特朗普治下的美国：内外政策特点及前景

钱立伟(中国现代国际关系研究院美国所副所长)

2017年是特朗普施政开局之年，在目睹了2016年大选的“特朗普现象”后，美国和全世界都感受到了“特朗普冲击”。只有认清当今美国所处的历史经纬和特朗普施政大背景，才能把脉其内外政策特点及前景。

二战后到苏联解体之前，美国虽构建并主导了全球体系，但冷战期间一直是美苏“两极”争霸，总体上美国占优。冷战后，美国坐享巨额红利，引领全球经济一体化、贸易自由化进程，成为唯一超级大国，形成独霸局面。2008年金融危机发端于美国，席卷全球，重创美国经济和金融体系，严重削弱美国国际地位和影响力，更令美式资本主义模式广受质疑。2009年奥巴马上台，力推进步主义“变革”，不但拯救经济走出危机，还留下金融监管和医疗保健改革两项历史性遗产，但美国政治更加“极化”，社会日趋分裂，贫富差距加剧，中产阶级分化，地区差异凸显。如果说奥巴马执政八年推动美国社会激烈“左转”的改革受阻，那么特朗普以“让美国再次伟大”口号上台就可以视为美国政治的“钟摆效应”，通过民粹主义和保守右翼相结合，力图寻找美国历史的新方向，重新推动美国社会“右转”，践行另一种改革试验。

特朗普施政首年的执政环境总体恶劣，执政地位也受到诸多因素的挑战，这既是特朗普本人个性和执政方式使然，也与其反建制、民粹主义色彩浓厚政策议程密切相关，因而遭遇民主党、共和党内部、司法系统、政府内部、主流媒体等各方的阻力。首先，特朗普当政风格具有强烈的个性色彩，公司式管理方式，“逢奥必反”的政策主线，以“推特”治国、总统行政权施政，即使与共和党国会也是以斗争求合作，决不委曲求全，可谓美国历史上极为少见的“另类”总统。其次，因为与共和党建制派精英不和，缺乏党内广泛支持，而特朗普本人又毫无从政经验，其重要人事任命和核心决策圈人物主要来自三个方面：一是以女儿伊万卡、女婿库什纳为代表的亲属，担任私人顾问，甚至很大程度上扮演其代理人；二是“铁杆”政治支持者，如前国安顾问弗林、司法部长塞欣斯、中情局长蓬皮奥等，主要是总统助理、内阁阁僚；三是退役军人构建的安全团队，如防长马蒂斯、白宫办公厅主任凯利(原国土安全部长)、国安顾问麦克马斯特；四是生意伙伴和私交好友，如财长姆努钦、商务部长罗斯、贸易代表莱特希泽等，组成经济民族主义色彩的经贸团队。特朗普政府既面临人才不足，班子搭建严重滞后，又面临人事变动频繁，影响政策的实施。第三，上任以来，特朗普执政环境始终不佳。共和党国会在重大议题上，如在废除和取代奥巴马医改时，由于党内“自由党团”和民主党反对，相关议案在国会均未通过，令特朗普遭受重大立法挫折。美国法院系统对特朗普颁布的行政令屡屡设限，使其效力顿减。特朗普先后推出的三版“限穆令”遭遇地方法院、上诉法院层层阻挠，凸显司法对行政的制度性制约。第四，所谓“通俄门”调查持续发酵，恶化特朗普执政氛围，并影响其执政地位。目前，司法部任命的特别检察官穆勒和国会参众两院四个委员会均不同程度介入特朗普竞选团队和政府要员在竞选期间是否违规以及与俄罗斯关系的调查，并已经取得相当进展，反特朗普的自由派媒体借机不断炒作，虽然特朗普本人至今未受波及，但持续调查犹如“达摩克利斯之剑”，对其执政地位形成潜在威胁。

从特朗普推进的国内外政策看，他极力兑现竞选承诺，可谓雄心勃勃，民粹主义和经济民族主义色彩浓厚，政策指向性明显，回馈其共和党基础选民，尤其是中西部白人中下层选民。在经济议题上，能源与金融领域去监管，放松传统能源煤炭、油气的生产和出口的政策管制，如批准“拱心石”XL和达科他输油管道项目；力图逐步修改甚至废除《多德-弗兰克金融法案》，提升美国金融产业核心竞争力；加强基础设施建设，提出1万亿美元基建投资计划。尤其是税制改革立法取得突破，成为上世纪80年代以来最大规模的税改，成为2017年特朗普最重要的政绩。在本土安全和社会议题上，加大对非法移民打击，连续推出三版“限穆令”，废除“如厕令”，禁止“变性人”参军，废除“童年抵美者暂缓遣返”(DACA)，签署美墨边界“建墙令”，取消对“庇护城市”联邦资助等。以上行政令均引发美国内外巨大争议，加剧美国政治和社会诸多矛盾。

在对外政策上，特朗普以“美国优先”为理念，以“实力求和平”手段，提出“有原则的现实主义”，这既反映出传统共和党右翼的外交政策特点，也凸显经济安全在美国国家战略中的地位更加突出。一是以美国本土安全为最优先，对内实施“9·11”后最为严厉的国内反恐措施阻止恐怖分子进入美国，以有效防止本土发生恐袭，对外则加大军事打击，并在叙利亚、伊拉克战场取得“消灭‘伊斯兰国’”的军事胜利。二是全面修正奥巴马外交遗产，推出对朝“极限施压”取代“战略耐心”政策，增兵阿富汗新战略代替原先逐步撤军，否定伊朗核协议并加大对伊制裁，推动“印太”构想升级“亚太再平衡”，以打造“自由、开放与繁荣的印太秩序”。三是强化自身经济安全，但在全球治理领域明显后退。其对外经贸政策变化可谓前所未有，启动调整对外贸易体系的做法，忽视多边而加大双边贸易关系，上任伊始即退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)，启动与加拿大、墨西哥的《北美自贸协定》(NAFTA)重谈，美欧(TTIP)、美日、美韩等双边贸易关系也正经历重大调整；不断加强利用美国内贸易执法限制进口，如进一步利用301、232调查等，力争“公平”“互惠”贸易。美国退出《巴黎协定》，推卸美国承诺的气候变化责任，不断指责世贸组织伤害美国利益，退出联合国教科文组织，不再履行联合国《全球移民协议》等多边协议，种种迹象表明美国对全球的兴趣日益减退。 第四，强化军事实力与战略威慑,大幅增加军费，如《2018财年国防授权法》规定国防支出总额达7000亿美元，同比增幅超过13%。同时，特朗普政府调整核态势，升级核武库，强化战略威慑。美军也被赋予在海外更大的行动自由权力，如在阿富汗作战、在南海搞“航行自由行动”等。

在中美关系上，由于双方的共同努力，最大程度上减少了美政府换届、特朗普竞选对华消极言论、美国内对华态度日趋负面等诸多不确定性对中美关系的影响。纵观全年，4月习主席访美、11月特朗普对华国事访问、两国领导人在多边场合会晤以及一直保持了经常性沟通，元首外交在中美关系中发挥了战略引领作用。双方建立并开启了外交安全、全面经济、执法与网络、社会和人文四个对话机制，确立了助推中美关系稳定发展的新框架。两国在朝核、经贸、能源、执法、网络等领域合作取得诸多积极成果，实现了中美关系的总体稳定和稳步发展。

总体看，特朗普的内外政策在美国内和国际社会引发双重冲击，对内力推美政治、经济、社会全面“右转”，民粹主义和右翼保守主义色彩更趋浓厚，进一步加剧美国内政治极化、碎片化，扩大贫富差距，加深族裔裂痕，削弱社会共识和社会凝聚力；对外，强调“美国优先”自损全球主导地位，尤其是美国的软实力，对西方“自由民主秩序”造成前所未有的冲击，或加速世界格局和国际秩序的演变。

2018年特朗普对内优先政策议程是基础设施投资、改革医疗福利体系等，对外经贸上NAFTA、TTIP、美韩自贸协定、美日经济对话等将艰难推进，朝核、反恐、伊核仍是外交重点，特朗普政府将推出《核态势评估》等一系列安全报告，而“通俄门”调查进展无疑对其执政环境和执政地位形成直接影响。美国最新推出的《国家安全战略报告》视中国为“竞争对手”，表明美对华政策竞争性、对抗性进一步上升，中美关系结构性矛盾日益突出带来新的风险和挑战。

2018年11月美国将举行中期选举，其结果对2020年大选的影响值得关注。近期，民主党在新泽西、弗吉尼亚两州州长、纽约市长、亚拉巴马州国会参议员选举中均告胜出。民调显示，共和党保持国会两院多数愈发艰难，民主党可能获得众议院多数，而参议院选举前景扑朔迷离，如中期选举导致国会两党力量对比出现变局，或将对特朗普未来施政形成更大掣肘。○