中期选举后特朗普政府内外政策走向

中国现代国际关系研究院课题组

[内容提要] 2018年美国中期选举后，民主党时隔8年重新占据国会众议院多数，这对美国政治生态和特朗普政府的内外政策将产生重要影响。特朗普政府将坚持“美国优先”的议程，但将受到国会更多的监督和制衡。其“二次减税”和移民政策将遇到很大阻力，扩大基础设施建设的政策也不会顺利，而在打击毒品方面则能够获得较多的支持。外交领域，美国对外贸易谈判会被注入环保、劳工标准等更多民主党重视的内容，其“印太”战略的推进和其他地区战略不会受到太大影响，而持续僵持的美俄关系和信任受损的美欧关系则难以出现明显变化。中美元首在布宜诺斯艾利斯的会晤对稳定双边关系意义重大，但在美国将中国明确列为竞争对手并实施竞争战略的背景下，即使中美经贸谈判取得进展，双方在高科技和社会文化领域的摩擦也会增多，在台湾、南海、人权等传统问题上的博弈也可能趋于激烈。

2017年1月美国总统特朗普执政后，全力推动以右翼民粹为特征的“美国优先”议程，在美国国内和国际社会掀起巨大波澜。2018年11月的美国中期选举，“既是对特朗普两年执政的考核，也是对其所代表的民粹主义的公投”。[注]“Midterm Elections 2018: Why They Are Important for the World,” https://www.theweek.co.uk/donald-trump/95501/midterm-elections-2018-why-they-are-important.(上网时间：2018年11月25日)此次选举后，民主党时隔八年将重新控制国会众议院，在美国政治极化和社会分裂的背景下，这将对特朗普政府的内外政策，包括其对华政策产生重要影响。本文以前瞻性和政策性为导向，着重分析美国未来一个时期的政策走向。

一、美国政治生态的新变化

2018年的中期选举改变了美国府会、两党的政治力量结构，选举中表现出的种种新迹象、新动向预示着特朗普政府的执政环境更为复杂。特朗普和两党均极为重视此次选举，特朗普视此为2020年大选的前哨战，而近年来屡战屡败的民主党则将其当作“翻身仗”。选举竞争异常激烈，选民投票率为1966年中期选举以来最高，而选举花费高达52亿美元，是美国历史上最烧钱的一次中期选举。众议院选举中，选前民主党控制193席，选后至少赢得235席，夺回了2010年中期选举后丢掉的控制权。民主党候选人还比共和党候选人多赢得800多万张选票，是1974年以来民主党在众议院中期选举中获得的最大胜利。[注]Allan Smith, “Democrats Won House Popular Vote by Largest Midterm Margin Since Watergate,” Nov. 22, 2018, https://www.nbcnews.com/politics/elections/democrats-won-house-popular-vote-largest-midterm-margin-watergate-n938996.(上网时间：2018年11月25日)参议院选举中，共和党赢得53席，比选前的51席有所增加，继续维持对参议院的控制权。相较第115届国会期间共和党控制白宫和国会两院，2019年初开张的第116届国会两院将分属两党控制，美国将由“一致政府”过渡为“分立政府”。除国会众议院外，民主党在州长和州议会选举中也有所斩获：民主党州长将从17位增至23位，共和党州长从33位减至27位；全美99个州议会中的87个进行了选举，其中7个州议会的控制方由共和党变为民主党。[注]“2018 Election Analysis: Partisan Balance of State Legislative Chambers,” Nov.7, 2018, https://ballotpedia.org/2018_election_analysis:_Partisan_balance_of_state_legislative_chambers.(上网时间：2018年12月5日)受此影响，民主党的“三控州”(trifecta states,州长和州议会两院多数均属民主党)也增加了7个。

民主党通过“认同政治”推动“蓝色浪潮”赢得众议院选举，使新一届国会呈现两大特点：一是前所未有地多元化，女性和少数族裔群体成为亮点。[注]丁奎松：“美国中期选举评析”，《国际研究参考》，2018年第11期，第1～11页。通过推动针对特朗普和共和党的“妇女大游行”(Women’s March)和“我也是”(Me too)运动，民主党有效调动了女性选民的参政热情并取得丰厚的政治回报。根据《纽约时报》报道，截至2018年11月底，新当选的100位众议员中有37位为女性(其中35名为民主党人)，加上连任成功的女议员，新一届国会女议员数量将超过100位，成为美国历史上最具女性代表性的国会。同时，利用少数族裔对特朗普政府移民政策的强烈不满，民主党对这类群体也进行了有效的动员。据统计，拉美裔、非洲裔选民的投票率较2016年分别增加174%和157%。最终，少数族裔议员占到新议员比例的近1/4，创造了多个历史第一。例如，国会将迎来首批两位印第安原住民女性众议员、首批两位穆斯林女议员和更多拉美裔众议员，有望成为族裔最多元化的一届国会。[注]Samantha Cooney, “Here Are Some of the Women Who Made History in the Midterm Elections,” Time,Nov.19, 2018, http://time.com/5323592/2018-elections-women-history-records/.(上网时间：2018年12月5日)二是民主党左翼力量增强。与2014年或2016年国会选举相比，2018年自我标榜为进步主义者的联邦众议员候选人比例大幅增加，数值从26%、29%上升到44%，而秉持进步主义理念的美国“民主社会主义者”(The Democratic Socialists of America，DSA)成员已从7000人增至5万人。[注]Elaine Kamarck, “What the Primaries Say About the Future of Democrats,” The New York Times, Oct. 9, 2018, https://www.nytimes.com/2018/10/09/opinion/democrats-primaries-progressives-democratic-socialists-.html?rref=collection%2Ftimestopic%2FBrookings%20Institution; Alexi McCammond, “By the Numbers: Democratic Socialist Victories in the 2018 Midterms,” Sep. 15, 2018, https://www.axios.com/democratic-socialist-candidates-who-have-won-in-2018-midterms-6bf604a3-ee98-4ab3-9e63-349aec324c43.html.(上网时间：2018年12月5日)民主党新议员中，25名自称进步主义者，其中4人在特朗普2016年赢得的国会选区获胜。[注]Catie Edmondson and Jasmine C. Lee, “Meet the New Freshmen in Congress: More Democrats, Diversity and Women,” The New York Times, Nov. 30, 2018, https://www.nytimes.com/interactive/2018/11/28/us/politics/congress-freshman-class.html.(上网时间：2018年12月5日)有媒体称，此次选举见证了“美国社会主义运动在几代人退隐之后的重生”。[注]Graham Vyse, “ Democratic Socialists Rack Up Wins in States,” Nov. 9, 2018, http://www.governing.com/topics/politics/gov-ocasio-cortez-tlaib-Democratic-Socialists-state-level.html.(上网时间：2018年12月5日)“千禧一代”的年轻人是推动民主党左翼声势壮大的重要力量。备受瞩目的纽约州第14选区的当选议员亚历山德里娅·奥卡西奥-科尔特斯(Alexandria Ocasio-Cortez)年仅29岁，其坚持全民医保、减免大学生学费、给富人加税等“社会主义主张”，在美国政坛非常活跃。这预示着佛蒙特州参议员桑德斯、马萨诸塞州参议员沃伦等老牌左翼议员后继有人，新老两代左翼实现政治理念代际传递和交接，将合力在国会推进左翼议程。

中期选举后的这些新变化，将使特朗普政府面临更复杂的决策环境。首先是国会众议院将加大对特朗普的监督和制衡。严重的政治极化，使内耗式的政治斗争成为美国政治的重要内容。新一届国会，众议院民主党人有了调查白宫、传讯证人、调阅文件等权力,在问责联邦政府决策方面处于更强势的位置。被民主党提名为新一届众议院议长的老牌政治家佩洛西，明确表示国会将“恢复对特朗普的监督与制衡”。针对特朗普的“通俄门”、“违反竞选资金法”及“妨碍司法”等调查，民主党议员必然持续推动，部分议员甚至会发起弹劾。特朗普政府在税收、能源、医改和移民等问题上的政策也会受到更多掣肘。

其次是“铁锈带”较稳固的“蓝墙”促使特朗普政府重新思考既有政策的后果。“铁锈带”是特朗普入主白宫的关键，也是其执政后竭力巩固的政治战场。但中期选举结果表明，特朗普在2016年大选中赢得的宾夕法尼亚、俄亥俄、密歇根和威斯康星各州，对共和党的支持并不稳固，这些州的民主党联邦参议员均成功连任，宾夕法尼亚州的四个选区、艾奥瓦州的两个选区和密歇根州的两个选区也“由红变蓝”。出于赢得2020年大选的考虑，特朗普及其竞选团队、共和党的策略师们将评估“失利原因”。如果他们将其归咎于特朗普“不在选票上”而未能有效动员支持者，特朗普将延续既定的政治战略。但如果认定医保、反堕胎政策过于保守或贸易政策过于激进，特朗普政府可能会适当调整相关政策。毕竟，在美国传统红州和蓝州确定的政治版图基本不变的情况下，“铁锈带”选民的政治倾向将再次决定特朗普的政治命运。

再次，美国社会的分裂还可能加剧。特朗普政府不仅急速扭转奥巴马时期的自由主义政策，而且颠覆了20世纪60年代美国民权运动以来在政治和社会各领域形成的“政治正确”。其诉诸民粹主义突破两党共识、挑战三权分立的政治制度的做法，在激化美国种族、贫富和代际等社会矛盾的基础上，又在移民、女权、教育等方面制造了新的矛盾。值得重视的是，特朗普当选总统以来，美国国内各种具有明确政治诉求的社会运动此起彼伏，极右势力和草根左翼力量均十分活跃。中期选举前极右势力制造的国内恐怖袭击事件和枪杀犹太人事件等，均表明美国社会的戾气很重、矛盾非常尖锐，这将继续影响特朗普政府的决策方式和政策实践。

这次中期选举的结果反映出美国社会对右翼民粹主义思潮的情绪爆发，也是自由派和左翼合流对特朗普政府的反击。[注]丁奎松：“美国中期选举评析”，《国际研究参考》，2018年第11期，第1～11页。但从共和党扩大在参议院的优势和特朗普的助选情况来看，特朗普总统仍拥有相当的执政优势。一方面，其选民基本盘较为稳固。当选总统以来，特朗普在共和党选民群体中的支持率一直在85%以上，这为其强势施政奠定了民意基础。部分共和党精英虽然不待见特朗普，但基于保守主义理念和选举考量，总体上继续支持特朗普推行的保守主义议程。作为美国联邦政府行政权力的总代表，特朗普对共和党也显示出巨大影响力。特朗普在选举期间共为75名众议员和参议员候选人背书，这些人胜选的比例分别为42%与55%。在特朗普亲自助选的众议员参选人中，高达69%的参选人最终赢得相关选区。[注]Elaine Kamarck, “Trump Endorsed 75 Candidates in the Midterms. How Did They Fare on Election Day?” Nov. 7, 2018, https://www.brookings.edu/blog/fixgov/2018/11/07/trump-endorsed-75-candidates-in-the-midterms-how-did-they-fare-on-election-day/.(上网时间：2018年11月15日)。关于特朗普对共和党的影响，参见刁大明：“试析美国共和党的‘特朗普化’”，《现代国际关系》，2018年第10期，第38～45页。更重要的是，继续控制参议院多数的共和党如果和特朗普更紧密地绑定在一起，不仅能够否决民主党的弹劾动议，还将在人事和政策上给予特朗普更多的支持。另一方面，民主党内部的分裂也容易被特朗普及共和党利用。在民主党内部，新生力量持续反对佩洛西等建制派，部分议员主张在弹劾和政策问题上采取更具对抗性的态度，但被党内大佬压制。如何平衡左翼新兴力量与选举时作用关键的中间选民，如何利用在众议院的立法优势设置议程而非仅仅扮演破坏者的角色，如何团结本党各派别等，都将成为民主党迎战2020大选前需要做好的功课。在与民主党的斗争中，特朗普及共和党人正竭力将对手描绘成“激进化”的政党。白宫甚至在选前公布了一份长达70多页的报告，以“警告”那些对左翼社会主义抱有幻想的选民。因此，民主党也面临着既要巩固党内团结以对抗特朗普和共和党，又要充分利用手中权力来设定2020年大选话语权的挑战。

二、 特朗普政府国内政策前瞻

在执政的头两年里，特朗普总统通过颁布总统行政令及利用共和党控制国会的有利形势，在减税、放松对企业和银行的监管、推动传统能源生产及消费、打击非法移民等方面成效显著。在政治极化和重大立法投票均以党派划线的背景下，夺得众议院控制权的民主党必然会给特朗普和共和党制造更大障碍。但另一方面，如果民主党的阻挠战略被赋予过于露骨的政治斗争色彩，也容易引发选民的不满并损害本党的形象和利益。因此，除非未来出现特朗普受到弹劾和重大的外部事件，两党和府会将延续斗争为主、合作为辅的互动模式。

减税既是特朗普政府刺激经济的重要手段，也符合共和党传统的小政府理念，与里根、小布什等共和党政府的做法一脉相承。在成功为企业和个人大幅减税后，[注]2017年12月特朗普签署《减税和就业法案》，将企业所得税率从35%降至21%，对企业海外利润的税率从35%降至15.5%(现金部分)和8%(非现金部分)，并调低个人所得税的大部分税率。这个被称为“美国30年来规模最大的减税法案”受到企业界的欢迎，但参众两院的民主党议员均反对该法，并批评获益者是大企业和富人而非普通民众。在民主党参议员卡玛拉·哈里斯(Kamala Harris)提出“废除共和党的减税法而代之以为中低收入家庭减税的法案”后，特朗普声称将为中产阶级减税10%。[注]Sophie Tatum ,“Trump Says GOP Working on Tax Plan for Middle Class,” CNN, Oct. 20, 2018, https://edition.cnn.com/2018/10/20/politics/donald-trump-tax-middle-income/index.html.(上网时间：2018年12月8日)即便特朗普出于选举考虑提出具体的“二次减税”计划，能否获得国会支持并不确定。包括查尔斯·舒默、南希·佩洛西在内的民主党领袖一直抨击共和党的减税法让大企业和富豪获益，哈里斯等则坚持首先要“废除”现有减税法，其他一些议员则主张新法必须考虑将企业税重新上调至24%，所得税款用于基础设施投资。[注]“Kamala Harris and Other Prominent Democrats Want to Repeal Trump’s Tax Cuts and Replace Them With Cash Payouts for the Poor and Working Class,” CNBC,Oct.19, 2018, https://www.cnbc.com/2018/10/19/kamala-harris-democrats-push-to-repeal-and-replace-trump-tax-cuts.html.(上网时间：2018年11月20日)可以想见，控制参议院的共和党不会支持民主党的方案，而在不触碰“既得利益”的前提下推动必然加大财政赤字的新法，又会受到两党党内财政保守派的反对，因此新减税法的前景并不乐观。

加大基础设施投资最容易形成两党共识，但政治斗争同样为其蒙上阴影。两党均认为大规模修缮和新建交通、能源和通讯等基础设施能够刺激经济增长并创造大量就业。不过，奥巴马政府雄心勃勃的基建计划，因共和党控制的国会和州政府抵制，投入规模和经济效果大打折扣。前车之鉴让美国舆论对特朗普政府的基建政策前景持谨慎态度。2018年2月，白宫提出2019财年预算纲要，计划为基础设施提供210亿美元，未来10年则重新分配2000亿美元的联邦基金，作为种子资金刺激各州、地方政府和私营部门为基建项目融资，以期最终形成1.5万亿美元的投资。同月，不甘示弱的民主党抛出由联邦政府投资1万亿美元、创造1500万个就业的基建计划。2018年3月特朗普签署《2018财年综合拨款法》，满足了白宫对年度基建计划的拨款要求，但落实更宏伟的计划则需要民主党的支持。[注]Hazel Bradford ,“Trump Signs Spending Deal with $21 Billion for Infrastructure,” March 23,2018, https://www.pionline.com/article/20180323/ONLINE/180329915/trump-signs-spending-deal-with-21-billion-for-infrastructure.(上网时间：2018年11月20日)白宫前国家经济委员会主席加里·科恩曾乐观地表示，民主党控制众议院后若提出1万亿美元的基建议案，特朗普总统肯定会签署。[注]Diana Stancy Correll, “Democrats Poised to Address Infrastructure if They Win the House,” Washington Examiner, Sep. 25, 2018, https://www.washingtonexaminer.com/news/democrats-poised-to-address-infrastructure-if-they-win-the-house.(上网时间：2018年11月20日)不过，争相向选民开口头支票容易，制定政策因牵扯巨大的利益分配和复杂的政治盘算，必然“横生枝节”。迄今两党和两党党内在基建的投入规模、融资方式、项目重点上存在明显分歧。例如在融资方式上，民主党倾向于动用更多联邦资金，并建议征收燃油税或里程税上缴国库，而共和党则希望激励地方政府和私营企业的参与。[注]同上注。在投资重点上，民主党希望聚焦新能源、数字技术领域，服务其应对气候变化的政策目标，而共和党则青睐传统能源领域。围绕具体项目，议员们在为本州或本选区争夺“猪肉桶”上毫不客气，激烈的讨价还价必然导致决策缓慢。相较利益纷争和意见分歧，美国基建面临的最大障碍仍来自政治博弈：民主党担心如果支持了“撒谎成性”的特朗普，后者将“不断出席各种基建项目剪彩活动”，在揽功的同时反而攻击民主党不想作为。[注]Matthew Yglesias, “House Democrats Must Resist Trump’s Infrastructure Trap,”Vox, Nov. 9, 2018, https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/11/9/18075086/house-democrats-trump-infrastructure-deal-trap.(上网时间：2018年11月20日)一旦政治考虑压倒合作意愿，美国基建的规模、时机和效果均会受到很大影响。

不管“二次减税”和基建计划前景如何，美国财政赤字和债务问题都会愈加严重。根据美国财政部公布的数据，联邦政府2018财年的财政赤字为7790亿美元，较上一财年增长17%，为奥巴马执政的2012年以来新高。特朗普执政以来，联邦政府债务猛增2万亿美元，2018年11月债务总额已高达21.8万亿美元。参众两院税务联合委员会的预测显示，减税政策在未来10年还将让联邦财政赤字增加1.46万亿美元。除减税外，两党支持的政府开支增加也是赤字猛增的重要原因。特朗普和共和党竭力废除和取代“奥巴马医改法”的一个理由是压缩医保开支，但遭到享受到医保好处的民众强烈反对。此次中期选举，共和党丢掉一些城郊选区的席位，选民对共和党医保政策的不满是重要因素。既然医保和社会安全等开支“不能碰”，美军军费又在增加，联邦政府财政赤字便增长迅速。[注]Josh Dawsey and Damian Paletta, “Trump Demands Action To Reduce Deficit, Pushes New Deficit Spending,” The Washington Post, Nov. 25,2018, https://www.washingtonpost.com/politics/trump-demands-action-to-reduce-deficit-and-pushes-new-deficit-spending/2018/11/25/86bdf120-d88c-11e8-9559-712cbf726d1c_story.html?utm_term=.b13daf3efa9a.(上网时间：2018年12月5日)感受到财政压力的特朗普要求政府部门制定削减预算的方案，但削减民生支出必然会遭到民主党的坚决反对，美国政府在财政上的两难很可能影响其减税和基建计划。

严打非法移民是特朗普的核心竞选承诺和施政重点。通过颁布“旅行禁令”、实行“骨肉分离”政策、取消对“庇护城市”的联邦资助、废除“童年抵美者暂缓遣返”计划(DACA)等举措，特朗普在移民问题上成功巩固了共和党基础选民。尽管多项政策被联邦法院叫停或迫于压力做出调整，特朗普仍“矢志不渝”。中期选举前后，其利用中美洲“大篷车”移民问题制造“边境危机”，不仅禁止非法入境者申请庇护，还派军队帮助巡逻人员加强边境管控。在修建美墨边境墙问题上，因民主党的抵制，最终国会为“边境墙规划和设计”及其他维护边境安全的拨款离特朗普的要求相差甚远。另外，特朗普和部分共和党议员还力图限制合法移民，推动调整“家属移民”和绿卡抽签制度、取消“出生公民权”政策，但这些均与民主党的理念和政策主张相悖，必然在新一届国会受到掣肘。

打击毒品犯罪是特朗普政府的另一政策重点，并罕有地得到民主党的支持。毒品问题是美国的老问题，近年阿片类药物的滥用问题突出，2017年全美有超过4.9万人死于此类药物滥用。特朗普政府通过加大资金投入、保护边境、支持执法、严惩毒贩等予以应对。在此过程中，特朗普政府得到民主党和国际社会的支持。2018年年初，特朗普签署民主党议员提出的《以技术手段探测非法违禁品以打击国际毒品走私法案》，9月则在联合国主持题为“关于世界毒品问题的全球行动呼吁”的高级别会议，推动国际社会合作。未来特朗普在该问题上至少不会遇到政治阻碍，但毒品问题根深蒂固，彻底解决非常困难。

三、 特朗普政府外交政策展望

与国内政治和国内政策不同，中期选举的结果对美国外交政策影响有限。特朗普政府将坚持以“美国优先”为原则的外交政策，但由于特朗普将很快投入2020年总统大选，其外交为内政服务的倾向将愈加明显。一种看法认为，内政上遭遇挫折的特朗普将会通过制造外交危机以转移国内视线。[注]Anne-Marie Slaughter and Elmira Bayrasli, “US Foreign Policy After the Midterm Election,” Project Syndicate, Nov. 21, 2018, https://www.project-syndicate.org/commentary/american-foreign-policy-after-midterms-by-anne-marie-slaughter-and-elmira-bayrasli-2018-11.(上网时间：2018年11月28日)换言之，其外交政策目标将不仅局限于外交领域，而会更多考虑国内政治因素。

进一步打开国外市场、推动制造业和资金回流及修改国际规则，为美国捞取更大的经济利益，是特朗普政府经济外交的主要目标。通过诉诸关税手段并坚持双边谈判，特朗普与墨西哥、加拿大达成新的自贸协议，并完成与韩国的自由贸易升级谈判。民主党控制众议院后，将在一定程度上迫使特朗普更多地考虑和接受民主党人在贸易上的诉求。一方面，由于国会对总统达成的国际贸易条约具有审议权，民主党可能借此威胁否决或拖延白宫已经达成的贸易协定，目的是让特朗普成为“跛鸭”。[注]Taegan Goddard, “New Trade Deal Unlikely to Be Ratified,” Oct. 1, 2018, https://politicalwire.com/2018/10/01/new-trade-deal-unlikely-to-be-ratified/.(上网时间：2018年12月8日)例如，对于特朗普政府与墨西哥和加拿大达成的新贸易协定，众议院有可能在涉及劳工、环境标准等条款上提出不同看法而延迟批准协议，这将使特朗普失去与其他国家进行经贸谈判的重要筹码，对特朗普的经济外交成绩造成负面冲击。另一方面，众议院还可能牵制特朗普政府推动新的贸易谈判。美国贸易代表罗伯特·莱特希泽(Robert Lighthizer)2018年10月底告知国会，美国政府将使用“贸易促进权”与日本、欧盟和脱欧后的英国分别开展贸易谈判。[注]Office of the United States Trade Representative, “Trump Administration Announces Intent to Negotiate Trade Agreements with Japan, the European Union and the United Kingdom,” Oct. 2018, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2018/october/trump-administration-announces.(上网时间：2018年11月20日)两党对贸易谈判的优先事项有不同看法，共和党占多数的参议院希望达成类似美墨加的新贸易协定，而民主党则有更多的政治考量。因此，国会对待特朗普政府经贸谈判的态度，将在一定程度上决定其经济外交的前景。

从人事层面看，从众议院议长到众议院各委员会主席的职位从共和党手中转至民主党，会在小范围内压缩特朗普在外交上腾挪的空间。民主党普遍认为，共和党议员对特朗普的外交政策过于放任，要求更严格地审视国务院和国防部的预算与行动；美国应更重视气候变化等长期性、全球性挑战；在处理与俄罗斯、沙特和朝鲜等国家的关系时，政策应当更加强硬。因此，与美国对外政策相关的外交事务、军事、情报委员会主席由民主党议员牵头后，会试图“修正”特朗普政府的对外政策。此前已经有民主党议员提出，新一届众议院应该加强对国务院和美国国际开发署的监督，调查特朗普在海外的利益冲突问题，要求特朗普对俄罗斯更加强硬，更新在海外使用军力的授权法案，审议国防部的开支，提升美国军队的包容性，结束美国对也门战事的支持，阻止特朗普推动美国核武库现代化等。[注]Alex Ward, “Democrats Won the House-May Be in Trouble,” Vox, Nov. 7, 2018, https://www.vox.com/policy-and-politics/2018/11/1/18044158/midterm-elections-democrats-house-foreign-policy-trump-military-russia-intel.(上网时间：2018年11月20日)

然而，由于总统在外交上拥有更多实权，在美国政府的地区或大国战略方面，民主党控制的众议院只能发挥有限的“调查研究”作用，[注]Uri Friedman, “House Democrats Want to Investigate Trump’s Foreign Policy,” The Atlantic, Nov. 9, 2018, https://www.theatlantic.com/international/archive/2018/11/house-democrats-investigate-trump-foreign-policy/575401/.(上网时间：2018年11月20日)很难从立法层面逼迫特朗普政府大幅改变对外战略走向。例如，特朗普执政后力推的“印太战略”虽然改头换面，其本质却仍是奥巴马时代“亚太再平衡”战略的延续，两党对21世纪的未来属于亚太或印太这一认知并无实质分歧。“印太战略”既是为及时调整美国有限的战略资源，迎合“东升西降”的国际大势，也是为及时遏制中国在这一地区的发展势头，以维持美国的霸权地位。因此，中期选举后不久，美国副总统迈克尔·彭斯(Michael Pence)在2018年亚太经合组织工商领导人峰会发表演讲时就继续强调美国对该地区的承诺，并不忘在多处以负面口吻提及中国。[注]The White House, “Remarks by Vice President Pence at the 2018 APEC CEO Summit,” Nov. 16, 2018, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-vice-president-pence-2018-apec-ceo-summit-port-moresby-papua-new-guinea/.(上网时间：2018年11月25日)在中东战略上，特朗普政府仍将以遏制伊朗影响力、巩固传统盟友体系、推动巴以和平进程为主要任务。而在对非洲战略上，美国将在推动对自己有利的经贸协议基础上，从竞争和零和思维的角度抵制中国和俄罗斯在非洲的影响力。

在大国关系方面，特朗普政府将基本延续原有方向和框架，不会出现剧烈变动。对俄政策上，尽管特朗普执政后有意推动美俄关系缓和，但无奈受制于与“干选门”“通俄门”等有关的国内政治及舆论影响，不仅未能实现两国关系快速解冻，反而在国会推动下加强对俄制裁，导致美俄关系陷入新僵局。民主党主掌众议院后，美国国内政治在美俄关系中的掣肘作用将更加突出。从特朗普当选之初，民主党人就没有停止过对特朗普的攻击，民主党人可能陆续推动发起针对“通俄门”的调查和传唤，虽然难以弹劾特朗普，但足以挫伤其锐气，牵制其对俄政策。在特朗普余任，即便美俄两国领导人能够再次会晤，其作用也将大打折扣。对欧政策上，特朗普政府初期以强势外交促使欧盟在经贸领域让步，双方在达成原则性共识基础上应能在2019年上半年开启自贸谈判，进入“边打边谈”状态。在安全领域，美欧虽龃龉不断，但美国仍重视北约安全纽带的作用，欧洲则在短期内无法实现真正的“战略自主”。然而，未来欧洲在美国全球战略中的地位下滑已是大势所趋，特朗普对欧洲“战略撤退”不仅对欧洲造成冲击，甚至可能危害欧洲利益、威胁欧洲价值，导致未来美欧同盟关系进一步松散化。[注]张蓓、孙成昊：“特朗普执政以来美欧关系的变化、动因及影响”，《国际展望》，2018年第6期，第69～71页。

在一些原本两党就存在争议的具体外交议题上，特朗普政府的政策或将受到民主党更大的质疑和冲击，但真正的政策意义恐怕有限。如在叙利亚问题上，民主党长期呼吁对叙动武应寻求国会授权，然而，两党实际上都没有拿出结束叙利亚战争或增兵的更好方案，这样的质疑反而会给特朗普向国会“甩包袱”的机会，将叙利亚问题的久拖不决怪罪于民主党的优柔寡断。在朝鲜半岛问题上，民主党认为应加强美朝接触的透明性，民主党议员艾略特·恩格尔(Eliot Engel)曾提出要求白宫向众议院汇报与朝鲜对话进展的法案。[注]Eliot Engel , “H.R.6012 - North Korea Nuclear Baseline Act,” June 6, 2018, https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/6012/text.(上网时间：2018年11月20日)在这种情况下，美国和朝鲜方面都可以将未能顺利推动谈话的责任推给试图制衡特朗普对外施策的众议院，民主党非但无法塑造美朝接触进程，反将成为美朝对话不畅的借口。

四、 特朗普政府对华政策前景

从2017年的平稳过渡到2018年的快速下滑，从过去40年的全面接触到当前和未来一个时期的竞争加剧，中美关系正经历历史性的重大调整。经贸关系从双边关系的压舱石变为摩擦源，折射双边关系的新变化。特朗普政府不顾美国国内商界、企业界和中国的反对，对华挑起大规模贸易摩擦并采取极限施压手段，一度导致中美关系持续紧张，这种紧张向其他领域的延伸，使外界普遍担忧美国要对中国开展“新冷战”。[注]Michael C. Bender, Gordon Lubold, Kate O’Keeffe and Jeremy Page, “U.S. Edges Toward New Cold-War Era With China,” The Wall Street Journal, Oct. 12, 2018, https://www.wsj.com/articles/u-s-edges-toward-new-cold-war-era-with-china-1539355839. (上网时间：2018年10月18日)直至2018年12月1日中美元首布宜诺斯艾利斯峰会后，中美关系才出现阶段性缓和。鉴于美国难以从根本上调整对华竞争战略，中美间仍可能不时出现摩擦和新争端，双边关系走向并不乐观。

中美元首在阿根廷的会晤，再次发挥对双边关系的战略引领作用，为未来双边关系发展定下基调。双方决定“在互惠互利基础上拓展合作，在相互尊重基础上管控分歧，共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系”，同意为解决贸易争端展开积极磋商，争取在90天内取得具体成果。[注]“国务委员兼外交部长王毅向中外媒体介绍中美元首会晤情况”，中华人民共和国外交部网站：https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1618091.shtml.(上网时间：2018年12月4日)外界对此持谨慎态度，不过客观地看，中期选举落幕后，特朗普政府在政治上继续发动对华贸易摩擦的动力有所减弱，特别是随着时间推移，对中国产品加征关税对美国工商界及消费者的负面影响开始显现，美国股市因担心贸易磋商破局而不时波动。在此背景下，特朗普政府有望更认真看待与中方达成的共识，开展富有成效的贸易磋商，而非像前三轮磋商那样因其立场反复而导致磋商无果。因此，中美经贸紧张关系有望得到缓解，特别是在具体成果陆续出台并得到落实后。这有助于维护中美关系总体稳定，两国经贸关系有望在历经近40年的互补及摩擦后进入一个新阶段。

与此同时，特朗普政府的对华战略难以从根本上调整。这是因为，美国对华认知仍是2017年底发布的《国家安全战略报告》所确定的“战略竞争者”。美国认为对华交往基本国际背景是“重回大国竞争时代”[注]National Security Strategy of the United States, Dec.18,2017, https://www.whitehouse.gov/wp-content/.../NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf. (上网时间：2018年11月10日)，竞争思维会继续主导特朗普政府跟中国打交道的方式。中美经贸摩擦的最大负面影响之一，是使双方战略互信遭到严重削弱。美国战略界对中国未来发展方向出现误判，加上特朗普政府为打贸易战曾极力对中国抹黑并“贴标签”，使美国国内对华舆论氛围持续恶化，反过来又推动特朗普政府在跟中国打交道时更倾向于强硬。目前，美国国内正就将来如何跟一个不断崛起的中国打交道展开辩论，虽然尚未形成一个能被美国各界接受的完整对华新战略，但要跟中国竞争、在美国本土及世界范围全面应对中国已然成为两党和战略界的基本共识，“针对中国”在美国正逐渐变为类似“针对俄罗斯”的政治正确。在这种背景下，传统“知华”和“友华”人士选择噤声，在美国对华决策过程中的影响力消褪，这就给对华强硬派发挥主导作用创造了条件。

两党党争加剧也使美国政府更难从根本上调整对华态度。中期选举后，两党斗争会更激烈。在对华关系上，民主党虽然就对华强硬与共和党有共识，但一直批评特朗普政府忽视所谓的中国人权等问题。因此，未来不排除特朗普政府为在一些国内议题上寻求民主党配合，而在一些对华问题上顺从民主党要求的可能。另外，特朗普政府与众不同的执政风格也使中美关系持续面临挑战。特朗普政府在过去两年内阁成员更迭频繁，中期选举后也会更换一批重要官员，这就使其对华政策缺乏连贯性。更重要的是，随着特朗普重用那些与其理念更加一致但多数主张对华强硬的人选，美国对华态度总体上会趋于强硬。

受上述因素的影响，中美关系的竞合特征将更加明显。一方面，美国国内一致认为朝鲜核导项目是一个需要予以应对并解决的重大问题，特朗普政府会为此继续寻求与中方的合作。另一方面，美国除继续关注双边经贸关系外，也会更倾向于从战略层面看待中美关系，尤其是为防止中国挑战其霸权，制造紧张并不时挑起摩擦可能成为一个常态，从而给管控两国关系增添难度。

具体而言，未来中美摩擦和挑战将主要集中在下述领域。其一，即使中美贸易摩擦因双方有效谈判而暂时平静，但美国为确保其竞争优势会继续在高科技领域极力压制中国，这无疑会引发中方的强烈反弹。最典型的案例就是继挑起“中兴”事件后，为防止中国企业在5G技术标准和市场上谋得先机，美国在2018年底联合英国、澳大利亚、加拿大等重要盟国极力打压中国华为公司，甚至为此借口违反所谓的制裁伊朗禁令，要求加拿大抓捕并引渡华为公司首席财务官孟晚舟。此举是中美在高科技领域的矛盾激化的外在表现，以至于外界认为美国开始对中国发动“高科技冷战”。[注]“Huawei Arrest: This Is What the Start of A Tech Cold War Looks Like，” CNN, Dec.8, 2018,https://edition.cnn.com/2018/12/08/tech/huawei-cfo-tech-cold-war/index.html.(上网时间：2018年12月9日)未来，美国在直接打压中国高科技产业发展的同时，人为干扰、阻挠甚至破坏两国在高科技领域的合作也不令人意外。

其二，美国国内持续炒作所谓中国“锐实力”问题，将在两国关系中制造新争端。美国国内不断炒作所谓中国“锐实力”，特朗普本人甚至为缓解在国内面临的“通俄门”压力，在毫无根据的情况下攻击中国“干预”美国中期选举。[注]Kevin Liptak and Jeremy Diamond,“Trump Says China Is Interfering in Midterm Elections,” CNN, Sep.26,2018,https://edition.cnn.com/2018/09/26/politics/china-midterms-donald-trump/index.html.(上网时间：2018年12月2日)更有甚者，美国多位中国问题研究专家联合撰写报告，声称中国正在美国全面扩大“影响力”，不仅煞有介事地总结了中国如何通过官方和非官方途径极力在美国和其他国家的政府、民间、高校、智库等各界“扩大影响力”，而且要求上述国家对此保持“警惕”并予以应对。[注]Chinese Influence & American Interests, https://www.hoover.org/research/chinese-influence-american-interests-congress.(上网时间：2018年11月30日)如果美国继续恶意炒作该问题，中美正常的人文交流和两国民众对彼此的好感会受到影响，两国关系的根基将受到伤害。

其三，中美围绕一些传统议题可能不时爆发争端。如在台湾问题上，美国国会将继续推出支持台湾的立法，特朗普政府也不会改变其对台军售的做法。就中国在新疆的反恐举措、西藏及人权问题，特朗普在两党议员的压力下可能故意制造事端。南海问题上，美国会继续推进其“印太战略”，在相关海空域实施所谓“航行自由”和“飞越自由”行动，也会延续在中国和相关国家之间刻意制造矛盾的做法。网络问题上，因为特朗普政府对华贸易摩擦及试图打压中国的高科技产业，该问题很可能再度爆发并影响两国关系。

总之，中美元首在阿根廷的峰会给双边关系定下了新基调，两国正加紧落实两国元首共识，为解决贸易争端积极互动。但是美国对中国战略认知的变化和舆论氛围的恶化，美国国内政治生态的变化，都让中美关系未来面临更大的挑战。○