的回答。这是特朗普政府的官员首次就南海问题正式表态，外界普遍猜测一度平静的南海局势将再度激化，中美可能在这一问题上开启新一轮竞争。“卡尔·文森号”航母一个月后在南海进行所谓“自由航行”，也表明特朗普政府似乎有意在试探中国的底线。注左希迎：“特朗普政府亚太安全战略的调整”，《世界经济与政治》，2017年第5期，第62～63页。

然而，特朗普政府在执政的第一季度并未立即在南海实施挑衅中国的行动。有报道称白宫多次拒绝了太平洋舰队在南海进行“自由航行”的要求。在2017年4月中美两国元首会晤中，南海问题也不是双方讨论的焦点。一些分析认为特朗普政府之所以没有在南海问题上发难是因为需要中国协助平息朝鲜核危机。[注]“China, the South China Sea and North Korea,” The National Interest, March 11, 2018.美国军舰没有巡航向东盟传递了一个信号，即东盟不能指望美国平衡中国。对于密切关注美国南海政策走向的越南、新加坡等国来说，特朗普政府的言行不一让它们感到困惑。由于南海问题在中美关系中被边缘化，越南方面甚至重新考虑是否按照原计划安排阮春福总理2017年5月访美。有新加坡学者因此对南海局势的未来表示悲观，称在美国“忽视”南海的时候，中国在南海的军事存在却在增强，如果中国建立“南海航空识别区”，中美、中国与东南亚的关系都将会恶化。[注]James Borton, “Vietnam Waits for Signs of Trump’s Asia Policy,” Geopolitical Monitor, May 8, 2017, https://www.geopoliticalmonitor.com/vietnam-waits-for-signs-of-trumps-asia-policy/.(上网时间：2018年11月20日)

在美国中断巡航214天之后，2017年5月24日，“杜威号”驱逐舰非法进入了美济礁领海。此后，7月、8月，“斯特西姆号”驱逐舰和“麦凯恩号”驱逐舰分别闯入中建岛、美济礁领海。10月初，“查菲号”驱逐舰驶入南海但并未进入岛礁的领海，目的是为特朗普访华做铺垫。2018年类似的行动有增无减，美国军舰于年初连续三个月进入南海岛礁领海和邻近海域。显然，与奥巴马政府在2015年10月到2016年10月四次闯入南海岛礁领海进行所谓的“宣示行动”相比，特朗普政府从2017年5月至今的军事行动更频繁、更冒进且更具挑衅性。 多数东南亚国家期待的是美国战略上的关注和行动上的审慎，出于避免刺激中国的考虑，美国在南海上的强硬并未得到东南亚国家明确的附和。加之2017年5月的东盟外长会议通过了《南海行为准则》框架，中国2018年与东盟国家就具体文案开始进行密集磋商，目前南海局势趋缓的态势并未发生根本性变化。当然，利益分化决定了东南亚各国对美国强化军事存在的态度不尽相同，大致可以分为三类。 第一类是在南海问题上对美国有安全需求的国家，以越南和菲律宾为代表。作为南海争端当事国，越、菲延续了借重美国的力量限制中国南海行动的政策，稳步推进与特朗普政府在南海问题上的协调和合作。其中越南更为积极主动地向特朗普政府示好。美越基于南海相似立场的政治和安全互动在特朗普时期更加频繁。阮春福是特朗普就任以来首位访美的东南亚国家领导人。在与特朗普会见后的联合声明中，双方表示对限制在南海自由航行和飞越行为的关切，支持和平解决争议的进程免受武力和强制手段的威胁，同时呼吁各方避免包括将争议岛礁军事化在内升级举措。[注]The White House, “Joint Statement for Enhancing the Comprehensive Partnership between the United States of America and the Socialist Republic of Vietnam,” May 31 , 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-enhancing-comprehensive-partnership-united-states-america-socialist-republic-vietnam/.(上网时间：2018年11月8日)此外，美国防部长马蒂斯罕见地于2018年年内两度访越。他在6月的香格里拉会议上还表示，美越对地区安全重大战略目标的看法“完全一致”。

美越安全合作在特朗普时期明显升级，达到了前所未有的高度。2017年8月，越南防长吴春历赴美与马蒂斯举行会谈，确认2018年美国将派一艘航母访越。2018年3月，“卡尔·文森号”航母访问岘港顺利成行。这是越战结束以来美国航母首次造访越南。此外，越南还在美国的援助下继续增强海上执法能力。美国赠送越南的第一艘“汉密尔顿级”巡逻舰于2017年底交付，成为越南吨位最大的执法船。值得注意的是，越南对华关系也在同时改善。美越安全关系的适度强化既是越南对华外交的筹码，又是其防范和约束中国的举措。但是，越南不会改变在避免刺激中国的前提下发展与特朗普政府安全关系的策略。除美国之外，深化与日印澳的安全合作也是越南对冲南海危机的途径。

菲律宾是美国南海政策的另一个支点国家。其近期的南海政策经历了从“降调”再到重新关注的变化。杜特尔特上台后，菲律宾不再利用南海问题进行战略投机，回归到了务实、独立和大国平衡的对华政策。[注]张宇权、洪晓文：“杜特尔特政府对华政策调整及其影响”，《现代国际关系》，2016年第12期，第47页。美菲2017年“肩并肩”演习的规模也有所缩减。在当年东盟峰会主席国宣言中，菲律宾的表态也非常温和，没有用“严重关切”的表述。[注]“Chairman’s Statement of the 31st ASEAN Summit,” November 16, 2017.然而，2018年以来，菲律宾的态度和行为有回调之势。在4月东盟峰会联合宣言的起草中，菲主张在南海问题上使用强硬措辞。在与美军事合作方面，2018年的“肩并肩”演习不仅参演人数增多，还恢复了一些两栖登陆、实弹演习等科目。[注]刘琳：“2018美菲‘肩并肩’：传达怎样的信号”，《世界知识》，2018年第12期，第30页。“里根号”航母6月穿越南海抵达马尼拉也展现了两国在南海问题上的协调配合。8月杜特尔特还在一次公开演讲中批评中国在南海修建“人工岛”。可以预见的是，在未来一段时期，菲总统换届对中菲关系和南海局势的积极影响将逐渐减退。

第二类国家以印尼和马来西亚为代表，它们受南海问题的影响较小，比较珍视当前的稳定局势，强调区域内国家增强在这一议题上的自主性。这些国家力主在南海局势基本平稳之际推进《南海行为准则》的谈判，推动就争议早日达成约束性共识。与此同时，它们不希望南海问题冲击到东盟内部的团结与协调，而是期望强化区域内国家自主维护秩序的能力。印尼试图通过团结区域内国家扮演东盟内的领导角色，多次提议南海相关国家进行联合巡航，菲律宾、马来西亚和澳大利亚都其在考虑范围之内。2017年东亚峰会期间，为了在与中国会谈前统一立场，印尼组织了一次东盟外长会议讨论南海问题。2018年1月，印尼防长里亚米扎尔德在印度举行的“瑞希纳对话会”上指出，“南海局势得以降温，我们必须以有利方式保持这一势头，以维护共同利益。”外长雷特诺也曾表示过，为了南海的稳定和秩序，印尼会努力推动东盟与中国达成务实有效的“南海行为准则”。马来西亚的立场与印尼相似，不希望域外大国强化在南海的军事存在。马哈蒂尔曾明确指出军舰会制造紧张，南海不应有很多军舰，用防海盗的小船巡航即可，而且由东盟，而不是其他国家巡航南海是一个“自然而然的”选择。[注]“Let Malaysia Continue Occupying Islands in South China Sea: PM Mahathir,” the Strait Times, June 20, 2018, https://www.straitstimes.com/asia/se-asia/pm-mahathir-let-malaysia-continue-occupying-islands-in-south-china-sea.

值得注意的是，印尼、马来西亚都与特朗普政府保持着一定的安全接触。作为东南亚的天然大国，印尼对美国的南海政策十分重要。马蒂斯于2018年1月访问印尼时认可印尼将南海部分海域命名为“北纳土纳海”，表明了在中国与印尼专属经济区的纠纷中支持后者的立场。马来西亚前总理纳吉布访美时也与特朗普谈及南海问题。在两国发布的联合声明中，对南海的措辞与美越联合声明类似。[注]The White House, “Joint Statement for Enhancing the Comprehensive Partnership between the United States of America and Malaysia,” September 13, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-enhancing-comprehensive-partnership-united-states-america-malaysia/.(上网时间：2018年12月6日)尽管特朗普对穆斯林的态度使两国政府发展对美关系时面临一些国内压力，然而与美国保持战略接触和安全合作仍是两国维护南海诉求不可或缺的筹码。

第三类国家是新加坡、泰国等高度关注南海局势的非当事国。作为美国在地区的盟友和密切的战略伙伴，泰国和新加坡对“自由航行与飞越原则”，符合所谓国际法的“南海秩序”等都表示了一定的认可和接受。李显龙在与特朗普会见时表示关注南海局势的发展，捍卫“自由航行和飞越原则”，希望通过法律和外交途径和平解决，尊重《联合国海洋法公约》并支持“南海行为准则”的谈判。[注]The White House, “Joint Statement by the United States of America and the Republic of Singapore,” October 24, 2017, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-united-states-america-republic-singapore/.(上网时间：2018年12月6日)为避免破坏刚刚转暖的中新关系，在美新联合声明中，南海问题被列在经贸和朝核问题之后。特朗普与泰国总理巴育会面时也提到了南海争议，并将其置于美泰同盟的框架之下，具体表述与美新联合声明相似。从泰国方面看，巴育访美有借特朗普上台之机修复2014年政变以来美泰安全关系裂痕的意图。

朝鲜核问题：从严重关切到积极调停

朝核问题是特朗普执政以来最关心的地区安全议题，也就自然成为美国与东南亚国家关系中的重要内容，在美朝缓和之前尤其如此。在朝鲜发展核武器的问题上，出于国家和人民安全的考虑，东南亚国家作为一个整体持反对态度。从1967年的《曼谷宣言》到2007年的《东盟宪章》，东盟都在宗旨、原则和目标的部分将维护地区和平、安全和稳定放在优先位置。[注]刘若楠：“应对南海危机：东盟‘自我修复’的措施及限度”，《外交评论》，2018年第4期，第39页。1984年，印尼就提出建立东南亚无核区的设想并得到了马来西亚的支持。1995年的东盟峰会上，东盟各国政府首脑与当时尚未加入东盟的缅甸、柬埔寨和老挝领导人共同签订了《东南亚无核区条约》。[注]王良生：“东南亚无核区：历史与现状”，《国际论坛》，2005年第5期，第6页。

尽管如此，东盟却一直维持着与朝鲜长期的政治和经贸接触。2000年朝鲜就开始参加东盟地区论坛，在当时被认为是对地区安全和稳定起到积极作用的重大事件。[注]“朝鲜将首次参加东盟地区论坛会议”，人民网，2000年7月24日，http://www.people.com.cn/GB/channel2/17/20000724/156189.html.(上网时间：2018年12月10日)东盟地区论坛也是除联合国之外，朝鲜唯一参加的安全论坛。[注]Tama Salim, “ASEAN Encourages Contributions from North Korea in ARF,” The Jakarta Post, August 5, 2017, http://www.thejakartapost.com/news/2017/08/05/asean-encourages-contributions-from-north-korea-in-arf.html. (上网时间：2018年12月11日)有研究认为，东盟可以在至少三个方面影响朝鲜。一是东盟在政治上可以在朝鲜与外界对话中发挥协调作用，二是东南亚国家，特别是新加坡和越南可以作为朝鲜经济改革的样本，三是新加坡的朝鲜交流中心为朝鲜人在国外学习、了解世界提供了窗口。[注]Er-Win Tan, Geetha Govindasamy and Chang Kyoo Park, “The Potential Role of South-East Asia in North Korea’s Economic Reforms,” Journal of Asia and African Studies, Vol, 52, No. 2, 2017, p.172.从双边关系看，大部分东南亚国家都与朝鲜保持着政治和外交接触。五个东南亚国家与朝鲜建立了外交关系并在平壤设有大使馆。除了菲律宾和文莱之外，朝鲜在其余八个东盟国家都有使馆。经贸关系方面，泰国和菲律宾是继中印俄之后朝鲜第四、第五大贸易伙伴。马来西亚在2017年2月“刺杀事件”之前与朝鲜的关系也较为密切。

2017年上半年起半岛局势持续紧张，朝核问题成为东盟和各国外长会议、东亚峰会外长会议、东盟地区论坛以及双边会谈中的重要议题。朝核是美方最关心的议题之一，也是东盟与特朗普政府第一次正式会谈时的核心内容。2017年5月初，蒂勒森在华盛顿主持了“美国-东盟特别会议”并邀请东盟十国的外长出席。除了表达借助东盟成立50周年和美国-东盟对话40周年的契机继续推动与东盟关系的意愿之外，美国在特别会议上谈论的一个重要问题是要求东盟各国切断与朝鲜的一切经济联系，要求“最小化”它们和朝鲜的关系。[注]Prashanth Parameswaran, “What Was the First Special US-ASEAN Meeting Under Trump Really About?” The Diplomat, May 13, 2017.在8月举行的东盟地区论坛上，蒂勒森再次重申了美国的诉求。可见，在2017年半岛对峙局面持续加剧的背景下，上任之初的特朗普在亚太的核心关切是半岛问题，希望作为朝鲜传统伙伴的东盟终止对朝鲜的资助，严格执行联合国安理会的制裁决议。在与东南亚国家的双边对话中，美国也反复敦促后者配合对朝鲜的制裁。2017年9月、10月，特朗普在白宫分别会见马来西亚总理纳吉布和泰国总理巴育时都强调了这一立场。

在这一阶段，由于美国在与东盟对话中反复强调朝鲜问题，东南亚国家对美国没有将关注点集中在发展与东盟的关系上略有不满。事实上，早在奥巴马的第二任期，美国与东南亚国家间短暂的“蜜月”就已经结束。特朗普上台后，半岛问题的升温表明了美国会延续更重视东北亚的地缘战略传统，东南亚国家对美国战略关注的期待再次落空。根据尤索夫伊萨东南亚研究院的一项调查，东南亚国家的专家、智库学者、政府官员、社会和非政府组织人士普遍对特朗普政府不重视东南亚感到失望。[注]Catherine Putz, “What Does Southeast Asia Think About the Trump Presidency?” The Diplomat, May 10, 2017.然而，由于美国与东南亚的关系从属于前者在亚太的核心安全关切，东南亚国家在朝核问题上并非完全置身事外，它们至少可以从三个方面影响朝核问题的政治解决进程。

首先，作为一个整体，东盟在各种多边场合和宣言中都表达了对半岛局势的高度关注，支持为缓和局势举行的对话倡议。2018年之前，东盟峰会、东盟地区论坛的最后宣言都对朝鲜核试验和导弹试射表达了严重关切，并敦促朝鲜遵守联合国安理会的决议。在2017年峰会宣言中，东盟明确将朝鲜的行为定性为挑衅和威胁。[注]“Chairman Statement of 31st ASEAN Summit,” Manila, Philippines, November 16, 2017.同年的东盟地区论坛宣言用更大的篇幅阐述东盟的立场。此外，东盟在上述表态中还提及了联合国框架之外的倡议，包括六方会谈、“双暂停”等。[注]“Chairman Statement of 28th and 29th ASEAN Summit,” Vientiane, Laos, September 6-7, 2016; Chairman Statement of 24th ASEAN Regional Forum, Manila, Philippines, August 7th, 2017.在2016年至2017年半岛动荡不安的背景下，东南亚国家在美朝关系中的总体立场逐渐由相对中立向美国方面靠拢。随着平昌冬奥会前后朝韩关系的改善，半岛一度一触即发的紧张局势在2018年初出现了缓和迹象。东南亚国家乐见美朝关系趋缓和计划举行的美朝首脑会晤。李显龙在第32届东盟峰会期间指出，东盟欢迎朝韩峰会、金正恩访华和美朝会谈。[注]Lee Hsien Loong, “PM Lee Hsien Loong’s Opening Remarks at the Press Conference by the ASEAN Chair on the 32nd ASEAN Summit,” Prime Minister’s Office, Singapore, April 28, 2018, http://www.pmo.gov.sg/newsroom/pm-lee-hsien-loongs-opening-remarks-press-conference-asean-chair-32nd-asean-summit. (上网时间：2018年12月10日)峰会宣言在重申上述立场的同时表示东盟支持国际社会所致力于的全面、可验证且不可逆的朝鲜半岛无核化的努力。[注]“Chairman Statement of 32nd ASEAN Summit,” Singapore, April 28, 2018.

其次，在美国和联合国的共同压力之下，多数东南亚国家加大了对朝鲜的制裁力度，配合美国对朝鲜的极限施压。根据联合国制裁朝鲜委员会公布的清单，马来西亚和印尼一些进口商减少了从朝鲜的进口。泰国内阁先是同意在一定的期限内向联合国提交报告，阐明将境内全部朝鲜公民遣返的情况，随后又批准了禁止向朝鲜出口、从朝鲜进口和在泰国过境再转运至朝鲜军队的商品目录。新加坡和菲律宾在对朝制裁问题上的表态则更为坚决，菲律宾于2017年9月终止了一切与朝鲜的贸易往来。新加坡海关也在11月宣布禁止一切从朝鲜的进口和对朝鲜的出口，然而在执行过程中依然存在部分公司违法向朝鲜出口的情况。从东盟公布的统计数据来看，各国削弱与朝鲜经济联系的举措效果显著。近五年来，东盟与朝鲜的贸易总额显著下降，从2013年的8.5亿美元骤降至2017年的9600万美元。这一数据在2016年3月联合国通过严厉的制裁决议后出现了最大降幅，2017年东盟与朝鲜的贸易总额仅是2016年的27%。[注]“ASEAN International Merchandise Trade Statistics”, https://data.aseanstats.org/trade. (上网时间：2018年12月15日)

最后，对美朝来说，东盟作为相对温和超然的第三方，也被赋予了扮演调停者角色的期待。特朗普曾致电杜特尔特，希望作为2018年东盟轮值主席国的菲律宾促进东盟在维护半岛和平稳定上发挥更积极的作用。朝鲜也向东盟发出请求，要求东盟 “主持公道”，阻止美韩挑起“核战争”。从东南亚国家的角度讲，充当调停和斡旋的东道主是提升国际形象和地位的难得契机，泰国、新加坡和印尼都表示过愿意在本国领土上为美朝领导人会晤提供场所。事实上，东南亚国家也有作为调解美朝对立的传统和经验，马来西亚和泰国都曾为美朝对话提供过场所。

美朝首脑会议最终选定在与两国关系良好、安保措施完善且立场相对中立的新加坡举行。为了会议的顺利召开，新加坡在前期准备过程中做了大量的协调工作，并承担了此次会晤的相关费用。美国政府包括特朗普本人在内多次对新加坡表示感谢。不少东南亚国家都对美朝峰会给予了高度评价，希望美朝领导人能践行他们达成的协议。[注]Press Release, Ministry of Foreign Affairs of the Kingdom of Thailand, June 12, 2018, http://mfa.go.th/main/en/news3/6886/90460-Statement-on-the-Summit-between-the-Honourable-Don.html; Azer Parrocha, “Palace Welcomes ‘Landmark’ Trump-Kim Summit,” Philippine News Agency, June 13, 2018, http://www.pna.gov.ph/articles/1038090. (上网时间：2018年12月10日)可见，在朝鲜半岛局势缓和的态势下，东南亚国家普遍期待和支持美朝关系改善，更关注首脑会谈的成果能否被付诸行动。各国对峰会达成的共识表示谨慎乐观，并将继续关注协议签署之后的落实情况。

“印太构想”：保持观望和谨慎表态

东南亚国家在关注美国的南海和半岛政策的同时，也期待着美国为未来地区政策定下基调的总体性战略框架的出台。2017年3月，在谈到特朗普政府的亚太战略时，董云裳表示奥巴马的 “亚太再平衡”已经结束。[注]Susan A. Thornton, “A Preview of Secretary Tillerson’s Upcoming Travel to Asia,” Washington, DC, March 13, 2017, https://fpc.state.gov/268444.htm. (上网时间：2018年12月11日)2017年下半年以来，特朗普及其团队反复提及“印太”概念，蒂勒森于10月在讲话中表达了新政府与印度发展长久战略关系的意愿，他指出印太地区与美国的历史休戚相关，这一地区的自由和开放对美国至关重要，美印两国将以构建“自由与开放的印太”为目标，共同促进繁荣和安全。[注]Rex W. Tillerson, Remarks on “Defining Our Relationship with India for the Next Century,” October 18, 2017, https://www.state.gov/secretary/20172018tillerson/remarks/2017/10/274913.htm. (上网时间：2018年12月11日)日本首相安倍此前在访问印度期间，两国也发表了题为《走向自由、开放和繁荣的印太》的联合宣言。

美国关于印太的战略构想在特朗普东亚之行期间进一步明确。2017年11月，特朗普在日本发表演讲时将美国对地区秩序设想定义为一个“自由与开放的印太”。12月，美国在《国家安全战略报告》的“区域战略”下单独列出一节论述“印太构想”，并明确指出东盟和亚太经合组织是印太地区架构的核心。[注]胡仕胜：“特朗普的‘印太战略’构想与中印互动前景”，《世界知识》，2018年第5期，第28页。2018年6月的香格里拉会议上，马蒂斯在讲话中也表示美国要与地区组织合作实现“自由与开放的印太”，其中最核心的就是东盟及其创造的机制。[注]James N. Mattis, “Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue,” June 2, 2018, https://www.defense.gov/News/Transcripts/Transcript-View/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.(上网时间：2018年12月12日)他特别提到除了巩固同盟和伙伴关系外，要深化与印尼、马来西亚和越南的关系。在美国版的“印太构想”提出后，这一地缘政治概念迅速得到东南亚国家的高度关注。由于美国“印太构想”目前还处在规划阶段，尚无具体的定义，除了对中国的防范和焦虑之外，美日印澳并未在这一概念上有明确的共识，[注]Bilahari Kausikan, “ASEAN: Agnostic on the Free and Open Indo-Pacific,” The Diplomat, April 27, 2018.因此尽管专家学者围绕如何理解和应对印太已有了不少讨论，但多数东南亚国家对美国“印太构想”反应并不明确。从既有的官方表态中可以看出，各国总体上对“印太构想”持审慎的观望态度，既抱有一定的疑虑，担心东盟边缘化和大国竞争激化，同时又不愿意错失其中可能蕴藏的战略机遇，其立场大体可以归结为以下三个方面。

首先，东盟不愿意看到美“印太构想”对其中心地位构成冲击。作为地区举足轻重的国家，印尼十分看重东盟在地区制度网络中的枢纽作用，不希望亚太地区非东盟主导的多边机制威胁东盟的地位。佐科总统在2018年4月向东盟峰会提交的建议中指出，东盟必须在印太合作框架中发挥引领作用，这对于东盟维持中心性至关重要。此前，印尼外长雷特诺在与其他东盟国家外长的磋商中也已经表达了这一立场。印尼强调东盟的中心地位的背后有防止地区主导权落入他人之手的考虑。这不仅是针对中美，也包括其他域外大国。近期，印度在与印尼的海上合作专家委员会会议上提出了与后者在马六甲海峡开展联合巡航的建议，遭到印尼的婉拒。

印尼对美“印太构想”的态度在东盟内部有一定的影响力。在8月举行的东盟外长会议上，印尼提交了关于确保东盟不被“印太构想”边缘化的报告供各国讨论，各国外长在维护和强化东盟中心性方面达成了一致。目前，东盟对美“印太构想”的总体反应比较谨慎。在分别与印度和澳大利亚举行对话时，东盟都没有表现出对“印太构想”的热衷。2018年1月，印度与东盟在纪念双方对话关系25年的宣言中提到了根据《联合国海洋法公约》保护和可持续地利用印度洋和太平洋的海洋资源，但是并没有提及“印太”一词。[注]“Deli Declaration of the ASEAN-India Commemorative Summit to Mark the 25th Anniversary of ASEAN-India Dialogue Relations,” January 25, 2018, http://asean.org/storage/2018/01/Delhi-Declaration_Adopted-25-Jan-2018.pdf. (上网时间：2018年12月11日)在2月举行的澳大利亚-东盟特别峰会上，澳向东盟推销“印太”概念，并试图通过强调东盟在其中的中心地位来打消后者的疑虑。然而，在双方最终达成的“悉尼宣言”中“印太”或“亚太”的字眼却并未出现。[注]“Joint Statement of ASEAN-Australia Special Summit: Sydney Declaration,” Department of the Prime Minister and Cabinet, Australian Government, March 18, 2018, https://aseanaustralia.pmc.gov.au/Declaration. (上网时间：2018年12月11日)

其次，东南亚国家对美国“印太构想”的担忧还来自于地区安全局势的不确定性，特别是大国关系可能会因为“印太构想”的提出而进一步恶化。美日澳印的四边协调或联合可能会加剧中国的焦虑，引发更激烈、规模更大的大国安全竞争。不少东南亚国家的政界人士都认识到了“印太构想”蕴含的地缘政治竞争意味。印尼驻华大使周浩黎在接受采访时称在中国实施“一带一路”和美国推出“印太构想”的背景下，为了避免冲突、动荡和代理人战争，东盟的中心性至关重要，必须增进东盟内部的协调和对话。[注]Liu Rui, “ASEAN Challenged by Indo-Pacific Strategy,” Global Times, July 19, 2018, http://www.globaltimes.cn/content/1111457.shtml. (上网时间：2018年12月11日)越南外交学院副院长李海平表示，亚太安全架构出现了新变化，越来越多的倡议涌现出来，其中最主要的两个就是中国的“一带一路”和美国的“印太构想”。由于中美相继提出了竞争性的地区倡议，且日本、印度和澳大利亚也附和美国的“印太构想”，东南亚国家担心“印太构想”会造出一个排他性的安全联盟，加剧美国及其盟友与中国的紧张关系，迫使它们被迫选边战队，让东盟多年来大国平衡的战略成果付诸东流。美国副总统彭斯在2018年APEC上的讲话再度加剧各国对“新冷战”的担忧。这正是为什么东盟在论及印太时反复强调新的地区倡议须符合“开放、透明和包容”原则的原因。从这一角度讲，维持东盟中心地位的必要性不言而喻。

最后，在担心被边缘化和刺激中国的同时，部分东南亚国家也在一定程度上对美“印太构想”持开放的态度，担心继续保持沉默会错失可能的机会。2018年东盟峰会的联合宣言表示，欢迎强化以东盟中心地位的地区倡议，期待对包括印太在内的各种倡议的深入探讨。[注]“Chairman Statement of 32nd ASEAN Summit,” Singapore, April 28, 2018.东盟也注意到了特朗普计划投入1亿多美元“首付”资金构建印太的表态。印尼在2018年5月接受了印度总理莫迪的访问，双方的声明中三次提到了“印太”，除了涉及海洋合作、自由航行和国际法等内容外，还特别强调了“印太”概念的发展必须坚持东盟的中心性。[注]“India-Indonesia Joint Statement during visit of Prime Minister to Indonesia,” Ministry of External Affairs, Government of India, May 30, 2018, https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/29932/IndiaIndonesia+Joint+Statement+during+visit+of+Prime+Minister+to+Indonesia+May+30+2018. (上网时间：2018年12月12日)类似的，越南国家主席陈大光3月访印期间，双方也表示致力于“和平与繁荣的印太”以及与之相关的自由航行、国际法、可持续发展和贸易公平等问题。此外，还有一些国家明确对美国版的“印太构想”表现出了一定的兴趣。早在特朗普在2017年的东亚峰会上宣传印太之前，他已经在与泰国巴育总理的会面中谈到了印太。在两人白宫会晤后的联合声明指出，美泰同盟将致力于促进印太以及更大范围内的和平、安全和繁荣。

在地区安全实践方面，多数东南亚国家不排斥印太框架下一般性安全合作的强化。澳大利亚2017年举行了命名为“印太奋进-2017”的军事行动。除越南之外，南海争议当事国都接受了澳军舰的港口访问。尽管对“印太构想”有所顾忌，东南亚国家会继续拓展和深化与日印澳的政治安全关系。这是因为一方面三国有能力在中国军事实力增长和美国战略关注减弱的情况下承担起稳定地区安全的成本。另一方面，作为美国最忠实的地区盟友，日澳在美国主导的亚太安全保护体系中地位非常重要，通过与日澳更紧密的安全合作，相当于间接地与美国建立了某种安全联系。即便美国的战略重点持续地聚焦在经贸、朝核或中东等问题上，东南亚国家也有对冲中国的筹码。事实上，特朗普缺席2018年东亚峰会再度证实了各国对美国战略关注不稳定的担忧不无道理。此外，与强化和美国在印太框架下的安全合作相比，与日印澳的互动敏感性较弱，更不容易引发中国的担忧和反制。

结论：利益相关性与美政策明确度是关键因素

特朗普政府在“美国优先”原则下推行的一系列安全、经济和政治举措给东南亚地区带来了较大震动。总体来看，东南亚国家对特朗普政府地区安全政策在战略上的反应呈现出较强的一致性，在政策层面则有一定的差异。各国对美国战略关注的期待是相似的，希望美国继续在其大国平衡战略中发挥关键的作用。然而，东南亚国家对特朗普政府在不同安全议题上的利益实现方式看法不一，既有配合，有观望，也有一些疑虑和担忧。

之所以存在这样的差别，主要是由不同国家政策议程中的两个关键因素决定的：一是安全议题本身对各国利益影响的大小，二是美国在这一安全议题上的政策明确与否。具体来说，在对自身利益影响大、美国政策明确的安全议题上，东南亚国家的立场相对鲜明，彼此间的差异也有所展现。这一点突出表现在南海问题上。南海问题是东南亚国家对美外交中的核心关切。这不仅是由于争议涉及五个国家，更是因为南海问题是中美在这一地区安全竞争的着力点和风向标。越南和菲律宾更需要借重美国的安全存在约束中国，欢迎特朗普政府保持对南海的关注和介入。而印尼、马来西亚等国的态度则相对谨慎，担心各个域外大国的军事存在会危及南海局势的稳定，更倾向于强化东南亚国家在这一议题上的话语权和行动力。

在对自身利益影响小，但是美国政策明确的安全议题上，各国的态度没有显著的差异，为了不影响对美关系的大局基本都采取了迎合特朗普政府的立场。朝核问题是这一类议题中的典型。朝核问题是地区安全中的不稳定因素，但是不直接涉及东南亚国家的核心利益。特朗普政府执政之初将这一议题置于美国与东南亚国家关系的议程中。一方面各国迫于美国的压力作出了政策调整，普遍加大了对朝鲜的制裁力度，顺从美国的要求对朝鲜实施全面“断联”。另一方面，部分东南亚国家在美朝对立中扮演了协调员的角色，为此后朝核问题和平进程的开启创造了有利条件。

在对自身利益影响大，而政策尚不明确的问题上，东南亚国家的态度总体比较谨慎，不急于表态，各国的反应仅存在少许的差别。以“印太构想”为例，各国普遍高度关注特朗普政府的这一新提法，包括印太框架下美日印澳合作的强化和美国宣布的投资计划等。其中泰国、印尼和越南在“印太”概念提出的初期反应相对积极。与此同时，各国也充分认识到印太的内涵广泛且笼统模糊，其对东盟的中心地位、中美关系和地区秩序走向的影响是积极还是消极尚无定论，取决于总体战略框架下每一项政策的具体落实情况。因此，多数东南亚国家对“印太构想”还处在观望状态。

东南亚国家对特朗普政府的认知和反应本质上源自于其对美国的战略定位。在多数东南亚国家的观念中，一个稳定的地区首先意味着大国之间实力基本平衡的状态。而在中国的实力和影响持续上升的背景下，只有美国兼具维持地区大国平衡的能力和意愿。因此，东南亚国家对特朗普政府的态度很大程度上取决于后者的地区安全政策是否有助于构建大国平衡的秩序，特别是能否防止出现单一大国主导的局面。当然，由于安全议题的多样性和各国利益的差异，在如何定义大国平衡的理想状态上可能存在分歧。

稳定的地区还要求大国间的利益矛盾处于可控状态。对东南亚国家来说，中美军事冲突和冷战式的对抗都不可接受。特朗普政府的地区安全政策是加剧还是减缓中美战略竞争走向冲突或对抗是决定各国如何反应的另一个重要因素。当前地区大国关系处于复杂敏感的时期，东南亚国家对中美利益矛盾升级的担忧尤甚。所以，为避免刺激中国、对冲美国政策的不确定性，多数东南亚国家对特朗普的安全政策动态不作明确表态，而是保持对局势高度关注的同时观望进一步的发展。

东南亚大国平衡战略中包含借助美国约束中国的成分，中国与东南亚国家在美国应扮演何种地区角色的问题上存在一定的分歧。尽管如此，在特朗普政府对华战略趋于强硬的情况下，双方的共同利益也是显而易见的。一方面东南亚国家的开放包容和相对中立是中国构建周边“缓冲带”的有利因素。另一方面，尊重中国的利益关切也是东南亚实现经济繁荣和地区稳定的必要条件。中美关系的紧张对中国和东南亚国家的关系来说并不一定是坏事。当前，中国与东盟正在为扩大共同利益相向而行。双方在积极推动“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)和《南海行为准则》的谈判，以减少特朗普政府贸易保护政策的冲击和以南海为借口破坏地区关系的可能性。中国应认识到东南亚国家战略利益的稳定性和美国地区政策的不确定性之间的张力，利用好当前地区国家倾向于观望等待的窗口期，进一步深化与东盟在战略层面的协调。○