试析特朗普对古巴的强硬政策

曹 廷

[内容提要] 2017年美国总统特朗普上台后，欲颠覆奥巴马政府的对古外交“遗产”，对古巴采取一系列强硬政策，使美古关系大幅走低。古巴政府为保证国内政治过渡和经济发展的稳定，对美采取有理有节的斗争策略，使美古关系未彻底破裂。但是，美古关系正常化进程的停滞产生诸多负面效应，不仅给古巴经济带来一定的冲击，而且给美国带来不利影响。特朗普时期美古关系将继续处于低位，古巴将持续面临较大的生存压力。

美国与古巴的关系是当今国际关系中一对特殊复杂的双边关系，既是两个意识形态不同的国家时而对立、时而对话的关系，也是以弱抗强的典型案例。2017年美国总统特朗普上台后，改变奥巴马对古巴缓和政策，重新走上对古巴强硬的轨道，使古巴的生存压力增大，但出于各种考虑，仍留有一定回旋余地。本文拟对特朗普就任以来对古巴的政策进行总结和梳理，考察其深层动因，并对美古关系的未来进行展望。

一

半个多世纪以来，美古关系经历了“承认-中断-敌对-复交-非正常化”的曲折轨迹。1959年革命胜利后，古巴新政权得到美国政府承认，卡斯特罗曾访美并与美国官方展开接触。但是不久后，古巴政府因推行土地改革遭到美国敌视，转而向苏联寻求支持并走上社会主义道路。美国认为古苏关系热络严重威胁美国国家安全，采取多种手段企图搞垮古巴社会主义政权。冷战结束后，古巴失去原有来自苏联的支持，美国欲加快颠覆古巴社会主义政权的步伐。古巴则采取有理有节的斗争方式，奉行全方位外交政策，扩大国际合作，化解美国的压力。自2008年起，随着国际形势及美古国内形势变化，美国总统奥巴马和古巴领导人劳尔·卡斯特罗审时度势，宣布开启两国关系正常化进程，双边关系达到前所未有的高度。然而，特朗普上台后收紧对古政策，双边关系再度走低。由于美国并未完全撕毁奥巴马时期两国达成的协议，同时古巴方面采取了较为稳妥的应对策略，双边关系呈现“斗而不破”的态势。

特朗普政府对古巴政策不同于奥巴马的缓和策略，明显转向强硬。早在1999年，特朗普便向古美基金会表示支持对古制裁，只有卡斯特罗下台才会和古巴开展生意往来。[注]“Trump Could Win Florida, Thanks to Cuban Americans,”http://www.miamiherald.com/news/local/news-columns-blogs/andres-oppenheimer/article112080317.html.(上网时间：2018年6月20日)但是宣布参选总统后，他一度向古巴示好，2015年9月接受采访时称支持美古恢复外交关系。2016年3月，他曾赞扬古巴是“有潜力的国家”，表示会考虑在古巴经营餐馆。在当年9月的电视辩论中，民主党总统候选人希拉里·克林顿揭露特朗普1998年曾违反美国对古禁运法律，尝试秘密投资古巴，遭到后者竞选团队的否认。[注]“Clinton Blasts Trump over Report of His Possible Cuba Interests,” http://www.foxnews.com/politics/2016/09/30/clinton-blasts-trump-over-report-his-possible-cuba-interests.html.(上网时间：2018年5月10日)随着竞选进入白热化阶段，特朗普对古表态转向强硬，多次表示要重审奥巴马的对古政策，称如果古巴不加快经济改革和改善人权，他将结束对古“缓和政策”。[注]“Trump Shifts on Cuba, Says He Would Reverse Obama’s Deal,” http://edition.cnn.com/2016/09/16/politics/donald-trump-cuba/index.html.(上网时间：2018年5月15日)2016年10月25日，特朗普与“迈阿密猪湾老兵协会”成员会晤，谴责奥巴马和希拉里·克林顿帮助古巴现政权。11月26日，古巴革命领袖卡斯特罗逝世，特朗普在推特上称要“竭尽所能协助古巴民众迈向繁荣和自由”。[注]“Fidel Castro’s Death: Obama, Donald Trump React to Cuba Leader’s Passing,” https://www.cbsnews.com/news/fidel-castro-death-obama-donald-trump-react-cuba-leader-passing/.(上网时间：2018年5月24日)上台后，特朗普又出台系列对古强硬政策。2017年6月16日，他在佛罗里达州迈阿密古巴裔聚居区发表演说，全面阐释对古政策理念，并签署对古新政行政令。他在演讲中夸赞参议员马尔科·卢比奥(Marco Rubio)等反古人士，褒扬古巴异见者及参加猪湾入侵的古巴流亡分子；抨击卡斯特罗政府，鼓吹美国将揭露古巴政府的“罪行”、帮助古巴人民进入“自由时代”；指责奥巴马对古政策“错误、不公平”，美古达成的协议并未真正帮助古巴人民，反而巩固了古共执政地位。[注]“Remarks by President Trump on the Policy of the United States Towards Cuba,” https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-policy-united-states-towards-cuba/.(上网时间：2018年5月10日)同时，特朗普阐明了对古政策的四大目标，即维持并严格执行对古经济制裁，针对人权问题向古巴施压，强化美国国家安全和外交利益，使古巴人民拥有更大的经济和政治自由。此外，他宣布了一系列对古制裁措施，强调美古关系的改善完全取决于古巴政府的意愿，包括推动法治、尊重人权、就加强政治和经济自由采取具体步骤等。[注]“Fact Sheet on Cuba Policy,”https://www.whitehouse.gov/articles/fact-sheet-cuba-policy/.(上网时间：2018年5月10日)2018年9月，美国政府宣布延长制裁一年。美国务院还以古巴支持委内瑞拉马杜罗政府为由，计划制裁古巴多名官员。[注]“EEUU sopesa imponer sanciones a funcionarios de Cuba por su papel en la represión en Venezuela,” https://www.notimerica.com/politica/noticia-eeuu-sopesa-imponer-sanciones-funcionarios-cuba-papel-represion-venezuela-20181121224715.html.(上网时间：2018年11月22日)此后，特朗普政府借“声波攻击”事件向古巴发难。2017年10月，媒体披露称2016年底至2017年8月，至少有21名美国驻古巴大使馆的外交官出现轻微脑损伤、听力受损以及其他健康问题，美国调查机构初步认定为“声波攻击”所致。[注]“US Embassy Employees in Cuba Possibly Subject to ‘Acoustic Attack’,” http://edition.cnn.com/2017/08/09/politics/us-cuba-acoustic-attack-embassy/index.html.(上网时间：2018年5月8日)对此，美国指责古巴政府未能保护好美国使馆人员，称古巴“可能掌握比我们现在知道的更多的信息”。[注]“Cuba Insiste en que ‘Ataques Sónicos’ a Diplomáticos de EE.UU. Son ‘Manipulación Política’,” https://www.elespectador.com/noticias/el-mundo/cuba-insiste-en-que-ataques-sonicos-diplomaticos-de-eeuu-son-manipulacion-politica-articulo-720393.(上网时间：2018年5月10日)在尚未得出调查结论时，美国就急于认定古巴为过错方，以此为由撤走大批外交官，驱逐15名古巴驻美国大使馆外交人员，并无限期停止向古巴公民发放赴美签证，同时发布了针对古巴的旅行警告。尽管2018年8月美国恢复对在古巴的美国公民的部分领事服务，但美国在此事件上的系列举动表明其有意为难古巴，加大施压力度。

除上述举措外，特朗普还强调通过“精确制裁”削弱古共执政基础。精确制裁是近年来美国对“敌对国家”采取的新制裁手段。它区别于全面制裁，并不针对目标国民众，更多指向目标国政府官员及有政府背景的企业，通过削弱其经济基础而达到让对方让步的目的。特朗普除了收紧美国民众赴古旅行政策之外，更多地使用精确制裁手段打击古共政权。2017年6月，特朗普宣布限制美企与古巴国内有军队、安全、情治背景的公司开展业务，后者主要指的是古巴企业管理集团[注]古巴企业管理集团，西语名为Grupo de Administración Empresarial S.A.，缩写GAESA，是隶属古巴革命武装力量的商业机构，拥有50多个子公司，几乎涉足古国民经济的所有领域，其酒店业掌控古巴旅游业40%的份额。负责人是劳尔的前女婿路易斯·阿尔贝托·罗德里格斯·洛佩斯(Luis Alberto Rodríguez López-Callejas)。参见：“Cuba’s Largest Company: The Revolutionary Armed Forces，” https://www.havanatimes.org/?p=125750.(上网时间：2018年5月10日)及其子公司，鼓励美国企业与古巴私营部门开展合作；同年11月7日，美国政府进一步收紧对古政策，禁止美国公民与180家古巴公司从事商业往来，理由是后者与古巴政府和军方有关联。此外，美国还扩大对古巴政府人员的制裁范围，禁止美国个人和机构与其进行交易。[注]U.S. Department of the Treasury, “Treasury, Commerce, and State Implement Changes to the Cuba Sanctions Rules,” https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/cuba_fact_sheet_11082017.pdf.(上网时间：2017年12月10日)特朗普政府意在通过制裁有政府背景的古巴企业、禁止部分古巴官员的境外交易，削弱古共执政的经济基础，并达到心理和舆论层面的震慑效果。

特朗普收紧对古政策乃出于多重原因，其中国内政治是最重要因素。首先，重掌政权的美国保守派主张对古强硬。2016年特朗普在大选中的胜利和共和党掌控美国国会两院的多数，证明美国主流意识形态正在加速右倾，共和党在新政治周期的起点上占据了优势和主动。历史上，共和党的外交政策通常带有浓厚的保守主义色彩，以意识形态为标准划分敌友，其外交政策相对民主党更为强硬。里根和布什父子等多位共和党总统都曾对古巴等拉美左翼国家采取遏制和敌对的强硬政策，共和党也因此长期得到古巴裔保守派的坚定支持。2016年大选中，与特朗普竞逐共和党总统候选人提名的卢比奥和泰德·克鲁兹(Ted Cruz)都是古巴裔保守派，均强烈抨击奥巴马的古巴政策。尽管他们中途退选，但在古巴问题上的强硬立场在共和党内有代表性。特朗普上台执政，很大程度上沿袭本党的传统保守主义政策，这为反古人士提供了重塑美国对古政策的机会。近年，随着拉美左翼运动陷入低潮，尤其是2017年以来委内瑞拉政治经济危机加重、古巴领导层进入新老交替过渡期、尼加拉瓜内忧隐现，美国政府趁势加大对拉美左翼打压，并排挤中国、俄罗斯等域外大国在该地区的影响，企图在“后院”重塑势力范围。对古强硬即属于特朗普政府对拉美左翼国家打压的一部分。

其次，特朗普出于巩固执政地位的需要而对古强硬。特朗普惯用讨价还价和利益交换的手段。古巴裔保守派虽然人口萎缩，影响下降，但在国会仍有一定势力。[注]张文宗：《族群与美国外交》，时事出版社，2016年，第166页。国会内一些共和党人士，如马尔科·卢比奥、泰德·克鲁兹、马里奥·迪亚斯-巴拉特(Mario Díaz-Balart)等古巴裔美国人对奥巴马的对古政策十分不满。特朗普在面对国内改革推进不力、深陷“通俄门”之际，需要稳住基本盘，巩固执政地位，必须在部分议题上向“建制派”靠拢、拉拢共和党党内大佬。尽管对古巴强硬会损害商界部分人的利益，并引发国内外舆论压力，但能够换来共和党议员的支持。最终特朗普决定对古巴采取强硬政策，以赢得党内主流派别支持、巩固自身执政地位，并推动国内改革议程。

在主张对古强硬的国会议员中，马尔科·卢比奥是最为突出的一位。他出生于美国佛罗里达州迈阿密，自幼受其外公极端保守思想的影响，对卡斯特罗政权充满仇恨。他1996年正式开始政治生涯，2005年成为佛州首位古巴裔州众议院议长。作为共和党内的政治新星，卢比奥2010年当选联邦参议员，在全国范围内崭露头角，2015年4月宣布参加总统竞选。选举过程中，卢比奥受到共和党保守人士推崇，又因其古巴裔身份，在少数族裔选民中有较高的支持率，但他在党内初选中最终不敌特朗普，退选后转而支持后者。卢比奥对古强硬，对奥巴马政府的对古政策强烈抨击，主张对有军队背景的古巴企业进行制裁。[注]“Rubio Quiere Más Empresas Militares de Cuba bajo Sanciones de EEUU,” https://www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/cuba-es/article209159994.html.(上网时间：2018年5月20日)“声波攻击”事件发生后，卢比奥与其他共和党议员联名致信时任国务卿蒂勒森，要求立即对古巴展开报复。鉴于卢比奥的支持为特朗普赢得著名“摇摆州”佛罗里达创造了条件，同时在共和党内具有一定影响力，特朗普有意对其迎合和拉拢。卢比奥是为数不多的在2017年6月科米听证会上力挺特朗普无罪的议员之一。[注]“Rubio defends Trump in Comey questioning,” https://www.washingtonpost.com/politics/2017/live-updates/trump-white-house/james-comey-testimony-what-we-learn/rubio-defends-trump-in-comey-questioning/?noredirect=on&utm_term=.895c2cddfdeb.(上网时间：2018年11月10日)因此，有评论认为，特朗普与卢比奥之间在古巴问题上存在政治交易。[注]“Rubio Slams Criticism of His Questioning of Comey,” https://www.newsmax.com/Politics/marco-rubio-questioning-comey-testimony/2017/06/12/id/795489/.(上网时间：2018年11月10日)得克萨斯州共和党参议员泰德·克鲁兹亦是有影响力的反古人士。其父是古巴人，上世纪50年代移民美国。2015年3月23日，克鲁兹宣布参选总统，败选后继续任国会参议员，2018年11月中期选举连任该职。受父辈影响，克鲁兹对古态度强硬，指责卡斯特罗“独裁”，称美古开启关系正常化进程是“历史的悲剧”。[注]“National Review Online: Ted Cruz: Cuba Relations Thaw ‘a Tragic Mistake’,” https://www.cruz.senate.gov/?p=news&id=2049.(上网时间：2018年5月10日)另一位反古议员马里奥·迪亚斯-巴拉特，其父拉法埃尔·迪亚斯巴拉特曾任巴蒂斯塔政府高官。迪亚斯-巴拉特是来自佛罗里达州的国会众议员，现为国会拉美裔党团会议[注]国会西语裔党团会议(Congressional Hispanic Caucus，简称CHC)，2003年正式成立，处于共和党控制之下，目前拥有六名成员，目的是推动西班牙语及葡萄牙语裔美国人的政治影响力。其政策主张包括支持反恐战争、推动建立美洲自由贸易区、扶持西语裔创办企业等等。主席以及国会古巴民主党团会议[注]国会古巴民主党团会议(Congressional Cuba Democracy Caucus)，2004年成立，由国会两党内部有意强化对古政策以推动古巴民主自由的人士组成，目前有两名参议员(Bob Menéndez和Bill Nelson)以及九名众议员组成。的成员。他曾指责奥巴马对古政策“助长独裁者的势头、伤害了古巴人民”[注]Congressman Mario Diaz-Balart, “Obama’s Cuba Policy Is Enabling a Dictator,” http://time.com/3825781/mario-diaz-balart-obamas-cuba-policy/.(上网时间：2017年10月15日)。特朗普胜选以来，这些反古议员积极对特朗普施加影响力，不断敦促其推翻奥巴马政府的对古政策。

第三，对古强硬是“特氏外交风格”的体现。特朗普曾经商多年，作为“政治素人”上台是其与历届美国总统最大的不同。他个人风格明显，深谙自我宣传之道。“逢奥必反”、推翻奥巴马等前政府的政治遗产是他树立个人风格的方式。特朗普在多年商界打拼中形成了追逐名利、愿意冒险的行为特性。这些特性使其外交政策呈现出对抗性和不确定性，同时展现出鲜明的实用主义风格，即秉持“美国利益优先”原则，多以其单方面的标准衡量双边关系中的利益得失。特朗普认为，奥巴马对古巴作出过多让步，美古协议“不公平”，因此要重审并收紧对古政策。特朗普上台以来已相继宣布美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)、伊朗核问题全面协议、有关气候变化的《巴黎协定》、联合国教科文组织等国际协定和国际组织。重审奥巴马政府与古协议并收紧对古政策也是其志在必得的目标。

二

特朗普对古政策尽管总体上强硬，但仍然留有回旋余地，在具体政策上外紧内松，并非一味穷追猛打，同时对前政府政策的改变也相对克制。[注]袁东振主编：《拉丁美洲和加勒比发展报告(2017-2018)》，社会科学文献出版社，2018年6月第1版，第98页。奥巴马对古外交遗产中的部分成果得以留存。一是特朗普在对古关系上并没有采取大的颠覆性动作，虽然撤走外交官，但并未关闭美驻古巴使馆，没有与古巴断交，亦没有将古巴列入“支持恐怖主义国家名单”。两国间的官方交流仍在继续，2017年9月在华盛顿召开了第七次双边委员会。[注]“La política de la Administración Trump hacia Cuba: un Balance Necesario,” http://www.cubadebate.cu/opinion/2017/11/14/la-politica-de-la-administracion-trump-hacia-cuba-un-balance-necesario/#.W1-9N51uYdU.(上网时间：2017年12月10日)二是两国民间交流未受严重影响。美古商业直航和邮轮航线仍在继续营业。美国民众可以通过组团方式访问古巴，并且携带回国的在古购买的商品没有金额上限。古巴裔美国人汇给古巴亲戚的侨汇也没有金额上限。三是美国继续允许本国企业与古巴私人企业及个体户进行贸易往来。四是非传统安全领域的合作协议得到保留。移民方面，奥巴马卸任前取消对古巴移民的“干脚湿脚政策”，该决定契合特朗普收紧移民政策的想法，因此在特朗普上台后得以续存。美古两国在打击毒品犯罪和应对海洋漏油事故的合作协议也得以续存。此外，特朗普对古新政并不针对两国已经开展的合作项目。希尔顿酒店集团在哈瓦那拥有的宾馆“Four Points”目前处于古巴企业管理集团经营之下，但并不在制裁名单之列。[注]Melanie Zanona, “How Trump is Reshaping US Policy on Cuba,” http://thehill.com/policy/transportation/360957-how-trump-is-reshaping-us-policy-on-cuba.(上网时间：2017年12月10日)

特朗普对古政策留有余地原因是多方面的。首先，特朗普个人并不是坚定反古的强硬派。历史上，特朗普在政治上曾频繁改变立场。他曾于1987年注册为共和党人，1999年转变为无党派人士，2001年变为民主党人，2009年再次回归共和党，两年后又退出，2012年再次回归共和党。[注]转引自周琪、付随鑫：“深度解析美国大选中的‘特朗普现象’与‘桑德斯现象’”，《国际经济评论》，2016年第3期，第10页。作为反建制派，他反对全球化，鼓吹“白人至上论”，与美国传统保守派保持距离。同时，他在商界打拼多年，已形成精于算计的风格和讨价还价的谈判方式。而且特朗普上台后更关注贸易、移民等与美国实际利益相关的问题，古巴问题只是作为其争取党内支持的工具，并不是其外交重点。

其次，特朗普对古强硬亦遭遇一些舆论压力。据美国媒体《国会山报》披露，在特朗普宣布对古新政前，卢比奥、迪亚斯-巴拉特便与其达成协议，欲逆转前政府对古政策，包括关闭大使馆、重新将古巴列入“支恐国家名单”、暂停所有合作协议等，但这些想法遭到许多政府官员反对。2017年5月， 54名美国联邦参议员在国会提出废除所有限制赴古旅游的法案，试图阻止特朗普对古采取强硬措施。美军界不少人士也对美古关系倒退感到担忧，呼吁特朗普延续对古缓和政策。2017年4月，十多名美国海军将官联名致信时任总统国家安全事务助理麦克马斯特，敦促其继续推动美古关系正常化，称如果美国不与古巴接触，中、俄等国家将趁机填补空白，对美国国家安全造成巨大威胁。[注]“Ret. U.S. Military Flag Officers Urge White House to Expand Cuba Engagement to Strengthen U.S. National Security,” https://www.engagecuba.org/press-releases/2017/4/20/ret-us-military-flag-officers-urge-white-house-to-expand-cuba-engagement-to-strengthen-us-national-security?rq=u.s.%20national%20security.(上网时间：2017年12月10日)“美国大米联盟”、“全国玉米种植者协会”等100多个美国农业团体致联名信，敦促特朗普加强美古经贸联系。同时，多家国际组织公开呼吁特朗普延续奥巴马时期的对古政策。特朗普出台对古新政前，乐施会声称“古巴需要融入全球经济，而制裁将其挡在门外。我们呼吁取消制裁”；[注]“Leading Human Rights Groups Condemn a Potential Reversal Of Current Cuba Policy,” https://www.engagecuba.org/press-releases/2017/6/13/leading-human-rights-groups-condemn-a-potential-reversal-of-current-cuba-policy.(上网时间：2017年12月10日)国际组织“人权观察组织”呼吁特朗普不要逆转对古政策；[注]“Trump ‘Canceling’ Obama’s Cuba Policy but Leaves Much in Place,” http://abcnews.go.com/Politics/trumps-cuba-policy/story?id=48058622.(上网时间：2018年5月10日)国际人权组织“大赦国际”称，美国制裁对古巴医疗卫生状况造成严重影响。[注]“Leading Human Rights Groups Condemn a Potential Reversal Of Current Cuba Policy,” https://www.engagecuba.org/press-releases/2017/6/13/leading-human-rights-groups-condemn-a-potential-reversal-of-current-cuba-policy.(上网时间：2017年12月10日)面对国内外的巨大阻力，特朗普不得不作出适度调整，未全盘接纳卢比奥等人的提议。[注]“La Política de la Administración Trump hacia Cuba: un Balance Necesario,” http://www.cubadebate.cu/opinion/2017/11/14/la-politica-de-la-administracion-trump-hacia-cuba-un-balance-necesario/#.W1-9N51uYdU.(上网时间：2017年12月10日)

再次，古巴政府并未采取实质性的强硬回击行动，而是有理有节地加以应对，为古美关系留出转圜空间。2017年6月特朗普公布对古新政后，古巴政府发表措施严厉的声明，称特朗普对古新政是古美关系的“严重倒退”，强调“任何改变古巴社会主义制度的企图都不会得逞”。但同时，古巴政府表示“愿意继续与美国进行互相尊重的对话，并就涉及共同利益的议题展开合作”。[注]“Declaración del Gobierno Revolucionario,” http://www.cubadebate.cu/noticias/2017/06/16/declaracion-del-gobierno-revolucionario-5/#.Wmg7sPCOxj0.(上网时间：2017年8月10日)在出现所谓“声波攻击”事件后，古巴政府一方面予以坚决回应，称此事件“纯属捏造”，否认知道或者参与“声波攻击”，另一方面也采取行动配合美方调查。面对特朗普政府限制两国人员来往的举措，古巴出台新政策鼓励两国民间交往。2017年10月28日,古巴外长罗德里格斯宣布移民新措施，延续2013年《新移民法》的主旨，进一步加强古巴侨民及其后裔与古巴的联系。[注]“Anuncia Cuba Nuevas Medidas Migratorias,” http://www.granma.cu/cuba/2017-10-28/anuncia-cuba-nuevas-medidas-migratorias-28-10-2017-16-10-28.(上网时间：2017年12月10日)古巴政府通过不断更新移民政策，向海外侨民及其后裔打开大门，以应对特朗普收紧古巴裔移民与母国交流渠道的政策。

古巴国内外环境促使其面对美国强硬政策时采取较为谨慎务实的态度。从外部看，古巴所处的环境有所改善，处理对美关系时有相对宽松的国际空间。例如，在联合国每年召开的有关结束对古巴经济制裁的投票中，大部分国家都投出了赞成票，2017年仅有美国和以色列两国反对。[注]“联大就结束对古巴经济制裁投票，仅美国以色列反对”， http://news.ifeng.com/a/20171102/52909393_0.shtml.(上网时间：2017年12月10日)许多国际组织和发展中国家纷纷对美国喊话，使美国面临的舆论压力与日俱增。另外，外交多元化为古巴经济发展带来新的契机。古巴已与欧盟开启关系正常化进程。同时，俄罗斯、中国、印度等域外大国进一步加大与古巴的务实合作。因此，古巴在外交上愈发自信，在与美关系上不急躁不莽撞，显得更加游刃有余。

从内部看，古巴正处于政治权力交接的关键期和社会主义经济模式更新的攻坚期，古巴政府聚焦于内生发展，相对稳定的外部环境是确保国内议程推进的重要条件。政治上，随着老一辈革命家逐渐老去，接班人问题浮出水面，新的领导集体能否巩固社会主义政权成为决定古共生死存亡的关键问题。2016年4月，古巴共产党第七次全国代表大会为领导层“新老交替”进行布局。劳尔·卡斯特罗表示自己将于2018年辞去国务委员会主席职务，时任国务委员会第一副主席的迪亚斯-卡内尔成为热门接班人选。2016年11月菲德尔·卡斯特罗与世长辞，接班人问题进一步成为焦点。2018年4月，古巴召开第九届全国人民政权代表大会，迪亚斯-卡内尔正式接替劳尔·卡斯特罗担任国务委员会主席，而后者继续担任古共第一书记，古巴社会主义发展将在未来数年内呈现“新老共治”的格局。在此阶段，保持政局稳定是古巴共产党执政的首要任务，相对缓和的对美关系能更好服务于这一大局。经济上，社会主义经济模式更新进程持续推进。自2011年古巴共产党第六次全国代表大会确立了“经济和社会模式更新”路线以来，如何进一步深化改革是古共迫切需要解决的重要课题。2016年4月，古共七大就新形势下如何推进改革、巩固党的执政地位做出重要战略部署，提出一套系统完整的“古巴特色社会主义”理论体系，并推出新的改革方案，计划在松绑个体经济、国企裁员、货币并轨以及对外开放上迈出更大步伐。[注]Raúl Castro, “Informe Central al VII Congreso del Partido Comunista Cuba,” http://www.cubadebate.cu/noticias/2016/04/17/informe-central-al-vii-congreso-del-partido-comunista-cuba/#.WmlFXPB94dU.(上网时间：2017年12月10日)然而，改革面临的障碍重重。古巴吸引外资和升级金融体系受到美国经济封锁严重制约，而且改革效率较低，尤其在货币并轨、国企改革等领域进展缓慢。同时，古巴盟友委内瑞拉面临内忧外患，2014年以来对古原油出口持续减少。多重因素作用下，近几年来古巴经济增长并不理想。据古巴国家统计局数据显示，2016年经济增长速度仅为0.5%。[注]“Oficina Nacional de Estadística e Información de Cuba,” Cuentas Nacionales de Anuario Estadístico de Cuba, Edición 2017,http://www.one.cu/aec2016/05%20Cuentas%20Nacionales.pdf.(上网时间：2018年5月20日)古巴的经济形势决定着人民的生活水平，将对古巴共产党的执政基础产生直接影响。而经济发展需要稳定的外部环境，更取决于美国能否彻底解除对古巴的经济封锁。对美强硬只会迎来美国更加敌视的政策。因此古巴官方一直为与美沟通和对话留有空间。

三

特朗普的对古新政是一把双刃剑，在打击古巴的同时也给本国造成损失。尽管美古并未爆发激烈冲突，但双边关系走低给两国均带来一系列负面影响。展望未来，特朗普任期内，美古关系可能仍将处于低谷。

第一，特朗普政府的强硬政策对古巴的负面影响显而易见。一是古巴旅游业受到严重冲击。作为古巴支柱产业的旅游业正面临美国游客数量减少的现实。赴古旅行的美国人在正常化进程启动后曾一度增多，但现在已出现下降趋势。据位于迈阿密的哈瓦那咨询公司调查显示，2018年第一季度，赴古旅游的美国游客同比减少了23.6%，约240个美国游客团队取消了赴古计划，古巴国营旅店“海鸥”的在线销售额减少高达99%。[注]“Embargo Disminuye los Viajes de EEUU a Cuba en Primer Trimestre 2018,”https://www.elnuevoherald.com/noticias/mundo/america-latina/cuba-es/article217992935.html.(上网时间：2018年11月6日)路透社调查显示，截至2018年9月，美国赴古游客达46万，同比减少8.8%。[注]“Los turistas estadounidenses vuelven a Cuba,” https://www.cibercuba.com/noticias/2018-12-11-u191208-e186450-s27316-turistas-estadounidenses-vuelven-cuba.(上网时间：2018年10月5日)古巴个体商户称，到个体旅店住宿的美国游客也越来越少。[注]“Tourism Booming in Cuba Despite Tougher New Trump Policy,” http://abcnews.go.com/International/wireStory/tourism-booming-cuba-tougher-trump-policy-52454200.(上网时间：2018年8月10日)二是古巴经济改革面临美国封锁的制约。半个多世纪的封锁使古巴在一定程度上与国际社会脱节，金融系统亟须升级换代，货币并轨势在必行。但特朗普强化制裁使得古巴融入国际金融体系、深化经济改革面临更大阻力。另外，外国投资意愿恐受影响。特朗普对古制裁措施影响了外界对古巴经济的预期，会使欧盟和其他国家在对古投资方面持观望态度。

第二，对古强硬的政策也对美国造成多维度多领域的影响。一是美国商界将损失发展机遇，旅游业、农业等将是受影响最大的部门。据美国商业游说团体“接触古巴”预测，如果特朗普逆转奥巴马的对古缓和政策，其执政四年内美国将损失66亿美元，其中航空业损失19.9亿美元，游轮业损失15.2亿美元；[注]Engage Cuba, “The Economic Impact of Tightening U.S. Regulations on Cuba,” https://static1.squarespace.com/static/55806c54e4b0651373f7968a/t/592f36dbdb29d6c96a19e3ea/1496266459829/Economic+Impact+of+Tightening+U.S.+Regs+on+Cuba.pdf.(上网时间：2018年11月6日)美国四年内将流失1.2万个工作岗位。[注]“Trump Reversing Cuba Policy Would Cost $6.6 Billion, Over 12k Jobs,” https://www.engagecuba.org/press-releases/2017/6/1/trump-reversing-cuba-policy-would-cost-66-billion-over-12k-jobs.(上网时间：2017年11月6日)此外，古巴80%的食品依赖进口，每年食品进口额达到20亿美元。[注]“Over 100 U.S. Agriculture Groups Urge Trump to Strengthen U.S.-Cuba Trade Relationship,” https://www.engagecuba.org/press-releases/2017/1/13/over-100-us-agriculture-groups-urge-trump-to-strengthen-us-cuba-trade-relationship?rq=agriculture%20groups.(上网时间：2017年11月6日)特朗普中断美古缓和进程，将使美国农业部门错失对古出口的良机。二是美拉关系将进一步走低。美古关系可视为美拉关系的“风向标”。特朗普对古新政出台后，拉美左翼国家纷纷声援古巴。许多拉美国家认清特朗普对拉美政策的大方向，加速推进外交多元化，纷纷“向亚太看”、“向欧盟看”，寻求新的合作伙伴。三是域外大国乘机进入古巴，填补特朗普政府留下的战略真空。欧盟正加速与古关系正常化，推进全方位务实合作。2017年11月1日，欧古“政治对话与合作协议”正式生效。俄罗斯也有意借机将古巴进一步打造为俄拉关系的战略支点，两国在能源、基础设施、军工业等领域的合作如火如荼。

古巴革命后的半个多世纪以来，美古双方的对抗烈度逐渐减小，合作面逐步扩大，呈现“曲折中前进”的态势。但是，美古在意识形态、取消经济制裁、归还关塔那摩军事基地等方面仍存在巨大分歧。美古间持续博弈的关系不会改变，古巴面临的西方意识形态渗透风险也在增大。

特朗普对古回归强硬使两国关系正常化进程遭遇挫折。可以预见，其任内美古关系缓和的可能性较小，美古博弈仍将集中于国家意识形态和社会制度上。美国仍将古巴推行民主选举、市场经济和改善人权作为改善双边关系的要求，持续公开对古巴施压，并继续进行地下颠覆活动。在此基础上，美国将坚持对古巴的制裁，甚至会强化某些领域的制裁，如制裁的针对性更强，对国有企业、军工企业和某些领导人的制裁力度更大。但是，双方关系出现大倒退的可能性也不大。一方面，美国政商两界不少人士要求特朗普改善对古关系，国际社会也纷纷呼吁美国改善与古巴的关系，对古过于强硬将使美国面临越来越大的国际和国内压力；另一方面，古巴迫于国内形势，为了维护政权稳定、持续推进社会主义经济模式更新，将继续保持对美国合作和对话的开放基调，努力避免双边关系大幅滑坡。同时，古巴也将加大多元化外交攻势，努力争取更多外部支持，保证国际舆论对自己有利，同时拓宽外资来源渠道，保障国家经济健康发展。在此形势下，俄罗斯、欧盟、日本等域外力量将继续利用美国“缺位”的战略机遇期进行“抢滩登陆”，加大对古巴的战略投入。面对新形势，美国政府对古强硬政策将保持在一定限度内。

除了继续对对古巴采取强硬政策，特朗普政府对委内瑞拉、尼加拉瓜等与古巴关系密切的拉美左翼政府也会持续施压，使得古巴的外部环境荆棘密布。同时，古巴国内面临的改革压力与日俱增。以迪亚斯-卡内尔为首的新一代古巴领导集体不仅需要抗住来自特朗普政府的高压政策，也需要在美国重重制裁下加速推进经济改革，切实提高民众生活水平，巩固执政基础，这也对古巴领导层的执政能力和谋略智慧提出了更高的要求。○