澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对*

周方银 王 婉

2017年11月特朗普的亚洲之行，使“印太”概念受到世人瞩目，这是“印太”这个新地缘政治概念首次得到美国总统层级的认可和使用，代表着重要的发展动向。但“印太”概念在澳大利亚更早就得到了比较多的研究与讨论，并成为一个在政府层面被广泛使用的概念。在“印太”概念推动过程中，澳大利亚的作用颇为突出，其在“印太”概念演化过程中的作用值得关注。

一、澳大利亚对印太概念的使用与推动

到目前为止，在所有国家中，澳大利亚对“印太”概念的使用最为积极、系统和全面。澳大利亚政府2017年11月23日发布的《外交白皮书》，是经过14年后发布的新版《外交白皮书》，*此前的两版分别在1997年和2003年发表。2017年的《外交白皮书》，见Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper.其目的是试图在深刻复杂变化，并由此带来风险和不确定性的背景下，为维护澳大利亚的安全与繁荣提供一个综合性的框架，为澳大利亚外交、安全资源与能力的配置提供一个架构。*同上，p. iii; p.v; p.3.它对澳大利亚未来一个阶段的外交政策具有重要指导意义。《外交白皮书》界定了澳大利亚外交追求的五大目标，第一条就是“推动建立开放、包容、繁荣，以及其中所有国家的权利得到尊重的印太地区”。*同上，p.3.整个《外交白皮书》中对印太概念的运用比比皆是，但亚太概念基本上未出现。

澳大利亚政府对印太概念的提倡，早在2013年前就已明显地表露出来。这集中体现在澳2013年版的《国防白皮书》上。*Department of Defence, Australian Government, Defence White Paper 2013.它是亚太地区国家第一次在官方层面把它所处的地区界定为印太。*Rory Medcalf, “Australia’s New Strategic Geography: Making and Sustaining an Indo-Pacific Defence Policy”, in Priya Chacko ed., New Regional Geopolitics in the Indo-Pacific: Drivers, Dynamics and Consequences, London and New York: Routledge, 2016, p.11.引人注目的是，在这一版《国防白皮书》的正文中，印太概念使用了54次，而亚太概念只使用了3次。这一情况在2017年的《外交白皮书》中得到延续和发展，这一白皮书的正文中使用印太概念60多次，亚太概念则只是在提及亚太经合组织(APEC)的时候在正文和图表中分别使用了一次。*这是作者的统计。有一些机构把“印太”在序言、目录、正文页眉、术语表中的出现也计算在内，由此印太概念出现的次数会更多。亚太概念的出现情况见Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, pp.62-63.从对不同术语使用的选择性来看，在澳政府官方文件表述中，印太概念对亚太概念的置换工作已经基本完成。印太已经取代了亚太，成为其思考和处理国际问题的主要地区概念框架。

关于“印太”作为一个地区概念的出现，2013年的《国防白皮书》认为其原因包括：中国作为一个全球性大国的持续崛起，东亚地区在世界上经济与战略权重的增加，以及随着时间推移，印度崛起为全球性大国的趋势。受这些因素的影响，印度洋正发展为战略重要性日益增加的区域。*Department of Defence, Australian Government, Defence White Paper 2013, p.2.从内涵上来说，在2013年的《国防白皮书》中，印太战略弧被界定为通过东南亚连接起来的印度与太平洋。*同上，p.7.在2017年的《外交白皮书》中，印太被进一步明确界定为通过东南亚连接起来的印度洋东部和太平洋地区，包括印度、北亚和美国。*澳大利亚所指的北亚，大体上相当于人们通常所说的东北亚，包括中国、日本和朝鲜半岛。Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.1.

除了对印太这一术语的频繁使用，同时值得注意的是，在澳大利亚政府的利益排序中印太所处位次的变化。2013年《国防白皮书》对澳大利亚战略利益的排序如下：一是防范对澳大利亚的直接攻击是最基本的战略利益；二是澳大利亚直接邻国的安全、政治稳定与社会凝聚力；三是更广泛的印太地区的战略利益；四是和平的、以规则为基础的国际秩序。*Department of Defence, Australian Government, Defence White Paper 2013, p.3.2017年的《外交白皮书》确定了对于澳大利亚安全与繁荣具有根本重要性的五大目标：开放、包容与繁荣的印太地区，其中所有国家的权利得到尊重；寻求全球商业机会，反对保护主义；确保澳大利亚的安全，免于恐怖主义之类的威胁；推动和维护国际规则；为更有活力的太平洋(主要指新西兰以及太平洋岛国)和东帝汶提供支持。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.3.这里对印太地区的重视被提到了澳大利亚追求的五大目标的首位。即使这在政策执行过程中难以得到有效贯彻，它也确凿无疑地体现了澳大利亚政府对印太概念的推崇，甚至达到某种程度的执迷。

澳大利亚在推动印太概念的国际使用、以及推动其制度化、操作化方面的态度非常积极。印太概念在澳大利亚政府文件中的制度化程度也非常深，这也是符合澳大利亚利益的做法。

首先，印太概念符合澳大利亚作为一个太平洋、印度洋两洋国家的地理现实。澳大利亚可以在印太区域框架下发挥更为重要和不可替代的国际作用。对澳大利亚来说，印太是一个令人满意的、能够准确描述其地理特征的框架概念。另外，印太也突显了澳大利亚位于太平洋与印度洋海上贸易重要通道位置的事实，使澳大利亚的地缘战略价值更加受到国际社会关注。从国内政治的角度，印太提升了澳大利亚面向印度洋的区域所具有的战略价值，受到西澳政治家或者与西澳地区有深厚渊源的政治人士的提倡与欢迎，如前国防部长斯蒂芬，外长毕晓普等等。*Rory Medcalf, “In Defence of the Indo-Pacific: Australia’s New Strategic Map”, Australian Journal of International Affairs, Vol.68, No.4, 2014, pp.470-483.

其次，印太概念有助于缓解澳大利亚的身份焦虑。随着东亚的崛起，以及澳大利亚与东亚国家经济关系日益紧密，澳大利亚在身份认同问题上面临某种历史渊源与现实政治经济地理之间的分裂。这体现为一方面澳大利亚与英、美等国有着紧密的多方面联系，自认是西方国家中的一员。另一方面，其经济繁荣越来越依赖于与亚洲国家特别是中国的关系，在亚洲区域主义快速发展的背景下，它不希望成为这个地区区域主义的局外人或边缘人。*Mark Beeson and Hidetaka Yoshimatsu, “Asia’s Odd Men Out: Australia, Japan, and the Politics of Regionalism”, International Relations of the Asia-Pacific, Vol.7,No.2, 2007, pp.227-250.从这个角度，澳大利亚对于加入东亚峰会持积极态度，希望由此在东亚区域主义的发展中保持一定的话语权。*Michael Richardson, “Australia-Southeast Asia Relations and the East Asian Summit”, Australian Journal of International Affairs, Vol.59, No.3, 2005, pp.351-365.与此相似的是澳大利亚对亚洲基础设施投资银行的态度，它一方面比较积极地加入，以保持对区域合作进程的参与，而一旦加入后，又担心亚投行被中国主导，其在加入过程中，也比较担心美国的态度，*Kerry Brown and Hannah Bretherton, “Australian Relations with China and the USA: the Challenge of Grand Strategies”, Australian Journal of International Affairs, Vol.70, No.1, 2016, pp.1-5.显示出其心态上的复杂性。东亚、亚太概念具有一定的社会和文化内涵，印太概念则是一个纯粹的地缘战略概念。澳大利亚一直在文化上难以融入亚洲包括东亚地区，东亚、亚太概念的盛行，让澳感到自身在社会、文化上处于边缘地带，有外来人的感觉。印太概念则没有这个问题，澳大利亚可以自动成为印太地区的重要组成部分，它甚至在一定程度上处于某种中心的位置。

再次，印太概念有助于澳大利亚摆脱在东亚合作中的尴尬地位。在以东亚为中心的地区合作机制中，澳大利亚面临的问题是如何不断地融入，但在这些地区安排中，澳大利亚觉得自己的位置始终有些尴尬。东南亚、南亚、东亚已经成为具有较强内聚力的政治地理概念，它们已经形成了稳定的合作机制与安排，这些机制会在一定程度上自我发展。以东亚为中心的地区合作的进一步发展，其自然结果是东亚国家之间的互动、相互依存、内部联系不断加强。一个更有行动力的合作核心的形成，也意味着澳大利亚在东亚区域合作中难以长期保持有利的位置，因为它既不属于东北亚，也难以融入东南亚。相比之下，在印太的词汇表述中并没有出现亚洲，如果本地区一些重要国家把区域合作的重点转向印太，将有助于冲淡、打破东亚、南亚这些具有内聚力的政治地理概念，可以为澳大利亚的影响力渗透到东亚、南亚地区提供合理的理由和概念框架上的便利。

最后，印太概念体现了澳大利亚在区域合作概念构建、区域合作进程推动等方面的存在和价值。澳大利亚自认为是一个中等强国，试图在国际和地区事务中积极发挥自身的作用。就地区合作而言，亚太是一个已经基本成型的概念，美国、中国是其中最重要的两大行为体，相比之下，印太概念还处在建构过程中。对印太概念的推动，有助于把澳大利亚放在全球地缘政治经济发展的中心位置，放在建构新的安全、经济架构国际努力的前沿位置。

澳大利亚对印太概念的提倡，是多种利益考虑汇聚的结果。其中核心的和持续性的动力，是基于澳大利亚对国际体系中特别是亚太地区权力转移的关注。澳大利亚对印太概念的提倡和推动，总体上是一个秩序问题，这是一种在中国崛起的背景下，做出的试图维护美国主导的国际秩序和地区秩序的努力。澳2017年《外交白皮书》认为，澳大利亚在美国主导的国际秩序下受益很大，“支持美国的全球领导地位高度符合澳大利亚的利益”，为此，澳大利亚要继续坚定地支持美国的国际领导，并在这个方面与具有相似观念的国家合作。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.7; p.21.对澳大利亚具有吸引力的一个重要方面在于，印太合作的推进有助于对中国在区域合作中的地位“去中心化”。*Marijn Niuuwenhuis, “Imagining the Indo-Pacific region”, in Priya Chacko ed., New Regional Geopolitics in the Indo-Pacific: Drivers, Dynamics and Consequences, London and New York: Routledge, 2016, p. 120.

二、印太战略框架下澳大利亚与美国、日本、印度的关系

印太从地域范围上说至少包括美国、东南亚、东北亚、大洋洲国家和印度。作为一个仍处于建构过程中的地缘概念，它能产生多大影响力，取决于本地区不同国家对它做出的反应。澳大利亚把印太树立为其处理区域问题的主导性框架，也对其发展与本地区重要国家特别是美国、日本和印度的关系产生影响。

(一)印太战略框架下澳大利亚与美国的关系。在澳大利亚大力推动印太概念的同时，美国政府对印太概念也表现出积极性。特别是，这发生在美国努力加强与印度合作，试图利用印度牵制中国崛起的背景下。早在2011年，美国国务卿希拉里就曾提出印太是新的亚太。*Hillary Clinton, “America’s Pacific Century”, Foreign Policy, Sept./Oct. 2011, pp. 56-63.2012年美国国防部发表的《防务战略指针》明确指出，“美国的经济与安全利益，与从西太平洋与东亚到印度洋地区与南亚的弧形地带的发展密不可分地联系在一起”。*Department of Defense, United States of America, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, 2012, p.2.

美国政府对印太概念的积极性在过去几年处于不断的上升之中，尤其是美国军方的态度积极。这个概念对美国具有一些有吸引力的方面：它有助于构筑一个美国领导下的海洋联盟体系，使美国对太平洋、印度洋，以及连接太平洋与印度洋的南海地区的介入正当化和合法化；它具有国际范围的战略资源调动作用，有助于调动澳大利亚、印度的积极性，构筑一个以海洋为中心的地区伙伴关系网络；美国还试图通过加强与相关国家在印太问题上的合作，对冲中国积极推动的海上丝绸之路建设，在印度洋地区抑制中国影响力的提升。印太概念的一个重要作用，是使对海洋问题的关注在一定程度上从经济议题转向安全议题，使地区议题的关注点从发展问题转向秩序问题。从军事角度看，印太为美国针对中国进行整体性的军事规划提供了一个较为完整的地理支撑。美国所持积极态度的背后，不变的主轴是中美之间的战略竞争问题。

在印太框架下的战略设计中，澳大利亚把与美国的同盟关系放在核心位置，其政策的努力方向是继续扩大和深化与美国的合作，推动美国在印太地区安全与经济领域发挥更积极的作用。澳大利亚不仅会积极支持美国本身，而且会积极参与维护美国在这个地区的同盟体系，同时希望美国加强在印太特别是亚洲的经济存在。

在印太地区深刻转型可能从经济领域逐步扩大到战略领域的情况下，澳大利亚在印太地区的主要政策目标是：确保地区秩序的演变以和平的方式进行，以及印太地区已有的基本原则不受侵蚀。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.37.澳大利亚希望看到的印太地区，是一个美国仍然稳定、有效地发挥领导作用的地区。

对澳大利亚来说比较尴尬的是，随着特朗普总统上台执政，美国政府放弃了奥巴马政府大力推动的“亚太再平衡”战略，退出了“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)，对亚太地区盟国的态度也发生了较大变化，对东南亚国家出现较为明显的忽视。“美国优先”的政治口号显示特朗普政府以国内关注为优先方向，对维护国际领导地位的兴趣出现很大下降。不管是在与中国还是在与盟友打交道的过程中，特朗普都十分在意经济上的收益与代价，表现出很强的实用主义和交易色彩，对于大战略的兴趣则有所缺乏。

美国政府政策的这样一种变化态势，对澳大利亚实质性地推进印太战略，特别是试图取得理想的效果形成了一定的挑战。由于自认过去几十年从美国主导的全球与区域秩序中受益很大，在特朗普的政策对美澳关系形成挑战的情况下，澳大利亚采取的应对做法是加强与美国的关系，认为只有这样才能避免澳美关系出现大的问题。这不仅是澳大利亚的政策，也在一定程度上代表了澳大利亚的一种社会情绪。2017年上半年，罗伊研究所的一项民调显示，有79%的澳大利亚人认为特朗普当选美国总统是对澳大利亚核心利益(vital interest)的重要威胁，其中42%的人认为是一个关键威胁(critical threat)，37%的认为是一个重要威胁(important but not critical threat)。但与此同时，2017年有77%的人强调澳美同盟的重要性，而这一数据在2016年是71%。*Lowy Institute for International Policy, The Lowy Institute Poll 2017, p. 7; p11.

美国的政策没有向澳大利亚希望的方向发展，这促使澳大利亚更加努力地试图把美国留在这个地区。从这个角度讲，印太概念也是澳大利亚在这个地区拉住美国的一种努力。

(二)印太战略框架下澳大利亚与日本的关系。2007 年安倍在印度议会发表演讲时提到，“太平洋与印度洋的交汇成为大亚洲地区自由繁荣之海的联轴器”。*“Confluence of the Two Seas”, http://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/pmv0708/speech-2.html.(上网时间：2017年12月7日)显示了日本实质性推动部分国家在印太所涵盖的地理范围内强化合作的积极性。印太框架有助于日本把其战略视野扩展到亚太地区之外，由此，一旦日本实现“正常国家化”，其军事实力就可以投射到更远的区域。*Priya Chacko, “Introduction: The Rise of the Indo-Pacific”, in Priya Chacko ed., New Regional Geopolitics in the Indo-Pacific: Drivers, Dynamics and Consequences,London and New York: Routledge, 2016, p. 4.

中国实力的快速崛起，以及印度在中国之后经济快速发展，并表现出很大的发展潜力，是印太概念的主要动力。印太战略的一个中心性目标，是维护美国主导下的既有秩序，防范中国崛起对既有秩序的冲击。在这个方面，日本和澳大利亚的利益具有根本的一致性。加上日澳都是美国的盟国，双方政治体制、价值观念具有一致性，在印太框架下，过去几年日本、澳大利亚合作得到迅速发展，并建立起特殊战略伙伴关系。

2013 年10 月，澳大利亚总理阿博特与日本首相安倍在文莱会晤时强调，日本是澳大利亚“在亚洲最好的朋友”和坚强的盟友。*“Tony Abbott Reaches Out to Australia’s ‘Best Friend in Asia’, Japan”, The Australian, October 10, 2013.2014年7月，日本首相安倍晋三访问澳大利亚，双方发表“面向21 世纪的特殊的战略伙伴关系联合声明”，安倍向澳大利亚两院议员发表演讲，成为战后以来首位登上澳大利亚国会演讲台的日本首相，阿博特则表示积极支持日本解禁集体自卫权。2015年，日澳《经济伙伴关系协定》正式实施，标志双方经济合作关系得到重要提升。

在2007年《日澳安全合作联合宣言》的框架下，日澳建立了外长加防长的“2+2”对话机制，并于2017年4月在东京进行第七次“2+2”对话。2010 年，日澳签署《后勤防务相互援助协议》，加强防务后勤合作，该协议在2017年得到进一步修订。2012 年5月，日澳签署《情报安全协定》，为两国共享军事机密和反恐情报建立法律依据。

与日本、澳大利亚经济关系的发展相比，双方安全关系的发展更为迅速，且他们军事安全关系的内涵已在很大程度上超越双边，具有了更明显的区域关注。2016年2月，日澳发表《太平洋合作战略》，强调要在遵守国际法包括“联合国海洋法公约”的前提下维持海洋秩序，主张所有国家尊重被普遍承认的原则，包括自由航行和自由飞行原则，并把海上安全和海上监视列为两国在太平洋合作的优先领域。*Australia Japan Strategy for Cooperation in the Pacific , http://dfat.gov.au/geo/japan/Documents/australia-japan-strategy-for-cooperation-in-the-pacific.pdf.(上网时间：2017年12月13日)

日澳合作的问题在于，虽然双方的军事安全合作在迅速发展，但建立正式的同盟并不符合双方的利益。日澳虽然积极推动双边关系的经济基础，但这一经济关系的发展明显不如澳大利亚与中国的经济联系发展迅速。在防务技术合作方面，澳大利亚对日本的潜艇技术等颇感兴趣，但把技术廉价地转让给澳大利亚并不符合日本的利益。2016年，在价值385多亿美元的潜艇项目招标中，澳大利亚最终选中了法国海军造船局，而放弃日本三菱重工，对此前志在必得的日本是一个很大的打击。这也显示日、澳虽然在很多问题上的利益具有一致性，但双方的合作一旦进入更实质的层面，要稳定地推进并不容易。

(三)印太战略框架下澳大利亚与印度的关系。从未来中长期实力走势的角度来说，印太格局变化中最大的影响因素，首先是中国实力的快速崛起，成长为全球经济大国和地区军事强国；其次是印度实力的迅速上升，成长为地区经济大国和南亚军事强国。*Dennis Rumley ed., The Indian Ocean Region: Security, Stability and Sustainability in the 21st Century, 2013, Report of the Australia India Institute, pp. 82-83.印太战略构想的提出，发生在中、印两国的战略利益空间同时都在扩展的背景下，这也使得印度很自然地被一部分国家视为一个平衡性的因素，用来制约中国影响力的上升。早在2011年，澳大利亚国防部长史密斯就强调，印度与澳大利亚是印太地区天然的安全伙伴。*Stephen Smith, “Australia and India: Building the Strategic Partnership”, Speech by the Australian Minister for Defence at the Asia Society Meeting, http://www.minister.defence.gov.au/2011/12/10/minister-for-defence-australia-and-india-building-the-strategic-partnership.(上网时间：2017年10月8日)

印太概念受到重视，正处在印度实施“东向政策”，试图在亚太地区发挥更大作用，扮演更重要角色的背景下。印太概念契合印度一直以来追寻在东南亚乃至东亚地区扩展地缘战略利益的需求，有助于把印度在东南亚地区的存在和利益诉求合理化、正当化，有利于印度加强与美国、日本、澳大利亚及东南亚国家的海上合作，有助于弥补印度在海洋领域发挥作用时意愿与能力上的差距。

澳大利亚与印度在印太合作方面有一些重要的共同利益：双方都试图应对由中国崛起所带来的印太地区的权力转移，对中国在印度洋扩大的存在有共同关注，虽然他们都不想与中国发生对抗或战争，但都不希望中国主导这一区域的秩序；*Frederic Grare, The India-Australia Strategic Relationship: Defining Realistic Expectations, Carnegie Endowment for National Peace,Washington D.C., 2014, p.1作为印度洋地区最大的两个海洋国家，印度洋对双方的经济都很重要；以及双方对极端伊斯兰恐怖主义的威胁有共同的关注，等等。

随着美国政府的换届以及内外政策的调整，美国的外交政策表现出比较大的不确定性。从中长期角度，美国的对华政策也有较大不确定性，包括不能排除美国以与中国做大交易的方式接受某种形式的中国崛起的可能性。*Paul Kenny, “Enhancing the Australia-Indian Defence Relationship”, in Indo-Pacific Strategic Digest 2015,Canberra: the Centre for Defence and Strategic Studies, Australian Defence College, 2015, p.13.从这个角度讲，澳大利亚、印度、日本有通过安全合作应对美国政策中的不确定性的现实需求，以增强其应对地区秩序转换的战略韧性。

过去几年，澳大利亚与印度的合作发展颇为迅速。2009年，双方发布《印澳安全合作联合声明》。2014年，双方发布《澳印安全合作框架》，建立总理年度对话机制、外长对话框架、防长定期会晤、年度防务政策对话等机制，并决定进行定期海上联合演习。*Framework for Security Cooperation between Australia and India 2014, http://dfat.gov.au/geo/india/Pages/framework-for-security-cooperation-between-australia-and-india-2014.aspx. (上网时间：2017年10月8日)2017年4月，澳大利亚总理特恩布尔访印，双方发表的联合声明中，第一部分的主旨就是强调双方在印太地区的伙伴关系，第二部分是要深化双方的防务与安全伙伴关系，双方商定，在2015年于孟加拉湾开展首次海上联合军演之后，第二次联合军演于2018年上半年在西澳举行。*Joint Statement by Prime Minister Turnbull and Prime Minister Modi, http://dfat.gov.au/geo/india/Pages/joint-statement-by-prime-minister-turnbull-and-prime-minister-modi-visit-to-india-2017.aspx.(上网时间：2017年12月13日)

三、澳大利亚推进印太战略面临的问题与挑战

过去几年，澳大利亚对于推动印太战略表现出某种异乎寻常的积极性，已经在国内实现了印太概念对亚太概念的制度化、机制化的替代，并推动其在国际体系中的社会化，使其被更多国家，特别是美国及其盟国所接受。但是，印太战略的前景并不由此就变得十分清晰。澳大利亚在推进印太战略的过程中，也面临一些现实的问题和挑战，主要表现在以下几个方面。

首先，澳大利亚在自身能力与目标追求之间存在着巨大差距。在新版《外交白皮书》中，澳大利亚把它追求的第一个大的目标界定为“推动开放、包容与繁荣的印太地区，其中所有国家的权利得到尊重”，但这个目标的实现与否，显然不是澳大利亚自身能力范围内的事情。为了推进相关目标的实现，澳大利亚将逐步提升国防开支占国内生产总值的比例，使其在2020～2021年达到占GDP的2%，数额将达到420亿美元。*Department of Defence, Australian Government, 2016 Defence White Paper, p.24.而到2017年6月30日为止的财政年度，澳大利亚的净国防支出为319亿美元。*Department of Defence, Australian Government, Annual Report, p. 15; pp.16-17.

就澳大利亚本身而言，这是比较雄心勃勃的军事开支增长计划。但是如果放在印太地区，澳大利亚的军事实力及其未来潜力都有比较大的局限。就印太地区的主要行为体来说，即使把实力快速崛起的中国放在一边，作为澳大利亚主要合作对象的国家中，美国是全球大国，日本是全球经济大国，印度是地区大国并有可能成长为全球大国，相比之下，澳大利亚的定位始终只能是一个中等强国。以中等强国的实力去影响包括多个大国的地区格局的走向，显然只能导致心有余而力不足的结果。印太概念的推广客观上扩大了澳大利亚军队的活动范围，但在澳军事能力存在明显不足的情况下，这种军事活动范围的扩大，对澳大利亚来说意味着更安全，还是引入更大的危险，其结论并不好说。

从主要行为体实力结构的角度，在印太概念兴起的早期，澳大利亚有可能发挥较大作用，随着印太概念的进一步落实，澳大利亚的作用会逐渐回归到与其实力地位相称的位置，甚至在一定程度上被边缘化。这个过程可能与澳大利亚在亚太经合组织机制的提出与发展过程中的地位变化有相似之处。

其次，目标制定本身不够清晰，对手段与目标关系的认识相对模糊，加上缺乏推进目标的有效手段，很可能导致澳大利亚的努力无法产生所期望的结果，甚至不排除与目标背道而驰的局面。

澳大利亚政府清晰地认识到，要实现一个和平、稳定、繁荣的印太地区，主要取决于中美两国自身的发展，以及中美两国处理相互关系的方式。澳大利亚希望中美两国当前的经济紧张关系不会促发战略对抗，不损坏多边贸易体系。从新版《外交白皮书》的内容上看，澳大利亚还是希望中美之间发展一种建设性的关系。但印太概念的推动方式，至少从目前来看，无助于发展建设性的中美关系，反而可能强化本地区大国之间的对立。也就是说，在承认中美矛盾激化对区域和平、稳定与繁荣不利，也不符合澳大利亚利益的情况下，澳大利亚却在有意无意做一些激化中美矛盾的事情，如何协调这些不同方向的政策努力，是澳大利亚政府需要解决的问题。

此外，在澳大利亚的观点中存在着某种自相矛盾之处。近两年来，澳大利亚政府大谈以规则为基础的国际秩序，认为澳大利亚需要依靠这样一个秩序来应对深刻变化的国际环境。*Australian Government, 2017 Foreign Policy White Paper, p.37.但实际情况是，特朗普上台后，美国采取了大量违背国际规则的做法，包括退出TPP，退出《巴黎气候协议》，实施贸易保护主义政策，退出联合国教科文组织，试图废除伊朗核协议，不信守对盟国的承诺，等等。澳大利亚对此却视而不见，避而不谈。澳大利亚政府如果真正在意的是以规则为基础的国际秩序，实际上首先应该做出重大调整的是其对美国的政策。

再次，主要相关国家的态度具有很大不一致性，各国从自身利益出发来运用印太概念，使它们的努力不容易形成有效的合力。在政策更多地聚焦于自身事务的情况下，美国在国际事务中的可靠性成为一个很大的变数，澳大利亚对印太前景的展望可能基于对美国未来政策走向的一种不可靠的判断。如何在不确定性增大的国际背景下，比较确定地追求一种印太地区的态势，这对于作为“中等强国”的澳大利亚可能是一个无法解决的难题。

在加强与印度防务合作的过程中，积极的主要是澳大利亚方面，相比之下，印度并不把加强与澳大利亚的防务合作视为优先事项。总体上，印度对于发展与澳大利亚的关系并不很积极。印度总体上仍然坚持不结盟的政策，努力保持其在外交与国际战略上的自主性。此外，印度清晰地感受到国际社会对它的重视，它并不有求于澳大利亚，反而是澳大利亚需要向印度证明自己的战略价值。印度认为澳大利亚在外交、安全上的政策立场缺乏独立性，与澳大利亚合作过深，可能会使其卷入不必要的国际纷争。*Paul Kenny, “Enhancing the Australia-Indian Defence Relationship”, Indo-Pacific Strategic Digest 2015, Canberra: the Centre for Defence and Strategic Studies, Australian Defence College, 2015, pp. 6-40.此外，印度谋求在印度洋地区的主导地位，不一定真正欢迎澳大利亚扩大在印度洋的军事存在。

对日本来说，其把外交的主轴放在维持和强化与美国的同盟关系上。与澳大利亚的合作，只是在这个框架下的一个补充。印太概念对日本来说可以在需要时加以利用，以拓展自身活动空间，加固与印度的关系。对日本来说，印太也是一个有利有弊的概念，在美日澳印四国中，日本的积极性并不是很突出。

四、中国的应对

印太概念受到美国、日本、澳大利亚、印度的欢迎，值得关注的问题是，在这个战略概念框架下，美日澳印的战略合作、安全合作是否能明显地向前推进，能向前走多远，这是一个具有较大不确定性的问题，其内涵的充实要经历一个比较长的时间过程，中间有着较大的变数，最大的变数来自于中国的应对。

印太概念在一定程度上顺应了中国、印度实力崛起的地缘政治现实，是一个符合美国抑制中国国际影响力特别是海洋影响力提升的地缘战略概念。同时，这一概念的提出，对本地区已有的合作架构，以及一部分国家的国际作用形成一定的冲击。

首先，它对已有的东亚合作、亚太合作形成了比较大的冲击。它试图在亚太地区已有很多合作机制、合作安排的基础上另起炉灶，建立一个符合美国利益的、为美国及其部分盟国量身定做的、更好地重塑美国对地区秩序领导地位的地缘政治概念，从而对在这个地区已经具有社会、文化、观念、制度基础的东亚、南亚、亚太等区域概念形成冲击，这样的做法会加剧地区合作中制度安排叠床架屋的现象，也会招致已有合作机制的反弹。

其次，它对东盟在地区合作、地区安排中的地位和作用形成巨大冲击。在过去的东亚合作、亚太合作中，东盟一直强调其所具有的中心地位。虽然东盟的中心地位有一些表面化的成分，但总体上得到中国、美国、日本、俄罗斯等国的尊重。印太概念的推出，虽然表面上保留了东南亚国家的位置，但其被边缘化的态势将难以避免。在澳大利亚新版《外交白皮书》中，印太国家对澳大利亚重要性的排序是美国、中国、日本、印尼、印度和韩国，之后才提到东盟。其中，美国、中国的重要性是全局性的，日本、印尼、印度和韩国是四个伙伴国家，相比之下，其他东南亚国家的地位无疑被矮化了。

再次，印尼、韩国等中等强国的地位变得有些尴尬。印太概念在很大程度上是围绕中国海洋实力、海洋影响力的提升展开的，它提升了澳大利亚、印度的战略重要性，这无疑要以其他国家重要性的相对下降为代价。印尼追求较为独立自主的政策，在印太概念中不易找到自己的位置，韩国在印太概念中的位置则更为尴尬，而且，由于印太概念的推进而进一步卷入大国之间的纷争，也并不符合印尼、韩国等国的利益。

最后，印太是一个对中国、俄罗斯两个地区大国不具有包容性的地缘战略概念。在美、日、澳、印等国对印太概念的地理表述中，无疑都会包含中国，但它们在很大程度上是把中国作为一个需要限制、防范和应对的对象。虽然印太概念会以各种被包装的形式进行公开表达，但它本质上是一种会加剧地区集团化对立的努力，会加大中美之间的战略猜忌。

印太概念也具有一些内在缺陷，表现为：它是一个缺乏内在凝聚力的区域概念，是一个出于战略、安全需要而完全人为建构、生造的概念，并没有坚实的政治地理的现实基础，也缺乏社会、文化上的认同。它是一个从对战略资源的动员角度出发，有选择、有偏向地构建的地缘政治概念，从而会扭曲这个地区地缘政治的本来面目；印度洋与太平洋两个地区之间的战略联动性并不是很强，在很大程度上，这仍然是两个相互分离的战略区域，澳大利亚更多地介入印度洋、印度更多地介入太平洋，由此会带来什么样的长期后果和影响，并不好说；印太所包容的范围太大，很难建立一个具有如此大的地区包容性的安全架构。此外，这个区域已经有很多合作机制和地区安排，印太概念与已有机制、安排之间的关系如何处理，也是一个很大的问题。从中国应对这一战略概念演化的角度，我们认为：

(一)中国可以保持战略自信。印太到现在为止还更多地只是一个重要性可变的框架性概念，它要真正产生实质性作用需要很长时间，而且它的作用可大可小。美、日、澳、印四国对印太的认知和目的有比较大的不一致，基本上持各取所需的态度。澳大利亚对于推动印太概念最为积极，但它在四国中的实力最弱，其作用相对有限。随着时间的推移，这个地区主要大国之间实力对比的转移才是更为根本的因素。

(二)中国可以一定程度地忽视印太概念。在少量使用时，也要着重强调它的开放性和包容性，这里的包容性隐含了非对抗性，至少也只是比较低的对抗性。对这个相对新的地缘概念，中国的反应越强烈，美国、日本、印度可能会越积极。印太概念能产生多大的影响，在很大程度上更取决于美国的战略调整与政策落实，而不是日本、澳大利亚和印度。未来几年，美国特朗普政府的政策仍有很大的可变性，印太还并没有成为美国国家层面的战略，即使美国政府在口头上采用了印太战略的说法，美国对外战略实施的连贯性其实也是没有很大保障的，它顶多是有个有限扩大版的“亚太再平衡”。

(三)发展重要的双边关系，增强战略主动性。印太战略概念的提出，也为中国加强与东南亚国家的关系提供了动力。此外，中国可以通过稳定中印、中澳、中韩等双边关系来降低美、日、澳、印四国合作的动力，减缓这一合作推进的步伐。就中澳关系而言，澳大利亚自认为是世界上最安全的国家之一，也明确承认与中国的联系对其保持经济活力十分重要。*澳2017年《外交白皮书》对经济总量的衡量采用了购买力平价方法，认为当前中国经济总量已经明显超过美国，并将在2030年达到接近美国的1.8倍(中国为42万亿美元，美国为24万亿美元)。参见AustralianGovernment,2017ForeignPolicyWhitePaper,p.2;pp.24-26;p.62.当前澳大利亚出现的一些不利于中澳友好的声音和举动，一方面是对中国快速崛起心理上不适应，另一方面是担心其在未来地区秩序中的地位。对于心理层面的问题，中国可以用相对高姿态的做法来冷处理，而不宜激化。同时，对于澳大利亚试图在地区秩序中发挥作用的愿望给予理解和尊重，使它的这一愿望转化为地区秩序转型中较为积极的因素。

(四)避免激化区域安全竞争。安全竞争变得激烈，有利于美国安全力量优势的发挥，有助于美国对其他国家进行动员。在美国更加强调安全因素、强调海上安全竞争的情况下，中国宜保持海上问题的合作与对话，在一定程度上缓解相关国家的安全疑虑，继续主推经济合作、功能合作。同时加强对热点问题的管控，加强东亚地区的危机管理，使美、日、澳、印等国难以找到行动的口实和发力的场所，不为他们之间关系的聚合提供稳定的外部动力。

(五)重视发挥已有机制的作用。过去十几年，东亚合作、亚太合作取得了很多重要的成果，这是本地区国家共同努力的结果。这些成果来之不易，也符合本地区大多数国家的利益。印太概念的进一步推广，可能导致东亚峰会、东盟防长扩大会议、东盟地区论坛等地区机制印太化。这样的变化并不符合东南亚国家的利益，对于地区合作的推进也并无助益。中国应该强调发挥已有地区机制、安排的作用，为其向前发展提供动力。用这些建设性的机制冲淡“印太”这一带有分裂性、对抗性概念框架的消极作用。○