总体国家安全观指导下的国家安全系统性风险及其治理*

王宏伟

总体国家安全观指导下的国家安全系统性风险及其治理*

王宏伟

在经济全球化背景下，国家安全的内涵与外延空前丰富。这从一个侧面反映出了国家安全风险的异常复杂性，因为安全是与风险相对、相关的概念。在工业社会，国家安全风险是低度复杂与不确定的；在后工业社会，国家安全风险是高度复杂与不确定的。目前，中国正在从工业社会向后工业社会过渡。国家安全面临着系统性风险的挑战，难以用工业社会的还原思维和控制手段加以解决。总体国家安全观的总体性是系统性或曰整体性。在总体国家安全观指导下，采取治理模式是应对国家安全系统性风险的有效手段。

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进入新时代的中国正在向后工业社会迈进，面临着不容忽视的国家安全风险，特别是系统性风险。系统性风险是高度复杂与不确定的风险，必须以整体性思维加以认识和应对。从本质上看，总体国家安全观是系统或整体国家安全观。我们只有以总体国家安全观为指导、摒弃工业社会的还原主义思维和控制模式，才能探索出治理国家安全系统性风险的有效模式。

一、国家安全概念的丰富性

“国家安全”(national security)一词最早产生于二战后的美国。在英语中，nation(民族)与state (国家)通常可以互换，人们甚至使用“民族国家”(nation-state)的表述。national security是一个有些自相矛盾、表里不一的术语。从字面来看，它似乎更应翻译成“民族安全”。但从实践来看，美国关注的主要是领土和主权安全，强调应对来自外交与军事方面的外部威胁。布赞等人认为：“作为一个国家，生存关乎主权，而作为民族是关乎‘认同’。”如果研究聚焦于国家这个“政治性、制度性的单元”，国家安全研究的是“政治和军事领域”；如果是民族，则关注的重点是“社会安全”*[英]巴瑞·布赞、奥利·维夫、迪·怀尔德：《新安全论》，浙江人民出版社2003年，第50和159页。。社会安全基本等同于内部安全，其“主要功能在于维护既定统治阶级的政治和经济权力、确保社会体系的存续以及提供充分的公共安全”*[英]巴瑞·布赞：《人个、国家与恐惧：后冷战时代的国际安全议程研究》，中央编译出版社，2009年，第20～21页。。美国没有采用state security的概念，或许是为了避免混淆与歧义，因为英文中美国的各州称为state。因而，国家安全(national security)实质并非民族的安全。它是指以控制、保卫领土、边界和盟友的方式以捍卫国家利益。

现代国家发源于《威斯特伐利亚和约》，遵循领土与公民权两大原则。国家确立了领土边界，领土范围内的公民赋予国家以权力，防止外来入侵与干预。主权国家对内享有自我治理的最高权力、对外享有不受干预的排他权力。17世纪的西方政治哲学家洛克与霍布斯都强调，国家要承担保护公民的职责，同时公民要忠诚于国家，进而形成强大的“社会契约关系”。在1651年出版的《利维坦》一书中，霍布斯主张建立一个强大的“利维坦”，以保护个体公众，使其免遭混乱的自然状态的威胁。所谓的“自然状态”，是“每个人对每个人的战争”(every man against every man)，而人们出于竞争、猜疑和荣誉等自利因素是他们相互争斗的驱动力*[英]霍布斯著，黎思复、黎廷弼译：《利维坦》，商务印书馆，1985年，第95页。。以主权为基础的国家可以起到“大脑”的作用，支配着身体各部分“器官”。作为国际秩序最高形式的权威，国家存在于无政府状态之下，其作用是难以替代的。这成为国家安全研究中现实主义流派的重要思想渊源。

后来，马克斯·韦伯的国家理论进一步强调安全与胁迫对于国家的核心重要性，突出军事部门在国家体系中的关键地位。根据韦伯的理论，国家(state)是一个关于人的共同体和在特定领土范围之内组织的行政单元，其基本功能是：“制定法律(立法功能)，保障人身安全和公共秩序(治安)，保护既得权利(司法行政)，培育卫生、教育、社会福利以及其他文化关切(各个行政分支)，最后——但不是最不重要的——则是有组织地武装防御外来攻击(军事行政)*[德]马克斯·韦伯著，阎克文译：《经济与社会(第二卷)上册》，上海人民出版社，2010年，第1040页。”。现代国家的基础是官僚制，强大的官僚制是强国家存在的前提。在一定的领土范围内，强国家享有对合法物理暴力的垄断权。有了强国家，政治统治才能呈现出一种合法性状态。官僚制成为工业社会管理的普遍组织形式，也体现了工业社会解决国家安全问题的逻辑：以领土与主权为界，依靠强大的暴力威慑与胁迫，将安全威胁阻挡在国家的外部。这一逻辑对国家安全的影响如此之深，直到冷战结束后才开始被撼动。

长期以来，国家根据与其他国家的关系来研判威胁，进而为公众提供一种公共产品——安全。其前提假设是一国公众面对的主要风险来自于外部的威胁、特别是军事威胁。所以，国家是安全主要的指称对象。换言之，安全主要是“国家安全”。例如，汉斯·摩根索认为:“一个爱好和平国家的国家利益，只能根据国家安全予以确定，而国家安全的定义，只能理解为国家领土和制度的完整”*[美]汉斯·摩根索著，杨岐鸣等译：《国家间的政治——为权力与和平而斗争》，商务印书馆，1993年，第675页。，而国家安全威胁主要来自于战争相关的军事行动。

冷战结束后，安全的概念呈现出了宽泛化与深入化的特征。随着经济全球化进程的迅猛发展，世界各国的经济、贸易联系空前密切，人员往来十分频繁，时空受到了极大的挤压。同时，日新月异的信息革命改变了社会网络的构建与商业活动的组织方式，多样化安全威胁以新的更危险的方式加以传播。越来越多的一般性问题经过安全化过程而被列入安全议程。从此，安全问题不仅限于军事领域，且安全的所指涉对象也不仅限于国家。除了继续关注国家受到的军事威胁之外，人们也关注国家所承受的非军事威胁。

国家的转型影响着国家安全及其界定。“现代国家的形成受到了两次重大历史转型的影响：第一次转型是从中世纪国家体系转变到现代领土国家体系；第二次转型是从君主制整体转变到民族国家。”*[英]巴瑞·布赞、[丹麦]琳娜·汉森著，余潇枫译：《国际安全研究的演化》，浙江大学出版社，2011年，第25页。在经济全球化时代，国家再次转型成为一个世界性新潮流。国家的权力与机构在政治、法律与制度等方面发生了重要的变化：“权力在国家机构之间重新分配，权威外包给半自治或私人部门，向下分散给亚国家(subnational)单元、向上让渡给超国家(supernational)机构”*Sharhar Hameiri and Lee Jones, Governing Borderless Threats: Non-Traditional Security and the Politics of State Transformation, Cambridge University Press, 2015, pp.58-59.。国际行为者不仅包括以政府为代表的国家，也包括跨国公司、国际非政府组织(NGO)等。而且，国际政治互动行为和路径更加复杂化和多元化，国内政策与对外政策之间的界限出现模糊。人们不仅关注来自别国的威胁，也关注来自其他行为体的威胁。

以往，国家安全主要以传统安全，即军事、政治安全，特别是外部安全为主，主体仅仅是国家。如今，军事、政治之外的诸多非传统安全问题突出，而且安全所指称的对象远远超过了国家。这对传统的国家安全问题解决逻辑提出挑战。我们似乎更认可“传统国家安全”的概念、而不使用“非传统国家安全”的概念，这是因为非传统安全威胁的来源除国家之外，还包括NGO、跨国公司等非国家行为体。我们关注的安全除了国家安全，还包括全球安全、国际安全、公共安全、社会安全、个体安全。但是，国家仍是当今世界舞台上最主要的行为体，由主权、领土、人口等要素构成的国家依然对维护公共安全、社会安全、个体安全起到重要的作用。同时，非传统安全威胁对国家的生存与利益产生了巨大影响，且非传统安全威胁与传统安全威胁交织。所以，从国家受到的威胁角度讲，“非传统国家安全”的概念也是成立的。

由于经济全球化时代的影响，领土与主权的边界受到挑战，国家对安全供给的垄断遭到销蚀。随着威斯特伐利亚体系的解体和超越国家治理体系日臻成熟，私人权威与力量不断增强，非国家行为体的影响力与日剧增。内部安全与外部安全、公共安全与私人安全、国家安全与国际安全之间的相互联系更加密切，甚至浑然一体。多样化安全问题在多领域同时展现，使国家安全形势异常错综复杂。

在传统安全观下，安全与生存是等量齐观的两个概念。冷战后，人们越来越认识到，“安全不是一个维持现状的静止概念。实现真正或综合性安全需要动态的努力，以矫正非正义现状并促进人的发展”。同时，“安全不仅意味着免于兵燹之灾，而且要免于其他潜在的危险以维护生存与福祉” 。*Dietrich Fischer, Nonmilitary Aspects of Security: A Systems Approach, Dartmouth Publishing Company Limited, 1993, p.7.安全被赋予了更加丰富、深刻的内涵。1994年，联合国提出“人的安全”(humanity security)的理念，强调人免于恐惧与免于匮乏的安全，突出人的福祉与尊严。在全球化背景下，维护国家安全的传统安全方式不能解决新出现的安全问题，如环境恶化问题不能以军事力量加以解决，“可持续安全”(sustainable security)的观念开始出现。在可持续性安全框架下，国家与社会相互合作，国际、国家和人的安全未来都是综合性安全相互关联的组成部分*Ashok Swain, Understanding Emerging Security Challenges: Threats and Opportunities, Routledge, 2013, p.18.。在全球化时代，一个国家要实现持久安全，就必须对内保障公民的合法权益、维护国内和谐稳定，对外抛弃零和博弈的思维、实现共同安全和普遍安全，避免“安全困境”的出现。此外，人与自然的和谐共生也是国家安全不可或缺的组成部分，因为人类只有一个地球。

在国家安全领域中，现实主义学派强调保持、发展强大的实力以应对国际关系体系的无政府状态，才能捍卫国家利益。对此，早在1950年，美国著名的公共政策学家哈罗德.拉斯维尔就在《国家安全与个人自由》一书中就提出：“所有以国家安全名义提出的措施不一定会实现其所宣称的目的”，美国“最大的安全在于实现所有外交工具的最佳平衡，协调处理军备、外交、信息和经济问题并将所有的外交与对内政策措施适当地联系起来”*Joseph J.Romm, Defining National Security: The Nonmilitary Aspects, Council on Foreign Relations,Inc.,1993, p.3.，但曲高和寡。冷战结束后，自由主义和建构主义理论强调，除了军事与外交力量，国际机制与价值观对维护国家利益的重要性突出。

中共十八大以来，以***为核心的党中央对国家安全高度重视，成立了高层次的决策与议事协调机构——中央国家安全委员会，创造性地提出了总体国家安全观，中国颁布、实施了《国家安全法》，制定了《国家安全战略纲要》。在总体国家安全指导下，中国将国家安全界定为“国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态，以及保障持续安全状态的能力”，*《中华人民共和国国家安全法》， http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-07/07/content_1941161.htm.(上网时间：2017年11月5日)综合考量了主观研判与客观现实、安全与发展、国土与国民安全、国内与国际安全、传统与非传统安全、自身与共同安全等多对关系，体现了国家安全概念内涵与外延空前丰富的社会现实，契合国家安全威胁日益多元与复杂的时代背景。

二、后工业社会国家安全风险的新特征

安全与风险是相互对立又相互联系的一对概念。研究安全不考虑风险是没有意义的，国家安全的威胁是以安全风险来进行阐述的。当一个群体感到风险逼近时，不安全感油然而生，这就凸显了安全的意义。与安全一样，风险也具有主客观两个维度，它不仅是一种事实，也与风险感知密切相关。

风险是一个现代概念。在工业革命之前，人们使用“罪”“命运”等概念思考未来，解释人的行动结果的不可逆转性。“风险”一词被使用反映了工业时代的到来提升了人的理性自信。人们决策与政治行动中使用“风险”，表明选择与改善是必要的。通常，评估国家安全风险需要关注两个重要的因素，一是危险源(hazard)，主要是指其他行为者的意图、能力和行动；二是脆弱性(vulnerability)，主要是指国家遏制、防御威胁的能力。

今天，中国正在经历从工业社会向后工业社会转型的转型。农业社会的风险是简单而确定的，工业社会的风险是低度复杂和不确定的，而后工业社会的风险是高度复杂和高度不确定的。在转型期，国家安全既要应对工业社会的已知风险、熟悉风险，也要应对后工业社会的未知风险、陌生风险。从本质上说，后工业社会是一个风险社会。

在风险社会理论视角下，风险在后工业社会与工业社会有着截然不同的新表现与特征。

第一，在工业社会，风险是社会生产过程的副产品、伴生物；在后工业化社会，社会本身却成为危及自身安全的风险源。从农业社会向工业社会过渡过程中遵循的是财富生产的逻辑，而从工业社会向后工业化社会过渡的过程中遵循的是风险生产的逻辑。在后工业社会，风险渗透到社会的各个层面和角落，其影响范围、作用强度、破坏效应都是农业社会、工业社会所难以比拟的。社会公众关注的话题从“我饿”变成了“我怕”：“阶级社会的驱动力可以概括为这样一句话：我饿！另一方面，风险社会的驱动力则可以表达为：我害怕！焦虑的共同性代替了需求的共同性。”*[德]乌尔里希·贝克著，何博闻译：《风险社会》，译林出版社，2004年，第57页。

后工业社会具有风险弥散性，影响着人们对风险的感知：一方面，风险具有明显的新奇性与不确定性，人类更多地面对新型风险的挑战；另一方面，人们对风险充满根深蒂固的焦虑感与恐惧感，一件小事、一则谣言都可能经过网络媒体发酵、传播，引发社会恐慌以及大众群体的非理性冲动，危及国家安全政权的稳定。后工业社会的国家安全风险涉及各个方面、多个领域，不断有新的问题被“安全化”。从深海到太空、从现实空间到虚拟空间都是充满风险的领域。贝克说：“在风险不受约束的时代，国家安全不再是国家的安全。这是从恐怖袭击中可以得出的最大教训。”*Ulrich Beck, “The Terrorist Threat: World Risk Society Revisited”, Theory，Culture & Society，August 1, 2002, Vol.19(4), p. 46.其主要意思是强调风险的跨国性。

第二，在工业社会中，风险受地理空间的约束，作用时间有着明确的起始点；在后工业社会，风险不受地理空间约束，经常表现为全球性风险，其作用过程是动态而持久的。后工业社会是变动不居的社会。

由于风险具有极强的流动性，约束风险的时间边界与地理边界都被穿越与突破。风险既没有可以预测的时间起点，也缺少确定的演进路径和终结点。从国际上看，后工业社会的风险具有延展性，可以跨越民族国家的疆界；从国内来看，可以不受行政地理与功能的局限。随着经济全球化进程的不断发展，世界经济、社会系统相互依赖性日益增强。工业社会的民族国家疆界对风险的约束作用被大大弱化。在工业社会中，民族国家以划定的领土、确定的主权为界限，将国家安全风险阻挡在疆域之外。在民族国家内部，安全风险被看作是公共安全风险。如果不在外部势力的操纵下，内部风险难以对国家安全构成实质性的威胁。但是，到了后工业社会，国家安全风险可能来自外部，也可能来自外部，溢入与溢出现象共存，甚至内外风险交织、互动。公共安全风险可能存在于国内，也可能存在于国外，如海外公众的安全风险；国家安全风险可能表现为外部安全风险，也可能表现为内部安全风险，如重大突发事件的应对不力可能会引发天怒人怨、政权更迭。在全球化时代，发端于一国的微小扰动会沿着全球互联的基础设施网络、全球供应链、甚至借助互联网迅速向世界各地迅速扩散蔓延，产生同频共振的“蝴蝶效应”，引发国际安全风险，甚至全球风险。

第三，在工业社会中，风险是可以被感知、可以被看见的；在后工业社会中，风险是不易被感知、难以被看见的风险。许多风险在不知不觉之中就向世界各国袭来。例如，2003年，肆虐中国的“非典”病毒突如其来。以往，在工业社会依靠知识的增长可以消除风险的不确定性和不可预测性。但是，在后工业社会，这种手段不再有效，因为“不是我们今天的生活状况变得比从前更不可预测，而是不可预测的根源变了。今天我们所面临的许多不确定性正是由人类知识的增长创造出来的”。*[德]乌尔里希·贝克、[英]安东尼·吉登斯、斯科特·拉什著，赵文书译：《自反性现代化：现代社会秩序中的政治、传统与美学》，商务印书馆，2014年，第235页。从客观现实的角度来看，人类知识的增长带来了科学技术的进步，而科学技术的进步则也可能使人类面对全新安全风险的挑战，如智能机器人、转基因技术的出现就是如此；从风险建构的角度看，人类知识的增长使人们更加清晰地意识到已有的或潜在的威胁，从而“构建”出更多的风险。

第四，工业社会是人类的科学理性高歌猛进的时期，人的力量得到淋漓尽致的体现。到后工业社会，“自然和传统领域不再具备控制人的力量，而是处于人的行动和人的决定的支配之下。……在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险”*[德]乌尔里希·贝克、威廉姆斯：“关于风险社会的对话”，载于薛晓源、周战超主编，路国林编译：《全球化与风险社会》，社会科学文献出版社，2005年，第3～4页。。后工业社会风险的人为性突出，自然与传统对人的行为缺少约束能力。人类不文明、反文明的生活方式以及社会不可持续的发展方式都成为风险产生、影响国家安全的“原罪”。例如，人类向大气中过度排放“温室气体”导致全球气候变暖，可能使撒哈拉沙漠以南的非洲国家农业生产困难、大量气候难民涌向东南欧地区，进而引发冲突。由此观之，发展也会带来安全问题，甚至安全本身就是发展问题。

第五，在工业社会中，风险具有等级性；在后工业社会中，风险具有民主性。在工业社会中，风险由强势国家和群体制造，但风险的后果却由弱势国家与群体承担，充满不公正、不合理的等级性。西方发达国家出于利己主义，塑造出世界的中心-边缘结构：发达国家位于世界的中心，发展中国家位于世界的边缘位置。中心不断向边缘释放风险并从边缘攫取利益，并追求自身的绝对强大与绝对安全。其结果是，强者恒强，弱者恒弱，边缘国家的安全与利益不断受到挑战。在后工业社会，中心向外围释放的风险会产生“回镖效应”，使中心与边缘“坐在同一条船上”。由于全球的高度互联性与风险的流动性，当从中心释放出来的风险不再能为边缘所吸纳，就会从边缘向中心反向回流。例如，西方发达国家向发展中国家转移高污染、高能耗的产业，导致了当地严重的环境污染。环境影响无远弗届，可能会反伤西方国家自身。如今，恐怖主义、网络袭击、传染病疫情、跨国犯罪等非传统安全威胁成为人类必须共同面对的安全风险，成为全球安全风险。从这个意义上讲，推动构建人类命运共同体是后工业社会发展的必然要求。

总之，在后工业社会，各种风险都有可能升级或与其他风险交织在一起，沿着非线性路径演进，威胁国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展以及国家其他重大利益，形成国家安全的风险，甚至是巨大的系统性风险。

三、国家安全系统性风险的挑战

当今世界中的安全问题变得日益多样与复杂。国家与国家、国家与社会之间的联系空前密切。国家安全风险不仅横向扩散、超越国家边界，而且在纵向上向社会扩散。同时，社会风险也会反向扩散，升级为国家安全风险。此外，安全风险的扩散具有多个维度*James Sperling, Handbook of Governance and Security, Edward Elgar Publishing Limited, 2014, pp.27-28.，一是问题扩散，进入安全议程的问题增多；二是行为者扩散，产生安全风险的行为者增多；三是空间扩散，安全风险既跨越了国界，使得内外安全的界定失效；四是时间扩散，安全问题随着时间的流逝，越来越难以解决，并呈现出复杂化的趋势。不仅如此，各种安全风险相互联动、耦合，形成系统性风险。

所谓“系统性风险”(systemic risks)是指“影响社会所依赖的系统、影响超越其最初发生的地理或部门范围的风险”*Urbano Fra,Paleo, Risk Governance: The Articulation of Hazard, Politics and Ecology, Springer, 2015, p.103.。它们与“简单风险”(simple risks)相对，对风险治理提出了严峻的挑战。系统性风险与我们所处的大时代背景密切相关。全球化孕育了复杂性与不确定性，产生了人们所不想见到的结果。正如圣吉所说：“今日的世界更趋复杂，对系统思考的需要远超从前。历史上人类首次有能力制造出多得让人无法吸收的资讯、密切得任何人都无法单独处理的相互关系，以及快得让人无法跟上的变化步调；复杂的程度确实是空前的。在我们四周到处是‘整体性故障’的例子，如全球温室效应、臭氧层破裂、国际毒品交易等；这些问题都没有简单的局部成因。”*[美]彼得·圣吉著，郭进隆译：《第五项修炼》，三联书店，2003年，第76页。

在迈向后工业社会进程中，阿尔温.托夫勒预言的“第三次浪潮”正在对人类产生巨大影响。“这场后工业革命将导致人类生存状况发生范式转变，引发两个深刻的结果：一是技术正在使世界变小，包括在生态方面和社会方面。在生态方面，世界第一次变得十分有限并受到严重破坏。社会沟通技术把世界变成一个地球村，但在这个村子中深刻的社会经济紧张也产生了暴力性的革命压力。二是与前者相连，技术正在使人类的状况在各个方面变得更有流动性。我们的社会所依赖的重要经济、技术和人员正在从国家边界内部流向跨国的全球领域，超越了国家的控制。”*Erik Brattberg and Daniel S.Hamilton, Global Flow Security: A New Security Agenda for the Transatlantic Community in 2030, Cnter for Transatlantic Relations,2014, p.4.

人类进入21世纪后，随着经济全球化、工业化与城市化的发展，世界不同国家之间、一国内部不同地区之间的联系空前密切，经贸往来与人员流动日益频繁，相互依赖程度非常高。经济、社会、生态系统之间及其内部的子系统之间形成复杂而密切的联系，并产生经常性的互动。这决定了我们今天所面临的风险是前所未有、前所未遇的系统性风险。

系统性风险跨越地理与功能的界限，涉及彼此关联的多个领域。通常，系统性风险有三个特征，一是严重性，产生大的冲击力(macroshock)，由相当小的引爆点或平衡点所触发，但会在整个系统产生级联式崩溃；二是传导性，冲击可以沿着网络转移、传播并放大，一个事件导致一系列损失沿着网络链条发生，最终累积成大的损失，表现为系统的级联式崩溃；三是共同性，是直接或间接因果关系联合作用的结果。间接效应不可忽视。系统性失灵具有滞后性，且难以恢复、甚至是不可逆转的。

在中共十八届五中全会第二次全体会议上，***指出：“各种风险往往不是孤立出现的，很可能是相互交织并形成一个风险综合体。”在这里，“风险综合体”的概念可以视为与“系统性风险”等同。***强调指出，“不让小风险演化为大风险，不让个别风险演化为综合风险，不让局部风险演化为区域性或系统性风险，不让经济风险演化为社会政治风险，不让国际风险演化为国内风险”*“***内部讲话，详解中国当前‘最大风险’”， http://www.chinareform.org.cn/Economy/Macro/Speech/201601/t20160122_242573.htm.(上网时间：2017年11月5日)。

在后工业社会，工业社会应对风险的方式开始出现失灵。工业社会是工具理性大行其道的时代。从本质上看，工具理性通常基于数学与逻辑方法，体现了一种计算性思维。人们在安全风险评估中使用数学模型进行定量分析，这契合工业时代的主流精神。计算与定量使得人们对风险的不确定性有了一定的掌控感。在迈向后工业化进程中，人们面对的风险是不确定的和难以预测的。复杂的事物难以按照还原主义的思维进行解析，因为复杂事物构成部分之间存在着相互依赖、相互促动的关系。在后工业社会，我们必须以整体思维审视国家安全的系统性风险，摒弃还原主义思维。

此外，控制对工业化时代的安全风险是有效的，对后工业化时代的风险则是不完全有效的或完全无效的。在走向后工业社会的进程中，以控制的手段去管理风险是难以为继的。在工业化时代，“持续而无所不在的监督、泰勒式的严格的规章制度和严厉的制裁措施，所有这些都需要众多的行政办公室和庞大的军队去守卫已占领的地盘。”*[英]齐格蒙特·鲍曼著，郇建立译：《被围困的社会》，江苏人民出版社，2006年，第12页。而在风险具有弥散性的后工业社会里，这是不可能的。所以，以官僚制组织为基础的风险控制模式受到了挑战，人们必须以风险治理取而代之。

随着全球化的迅猛发展，人员、货物、服务、资本、技术在全球的快速流动对国家主权提出新的挑战。国家安全面临的威胁发生了深刻的变化，“从大型、集中的地缘战略威胁，如外敌入侵、战略核武器和冷战，演变为更为本土化的威胁、经济利益与部落暴力”，而且“威胁更小、更分散、更有流动性，但却可以聚合或升级，导致更大、更有毁灭性的结果”，*Shashi Jayakumar, State, Society and National Security:Challenges and Opportunities in the 21 Century, World Scientific Publishing Co.Pte.Ltd., 2016, p.55.表现为国家安全系统性危机。此外，安全风险与冲突不仅来自现实世界，也来自于电子空间。这就需要各国政府在统筹安全与发展的基础上，重塑国家安全风险应对的逻辑与模式。

四、总体国家安全观与国家安全系统性风险的治理模式

从某种意义上讲，国家安全观是一个国家政治领导人在特定历史时期围绕国家利益、确定国家安全内涵并对安全风险及其排序所进行的特别表述。2014年4月15日，***主持召开中央国家安全委员会第一次会议，首次提出了总体国家安全观，归纳起来就是“五大要素”和“五对关系”。其中，“五大要素”是“以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托”；“五对关系”是“既重视外部安全，有重视内部安全；既重视国土安全，又重视国民安全；既重视传统安全，又重视非传统安全；既重视发展问题，又重视安全问题；既重视自身安全，又重视共同安全”。*《总体国家安全观干部读本》编委会：《总体国家安全观干部读本》，人民出版社，2016年，第20～21页。这是中国贡献给人类和平与发展的一个大智慧。党的十九大将坚持总体国家安全观作为新时代中国特色社会主义重要方略之一并写入新修改的党章。

总体国家安全观的本质是系统性或整体性。或者说，总体性就是整体性，整体性是系统性的表述方式。传统安全观是以国家为中心的，主要强调军事安全，认为将环境、经济等当做安全问题有泛安全化的倾向。而以人为中心的安全观则强调对安全进行综合性的界定，认为人的安全给实现传统意义上的国家安全创造了条件。面对复杂的国家安全问题，总体国家安全观超越、整合了不同的国家安全观，具有整体性、非线性的特点。

在总体安全观视角下，我们理解国家安全，要避免碎片化思维和还原主义的思维羁绊：一是横向碎片化，片面强调一种国家安全，忽视它与其他种类国家安全的互动；二是纵向碎片化，片面强调某一层次安全问题，忽视不同层次安全问题相互转化的可能性。此外，我们还要注意以下三点：

首先，国家安全概念的开放性。在阐述总体国家安全观时，***提出了11种国家安全。而《国家安全法》所涉及的国家安全多达19种。中国所面临的国家安全威胁凸显了复杂性的特征，难以用逐一列举的方式加以穷尽。国家安全的概念是开放的，不仅包括11种或19种安全，随时可能根据国家安全形势的变化而变化。

其次，各类国家安全关系的系统性。在总体国家安全观下，国家安全涉及各领域、全方位、多层次，但国家安全不等于多种安全的简单相加。换言之，总体国家安全观更加强调各类型、各层次安全问题的相互交织、相互联系、相互促动以及由此可能出现的整体涌现效应。各领域的国家安全工作应以总体国家安全观为指导，用整体性、系统性思维来思考风险治理问题。

再次，国家安全核心的人本性与国家利益至上性。在各种安全中，统筹一切的核心原则是：对内，坚持以人民安全为宗旨；对外，坚持国家利益至上。在中国，党、政府、军队的宗旨都是全心全意为人民服务。这种一致性决定了中国的发展观和安全观都以人民为核心。维护国家安全必须以为广大社会公众的利益为前提。任何以维护国家安全之名、损害社会公众权益之实的行为都是对国家安全的威胁，因为人心是最大的政治、人心向背决定着政权的存亡与国家的兴衰。不仅如此，维护国家安全，重点要维护国家的核心利益和根本利益。

以控制为导向的思维对于认识和应对低度复杂与不确定的国家安全风险是有效的，但在面对高度复杂与不确定的国家安全风险是低效、甚至无效的。应对国家安全系统性风险必须采取治理模式，调动政府、企业与社会组织，形成庞大的治理网络。网络从组织形态上看是非等级化的，具有一系列的优点，包括：可以快速获取、加工、处理信息；鼓励创新，更加具有灵活性与适应性；发挥地方性组织的积极性、主动性。

治理国家安全系统性风险必须注意以下几个方面问题。一是国家安全是全社会共同的责任，需要协同共治，为此，必须要提高灵活性、快速反应能力和适应性，以应对不断变化的不确定性风险。我们必须摆脱仅仅关注传统国家安全的思维，去除神秘主义文化的影响，调动政府、企业、社会组织等多重力量，形成无缝隙的合作模式。二是多维度、多视角分析国家安全风险，使用多样化手段解决安全风险问题，重新审视军队在捍卫国家安全中的作用。三是将治理理念由自上而下转变为自下而上，实现全球化思考、本土化行动与地方性伙伴、全球性联络。四是由于国家安全风险不确定性极强、不能完全加以预测，必须构建国家安全弹性(resilience)，其基本原则是不怕国家安全威胁，而非一味强调国家安全不会遭遇威胁。五是国家安全系统性风险治理是多层次的、即社会治理、区域治理、全球治理复合的多层次治理模式。

社会治理要形成一个党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的国家安全社会治理网络，做到上下通联、左右协调、专群结合、协调互动，特别是要倡导多样性与差异化，动员全社会的力量，对风险进行分散化的自我规制，使个人和组织在风险管理中承担更大的责任；要加强对不确定性与复杂性风险的研判，加强前瞻性分析，缩小与现实世界的差距；改变各部门、各地区各自为战的做法，联合进行国家安全风险评估，协同进行风险防控；塑造国家安全文化，引导公众科学形成正确的风险认知；发挥法律在风险管理中的作用，加强相关立法；利用保险制度，以分散风险。

2017年9月26日，在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲中，***强调：“各国政府和政府间组织要承担安全治理的主体责任，同时要鼓励非政府组织、跨国公司、民间社会积极参与，形成安全治理合力。”*“***在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲(全文)”，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-09/26/c_1121726066.htm.(上网时间：2017年11月5日)在区域与国际层面上，中国必须推动人类命运共同体的构建，加强非传统安全风险的全球合作、区域合作，强化在风险评估、预警、管控方面的合作机制，进而推动国内、区域、全球三张风险治理网络的对接、有效治理国家安全系统性风险。○

* 本文系国家社科基金一般项目“快速城市化进程中关键基础设施系统性危机应急模式研究”(12BGL109),2015年北京市社会科学基金重点项目“京津冀跨域突发事件应急联动中的社会动员协调问题研究”(15JGA029)阶段性研究成果，受到中国人民大学公共管理学院“公共财政与公共政策学科建设”经费支持。

作者介绍王宏伟，中国人民大学公共管理学院副教授、博士，研究方向为国家安全、危机管理。

王文峰)