全球发展治理：中国与联合国合作的新态势*

孙伊然

全球发展治理：中国与联合国合作的新态势*

孙伊然

全球发展治理已成为中国与联合国合作的重点领域。在国家领导人、相关部委、企业及社会组织等三个层次，中国与联合国的合作呈现出不同于以往的新态势和鲜明的时代特征。中国与联合国合作深化拓展的根本动因，在于双方之间核心目标的一致性，以及关键能力的互补性。这种一致与互补同时体现在规范与实践层面，成为合作的坚实基础。未来一段时间，在政府及非政府部门层次，均存在提升双方合作绩效的着力点。

全球发展治理 中国 联合国

进入21世纪以来，国际社会对有效全球治理的需求有增无减。尤其是发展治理愈发受到瞩目，成为全球治理的重要组成部分。作为新兴发展中大国，中国在全球发展治理上的态度和立场备受关注。***主席在2016年二十国集团(G20)工商峰会上系统阐述了中国的全球经济治理观，其中全球发展治理被明确列为当前全球治理的重点之一。****：“中国发展新起点 全球增长新蓝图”，《人民日报》，2016年9月4日。以此为背景，中国参与全球发展治理成为兼具理论与实际意义的重大问题。本文拟从新时期联合国在全球发展治理中的主导地位入手，重点考察中国与联合国全球发展治理合作的新态势及其动因；在此基础上，就如何推动中国与联合国之间的全球发展治理合作提出政策建议。

一、全球发展治理：新时期联合国主导作用的凸显

“全球发展治理”已经愈来愈多地见诸多种正式、非正式场合。但是，对这一用语的清晰界定尚不多见。以联合国文件关于“全球经济治理”、“国际发展合作”、“发展方面业务活动”等术语的定义为基础，*UN Document, A/66/506, Global Economic Governance and Development, October 10, 2011, p. 2; UN Document, E/2016/65, Trends and Progress in International Development Cooperation, May 10, 2016, p. 3; UN Document, A/71/63-E/2016/8, Implementation of General Assembly Resolution 67/226 on the Quadrennial Comprehensive Policy Review of Operational Activities for Development of the United Nations System, December 31, 2015, p. 6.本文对“全球发展治理”作出如下界定：多边机制或进程以促进发展中国家发展与福祉、加强发展中国家自主权为主要目标，在塑造全球发展理念、规则、政策等方面所起到的作用。从分析角度看，这一界定明确了治理主体、治理目标和治理进程，基本涵盖了政界、学界在提及“全球发展治理”时所指的核心要素。

以2008年全球金融危机为界，在此之后的近十年间，全球发展治理中意义最为深远的变化可能是联合国主导作用的凸显。这一变化始于金融危机对布雷顿森林机构地位的冲击、以及对“华盛顿共识”所代表之发展理念的削弱，随后历经里约峰会、可持续发展目标谈判等进程，最终凝聚为《2030年可持续发展议程》，获得国际层面的一致认可。联合国秘书长在关于全球经济治理的报告中指出，《2030年可持续发展议程》《亚的斯亚贝巴行动议程》《巴黎协定》等成果文件的通过，为当前乃至未来相当一段时期内的国际发展指明了路线图，“建立了全球层面的总体框架”，并且“体现了最高政治级别的共同承诺”；是联合国在全球经济治理领域核心作用得以加强的重要标志。*UN Document, A/71/378, The United Nations in Global Economic Governance, September 14, 2016, pp. 2-3.

联合国的主导作用不仅体现在共识构建等层面，同时也在操作层面深刻影响着其他多边机构的工作方向。自上述成果文件通过后，包括世界银行、经济合作与发展组织(OECD)在内的诸多发展行为体都按照联合国主导达成的共识，对各自业务活动进行了相应调整。这一“前所未有的情况”*UN Document, A/71/378, p. 3.可谓联合国在全球发展治理中主导地位的明证。2015年联合国经济和社会事务部的调查显示：绝大多数国家都认为，联合国对本国发展的帮助作用有所增强；其发展系统活动与本国发展优先事项相契合。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, pp. 84-85.如《亚的斯亚贝巴行动议程》所指出的，联合国的主导地位从根本上源于其帮助各国实现可持续发展的“重要作用和比较优势”。*UN Document, A/RES/69/313, Addis Ababa Action Agenda of the Third International Conference on Financing for Development, July 27, 2015, p. 22.

联合国在发展治理中的主导作用是通过相应机制架构来实现的。这一架构包含两个层次：首先是联合国六大主要机关之中的联合国大会、联合国经济及社会理事会，它们主要在规范塑造、议程设定、政策导向等方面发挥总体意义上的引领作用；其次是联合国系统内从事发展业务活动的基金、方案、专门机构，以及其他实体，它们被统称为“联合国发展系统”，*具体而言，联合国发展系统包含12个基金与方案，13个专门机构，以及9个其他实体。参见UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 6.主要在发展实践、业务操作等方面，运用资金、技术、专业资源来促进和实施国际发展合作。

就第一层次来看，作为主要的审议、决策与代表机关，联大在全球性事务中拥有不可替代的权威与中心地位。*UN Document, A/RES/66/288, The Future We Want, July 27, 2012, p. 15.联大对发展议题的关注由来已久，而发展治理至今仍是其发挥影响力的主要领域之一。与联大相似，经社理事会是应对发展问题的另一个主要机构。*Katherine Marshall, “Global Development Governance”, in Thomas G. Weiss and Rorden Wilkinson eds., International Organization and Global Governance, New York: Routledge, 2014, p. 576; p.571.它在全球发展治理中的地位自20世纪90年代以来逐渐得以巩固和提升。*UN Document, A/67/769, Global Economic Governance and Development, March 1, 2013, p. 15.随着联大与经社理事会框架下的“可持续问题高级别政治论坛”于2013年正式启动，两大主要机关的全球发展治理职能无疑得到进一步的支持和强化。

就第二层次来看，联合国发展系统凭借其资源和业务能力，成为多个议题领域的关键行为体。据最新数据，2015年联合国发展系统的业务活动资金为267亿美元，占到联合国全系统活动资金总额的近60%。*UN Document, A/72/61-E/2017/4, Implementation of General Assembly Resolution 67/226 on the Quadrennial Comprehensive Policy Review of Operational Activities for Development of the United Nations System: Funding Analysis, December 28, 2016, p. 3.联合国助理秘书长徐浩良指出，仅开发计划署每年就提供5亿美元无偿援助；如果将不同机构支出加总，那么联合国发展系统的贡献度与世界银行相比也并不逊色。*徐浩良：“全球治理与中国的责任和贡献”，载张贵洪主编：《联合国研究(总第三期)》，社会科学文献出版社，2014年，第15页。

联合国发展系统各机构的专业能力是其在全球发展治理中发挥关键作用的另一支柱。2015年联合国经济和社会事务部的调查表明：联合国发展系统在绝大多数具体领域内，均被各国视为首选合作伙伴；更值得注意的是，在这些具体领域内，联合国发展系统的排名明显高于其他可选合作伙伴，如世界银行、OECD等。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, pp. 80-82.鉴于联合国发展系统在各自业务领域内的专业能力和比较优势，上述结果并不令人意外。

二、中国与联合国全球发展治理合作的新态势

随着联合国在全球发展治理中主导地位凸显，中国与联合国的合作明显深化与拓展。总体而言，中国与联合国全球发展治理合作的新态势主要展现在三个彼此关联、重点各异的层次，即国家领导人层次、部委层次、企业和社会组织层次。

(一)领导人层次的合作。中国领导人在联合国峰会等重大场合，以及与秘书长等主要国际组织首脑会晤中，作出的相关宣示与举措，构成了中国与联合国合作的第一层次。中国以国家名义发布、就发展问题阐述本国立场与态度的官方文件，如落实2030年可持续发展议程的国别方案等，也可以归属于这一层次。近年来，领导人层次的合作在理念、实践与重点方面，都表现出鲜明的时代特征。

首先，中国在明确支持联合国发展治理观念的同时，也通过联合国向国际社会宣介和推广“一带一路”、产能合作等重要倡议，使中国特色的理念同联合国的议程有机融合。一方面，中国高度认同2030年可持续发展议程。国家主席***在发展峰会上指出，该议程“为全球发展描绘了新愿景，为国际发展合作提供了新机遇”。****：“谋共同永续发展 做合作共赢伙伴”，《人民日报》，2015年9月27日。另一方面，中国领导人在南南合作圆桌会议等场合频频提及“一带一路”、亚洲基础设施投资银行等发展合作新机制，表明了中国愿通过多种途径为发展治理做出更多贡献的积极姿态。

其次，中国对联合国的支持力度明显加大，举措更趋具体。***主席在第70届联大宣布设立为期10年、总额10亿美元的“中国—联合国和平与发展基金”。****：“携手构建合作共赢新伙伴 同心打造人类命运共同体”，《人民日报》，2015年9月29日。在2030年议程的后续落实方面，中国拟定了本国实施议程的国别方案，积极推动G20峰会将发展问题置于突出位置，首次就议程落实制定行动计划；中国还将推动“一带一路”建设与沿线国家落实发展议程实现对接，增进国际协同效应。

再次，在合作内容上以南南合作为重点，形式上则并不局限于援助。中国站在发展中国家整体立场上，坚持南北合作主渠道；更以发展中大国的身份，积极推动南南合作。诸如南南合作援助基金、应对气候变化南南合作基金等，均是中国主动履行国际责任、贡献更多公共产品的实质性举措。*中国外交部：《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，第13、17页，http://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/W020161012709956344295.pdf.(上网时间：2016年10月27日)除了提供资金援助之外，中国还以技术支持、能力建设等途径，推进落实2030年议程。在联合国发展峰会上，***主席宣布将设立首期20亿美元的南南合作援助基金，还表示将设立国际发展知识中心。在中国与联合国共同主办的南南合作圆桌会议上，***主席宣布，中国将向发展中国家提供“6个100项目”支持；向其他发展中国家提供12万个来华培训和15万个奖学金名额，为其培养50万名职业技术人员；还将设立南南合作与发展学院。*杜尚泽、李秉新：“***在南南合作圆桌会议上发表讲话”，《人民日报》，2015年9月28日。如今，“6个100项目”已进入实施阶段，南南合作与发展学院也已正式挂牌并启动招生，向其他发展中国家提供学位教育和短期培训，交流和分享发展经验。*“中国在联合国作国别陈述：可持续发展是中国的基本国策”， http://www.un.org/chinese/News/story.asp?NewsID=26523.(上网时间：2017年5月21日)

(二)部委层次的合作。中国各部委依照其职能定位、权限范畴，与联合国专门机构开展的磋商谈判，以及签署的协议等，构成了中国与联合国合作的第二层次。从既往情况来看，中国对该层次合作基本采取的是窗口管理方式，即根据议题属性，主要由相关部委负责与联合国机构的对口协商及互动合作。具体而言，商务部通常负责与联合国开发署等机构相关的事宜，教育部负责与联合国教科文组织相关的事宜，农业部负责与联合国粮农组织、粮食署相关的事宜，等等。

首先，在与联合国机构展开合作时，中国各部委均表现出将“一带一路”倡议与2030年议程相衔接的明确意识，并且通过谅解备忘录、联合声明等方式，使双方发展理念的融合正式化、机制化。例如，中国国家发改委与联合国开发署签署的共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录将作为战略合作框架，共同落实“一带一路”倡议和2030年议程。*“联合国开发计划署与中国签署共建‘一带一路’谅解备忘录”，http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/pressreleases/2016/09/19/undp-and-china-to-cooperate-on-belt-and-road-initiative.html.(上网时间：2016年11月13日)中国—联合国粮农组织三机构(联合国粮农组织、世界粮食计划署、国际农业发展基金)南南合作圆桌会议发表了关于加强和拓展南南合作伙伴关系的联合声明。粮农三机构对“一带一路”倡议表示欢迎，并指出其与粮农三机构的使命及战略相契合，为相关合作提供了机遇。*魏登峰：“中国—联合国粮农三机构南南合作圆桌会议在西安召开”，《农村工作通讯》，2016年第12期，第15页。

其次，中国各部委与联合国机构合作的深度、广度及支持力度均明显加大。这主要表现在机构高层任职、机构合作制度化水平、财政贡献等三个方面。从任职状况来看，中国籍公民出任联合国专门机构最高职位的情况经历了从无到有的实质性改观。有学者指出，2005年之前，中国籍公民就任过非竞选的联合国副秘书长等职位，但未曾参加过高层职位竞选。2005年之后，每年都有中国籍公民出任专门机构最高决策职位。*张贵洪：“联合国面临的主要挑战和发展方向”，载中国联合国协会编：《中国的联合国外交》，世界知识出版社，2009年，第62页。2013年，中国籍候选人李勇以明显优势当选联合国工业发展组织新任总干事；在此之前，已有两位中国籍公民获任副秘书长级的联合国实体首脑。*Stephen Browne and Thomas G. Weiss, “Emerging Powers and the UN Development System: Canvassing Global Views”, Third World Quarterly, Issue 10, 2014, p. 1895.

从机构合作来看，制度化水平迅速提升。一方面，原本设有驻华机构的组织，其代表处经历了升级。如工发组织驻华代表处于2006年升级为区域代表处；教科文组织北京办事处于2002年升级为东亚地区五国办事处。原本未设驻华机构的组织，则多在近年间增设相应机构，如联合国环境署于2013年设立驻华代表处；农发基金于2005年设立联络办公室，等等。另一方面，各部委与联合国机构之间的伙伴关系显著提升。如2016年中国农业部与联合国粮农组织共同签署关于建立全面战略合作伙伴关系的谅解备忘录，中国农业部、财政部则与国际农业发展基金共同签署关于建立合作伙伴关系的谅解备忘录。

从资源提供来看，中国对联合国专门机构的财政贡献迅速增长。其中既包括会费缴纳，也包括各种捐赠和捐款。以工发组织为例，2007年，中国尚未名列捐助额超过100万美元的主要政府捐助方之中。*UNIDO, Annual Report 2007, Vienna: UNIDO, 2008, p. 12.到了2016年，中国已经在主要政府捐助方之中排名第5，捐助额达到350万美元，仅次于日本、瑞士、意大利、奥地利。*UNIDO, Annual Report 2016, Vienna: UNIDO, 2017, p. 38.再以开发署为例，2013年中国向开发署捐助的资金达600万美元；*徐浩良：“全球治理与中国的责任和贡献”，第14页。2016年，包括核心资源与非核心资源在内的捐资超过1230万美元。*“People’s Republic of China’s 2016 Contributions to Regular Resources as of December 31, 2016”, http://open.undp.org/#2017/filter/donor_countries-CHN. (上网时间：2017年8月3日)在财政贡献持续增长的同时，中国从“受助者”向“施助者”转变的趋势愈发明显。2006年起，粮食署结束其在华常规援助项目，中国从该署的受援国转为捐赠国。2015年，中国向该署捐赠500万美元，以支持其在南苏丹的紧急援助行动。*“中国向世界粮食计划署捐赠500万美元”，http://news.xinhuanet.com/2015-11/25/c_1117259130.htm.(上网时间：2017年8月3日)

再次，中国越来越多地以联合国专门机构为平台或渠道，通过合作中心、信托基金、培训项目等多种方式，重点推进南南合作。以合作中心为例，2005年，中国国务院扶贫办、商务部与联合国开发计划署正式签署《建立中国国际扶贫中心项目议定书》。2008年，根据商务部与工发组织的协议，中国南南工业合作中心正式启动。*陆乔夫：“国际形势与南南合作——专访联合国工业发展组织中国南南工业合作中心主任谭伟文先生”，《大陆桥视野》，2009年第2期，第42页。以信托基金为例，2006年中国与粮农组织签署合作意向书、结成南南合作战略伙伴，*“粮农组织与中国结成南南合作战略联盟”，http://www.un.org/chinese/News/story.asp?newsID=5690.(上网时间：2017年5月9日)随后分别在2009年和2015年提供了3000万美元和5000万美元的两笔信托基金，支持农业领域的南南合作项目。*韩秉宸：“中国连获两项联合国大奖”，《人民日报》，2015年6月13日。再以合作培训为例，商务部自2006年就开始与贸发会议合作，启动面向发展中国家的国际人力资源合作培训项目。*“联合国贸易和发展会议十分重视与中国共同开展国际人力资源的合作培训”，《对外经贸实务》，2012年第3期，第2页。

(三)企业、社会组织层次的合作。中国企业、社会组织与联合国机构开展的合作，构成了中国与联合国发展治理合作的第三层次。与领导人、部委层次相比，这一层次的合作刚刚起步，但势头不容低估。目前合作呈现出政府引领、社会参与、企业发挥关键作用的基本态势。其中，“政府引领”是指国家关于发展治理的大政方针，对部委、企业等行为体形成指引。企业与社会组织在遵循总体理念的同时，自主作出相应决策。***主席在发展峰会上提出“构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求”的倡议之后，中国国家电网公司作为联合国“关注气候倡议”的合作伙伴，于2016年发起成立全球能源互联网合作组织。*郭纪文：“构建全球能源互联网 共同推动绿色低碳发展”，《国家电网报》，2016年4月25日。此后不久，联合国秘书长在会见合作组织主席时，明确指出能源互联网这一“中国方案”应纳入2030年议程，并现场指派经社事务部牵头与合作组织沟通对接。*朱怡：“联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯会见刘振亚”，《中国电力报》，2017年1月12日。

在该层次的合作中，社会组织起到了促进政企之间沟通的重要作用。这方面的代表性案例是中国国际经济交流中心、新华社瞭望周刊社与联合国开发署共同发起的“一带一路”可持续发展合作平台。*“‘一带一路’可持续发展合作平台”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/articles/2016/11/11/the-belt-and-road-sustainable-development-cooperation-platform.html.(上网时间：2016年11月23日)与之性质相似的还有2015年中国国际贸易促进会与工发组织签署的谅解备忘录，就如何促进中国企业“走出去”达成诸多共识。*范丽敏、马珂珂：“中国贸促会与联合国工业发展组织签署谅解备忘录”，《中国贸易报》，2015年12月8日。另一个典型案例是开发署等主办、中国社会化媒体与公益联盟协办的“2015年全球新媒体与公益峰会北京论坛”。该论坛通过社会化媒体平台向中国公众推广可持续发展目标，使中国成为第一个全面启动全球目标推广活动的国家。*“2015年全球新媒体与社会公益峰会”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/ourwork/our_campaigns/social-good-summit0/social-good-summit/.(上网时间：2016年4月26日)

企业是该层次合作的关键参与者、贡献者和受益者。当前，国内众多部门的企业已开始关注、推进与联合国机构的合作。2016年，联合国开发署“可持续发展顾问委员会”在华成立，其宗旨是借助中国企业的知识、经验及资源，支持可持续发展目标的落实。*“联合国开发计划署‘可持续发展顾问委员会’正式在华成立”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/pressreleases/2016/01/12/undp-engages-the-private-sector-to-become-the-driving-force-for-sustainable-development-in-china/.(上网时间：2016年4月9日)至于个别企业的合作案例更是不一而足。如中国银行与工发组织签署的联合伙伴关系宣言，确认了双方在绿色金融、能源效率等领域合作。*冯雪珺：“寻找工业化的可持续发展之路”，《人民日报》，2016年11月23日。再如中国互联网企业百度公司与联合国开发署合作研发的“百度回收站”智能手机应用，旨在解决电子垃圾的有效处理问题。*徐浩良：“在乔治城大学关于‘亚太地区落实2030年可持续发展目标’的讲话”， http://www.cn.undp.org/content/china/zh/home/presscenter/speeches/2016/02/03/haoliang-xu-remarks-at-the-2030-agenda-implementation-in-asia-and-the-pacific-event-at-georgetown-university/.(上网时间：2017年1月1日)

三、中国与联合国全球发展治理合作的动因

中国与联合国在发展领域合作的深化，有其深层原因。面对国际发展新格局的挑战，中国与联合国相向而行，共同推进全球发展治理合作。从核心目标、关键能力来看，中国与联合国之间存在着相当程度的一致性与互补性。这种一致性和互补性不仅体现在理念层面，同时也体现在利益层面。

(一)核心目标的一致性。中国和联合国在参与全球发展治理时，均有各自重视的目标或需求。其中，一些目标更接近于规范层面，另一些更接近于实际层面。在这两个层面的核心需求上，双方表现出高度一致，为合作奠定了坚实基础。

首先，规范层面目标的一致性集中体现在2030年议程、国际发展合作范式、以及中国的角色定位等三方面。对联合国而言，2030年议程继承与巩固了此前数十年间联合国的重大会议成果。*UN Document, A/RES/70/1, Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development, September 25, 2015, pp. 4-5.对中国而言，2030年议程同样反映了本国的重大关切。中国落实2030年议程的国别方案明确指出，2030年议程的落实，事关全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦。中国主动积极地参与了该议程从咨询、讨论到设定、启动的各阶段。与之前的千年发展目标(MDG)相比，2030年议程更多吸收了中国等发展中国家的呼声与关切。

关于国际发展合作范式，中国与联合国之间的共性远较它们与发达国家之间的共性多。一方面，联合国的发展观历来有别于OECD、布雷顿森林机构所奉行的传统援助范式，对中国等新兴援助国通常持相对宽容、开放的态度。*Silke Weinlich, “Emerging Powers at the UN: Ducking for Cover? ” , Third World Quarterly, Issue 10, 2014, p. 1831.另一方面，中国向其他国家提供的发展合作支持，有相当一部分是以并不完全符合OECD关于官方发展援助定义的形式提供的；这些“有中国特色的”发展合作不宜归属于OECD设定的框架与标准之内。*Deborah Brautigam, “Aid ‘With Chinese Characteristics’: Chinese Foreign Aid and Development Finance Meet the OECD-DAC Aid Regime,” Journal of International Development, Issue 5, 2011, pp. 752-764.因此，与其他许多发展中国家相似，中国对联合国的“发展合作论坛”旗帜鲜明地予以认同和支持。*Paulo Esteves and Manaira Assuncao, “South-South Cooperation and the International Development Battlefield: between the OECD and the UN”, Third World Quarterly, Issue 10, 2014, pp. 1783-1789.中国派代表出席了论坛的多次全球筹备会议和部长级会议，表现出相当积极的姿态。

关于中国的角色定位，中国与联合国之间同样有着较高程度的默契。随着中国整体国力的提升，一些发达国家越来越频繁地要求中国承担更多责任。面对大国与发展中国家的双重身份，以及由此产生的“角色张力”，中国的应对之策是坚持“负责任的发展中大国”身份定位。该策略之所以能够奏效，很大程度上是因为联合国对此的认可。*罗斯玛丽·芙特：“中国在联合国中的责任与担当”，《复旦学报(社会科学版)》，2014年第5期，第134～135页。通过这一定位，中国在提供更多公共产品的同时，获得了相对宽松的外部环境，得以在发展中化解“身份冲突”。另一方面，联合国则为国际发展争取到了更多资源，也因为中国的参与而提升了自身作为全球治理核心平台的正当性。

其次，利益层面目标的一致性集中体现在可持续发展目标(SDG)、南南合作两方面。对联合国而言，实现SDG是今后15年间的重点事项，中国作为发展中大国的认同与支持显然不可或缺；此外，中国在SDG上的进展也将对其他发展中国家起到表率作用。对中国而言，SDG的实现既是其国内发展需求外化的要求，亦是中国海外利益稳步扩展的必由之路。中国海外利益扩展的成败，在很大程度上取决于如何寻找、培育与其他国家的利益汇合点。SDG恰恰为此提供了良好的参照与借鉴。例如，中国与拉美国家的合作规划载明：力争10年内双方贸易额达5000亿美元，双边投资存量至少达2500亿美元；其中就有6处提及可持续或可持续发展。*“中国与拉美和加勒比国家合作规划(2015-2019)”，《人民日报》，2015年1月10日。

南南合作是中国与联合国具有共同利益的又一重要领域。2013年南南合作总值已超过200亿美元；2014年的总值更有大幅提升。*UN Document, E/2016/65, p. 11.对联合国而言，南南合作规模及重要性的迅速增长，给发展机构带来了更多需求和相应压力。2015年联合国经济和社会事务部所调查的25个联合国机构中，绝大多数已将南南合作纳入各自的战略规划。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 43.对中国而言，国家利益的向外延伸势必意味着与其他国家、尤其是发展中国家的更多交集。中国海外资产积累已达数万亿美元，有3万家中国企业遍布世界各地，*“就中国外交政策和对外关系答中外记者问”，《人民日报》，2016年3月9日。其中仅在非洲就有2000多家。*“China’s South-South and Global Cooperation,” http://www.cn.undp.org/content/dam/china/docs/Publications/UNDP-CH-Fast%20Facts%20on%20South-South.pdf.(上网时间：2017年4月23日)应对南南合作的机遇和挑战，需要中国在外交层面提出创造性的合作思路与方案。正如外交部长王毅所言，中国国际地位与影响力的提升，不仅取决于经济发展，也需要依靠周详的外交运筹。*曹元龙：“践行中国特色大国外交理念 服务全面建成小康社会”，《光明日报》，2016年5月4日。与联合国共同推进南南合作，就是新时期中国外交需要善加运筹的重要课题。

(二)关键能力的互补性。上述目标的实现，取决于如何运用相应能力或者资源。中国和联合国在规范与实践两个层面均有着各自的优势资源；其中，联合国在规范层面的优势资源相对更加明显，中国在实践层面的优势资源更为突出。这种各有所长的能力结构形成了强烈的互补效应，成为双方合作的另一坚实支柱。

首先，从规范层面来看，联合国的优势资源主要在于其作为思想库的地位，以及对规范的影响力。许多学者指出，诸如规范、标准、政策等方面的工作，是联合国最明显的比较优势和最出色的贡献所在。*Thomas G. Weiss, “The United Nations: Before, During and After 1945”, International Affairs, Issue 6, 2015, p. 1229.具体到发展议题领域，联合国更是相关规范得以成型、标准得以制定的主要场所。*Silke Weinlich, “Emerging Powers at the UN: Ducking for Cover?” p. 1837.正由于此，联合国机构往往拥有其他国际组织难以比拟的道义权威，以及作为发展伙伴的合法性；*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 86; UN Document, A/RES/71/243, Quadrennial Comprehensive Policy Review of Operational Activities for Development of the United Nations System, December 21, 2016, p. 4.联合国对特定规范予以正当化的职能，在当今国际发展格局深刻变迁的背景下，尤为显得意义重大。*Michael N. Barnett, “Bringing in the New World Order: Liberalism, Legitimacy, and the United Nations”, World Politics, Issue 4, 1997, p. 548.

对于中国来说，联合国的优势资源至少可在两方面发挥关键助益。其一，面对发达国家有意无意“污名化”中国的现象，联合国能起到至关重要的“正名”作用。以近年来的“中国粮食威胁论”为例，来自粮农组织、粮食署等联合国机构的回应，有力地澄清、驳斥了此类不实之词。*参见丁声俊：“为何老调重弹——再驳‘中国粮食威胁论’”，《中国粮食经济》，2014年第8期，第39页；“联合国粮农组织：中国粮食威胁论不负责任”，《农家之友》，2008年第6期，第4页。其二，面对发展中国家的顾虑或误解，联合国的介入能够增信释疑，促进中国与其他发展中国家的良性互动。在中国对外援助的具体进程中，类似信息不完全等因素，有时会导致东道国合作伙伴的误解甚至猜疑。*徐浩良：“全球治理与中国的责任和贡献”，第16页。例如，一些以基础设施工程形式出现的双边援助，就容易被误认为忽视当地民众的需求。*张效民：“联合国 2013年《人类发展报告》对中国对外援助的启示”，《当代世界与社会主义》，2014年第2期，第129页。对此，联合国中立客观的地位有助于淡化政治色彩、避免无谓争议。*龙永图：“中国与联合国合作的战略抉择”，《管理观察》，2015年第5期，第10页。

中国在受益于联合国资源的同时，也能以颇具特色的方式对联合国做出贡献。在与发展相关的规范层面，中国提倡的“人类命运共同体”“新型国际关系”等理念，正在成为联合国发展观的有力支持和重要补充。*2017年，“人类命运共同体”理念先后被联合国社会经济委员会、安理会等机构写入决议，并且得到联合国秘书长的高度赞同。参见刘峣、卢泽华：“中国理念获国际广泛认同”，《人民日报(海外版)》，2017年3月27日。中国等新兴大国对发展权的重视和强调，也有助于联合国更加注重发展中国家的呼吁和诉求。

其次，从实践层面来看，中国的优势资源体现在资金、技术、经验等方面，且这些优势随整体国力的提升而愈发明显。中国已是国际发展合作中重要的新兴捐助方：2016年，中国对开发署的核心资源捐款在所有国家中居第19位，超过了奥地利、葡萄牙等发达国家。*“Regular (core) Resource Contributors for 2016”, http://www.undp.org/content/dam/undp/documents/partners/donors/Core%20contributions%20to%20UNDP%20in%202016.pdf. (上网时间：2017年8月4日)同时，中国对外援助资金的多边性质也在逐渐加强，近年来设立的中国—联合国和平与发展基金、南南合作援助基金等即属此列。对于迫切需要扩大捐助方群体、解决供资结构失衡等问题的联合国来说，*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 19; p. 26.中国的支持无疑是及时而必要的。

中国的技术、经验对联合国来说同样具有重要价值。以技术为例，与发达国家相比，中国的一些技术在非洲等发展中国家和地区更有市场。*冯雪珺：“寻找工业化的可持续发展之路”。中国落实2030年议程的《国别方案》明确指出：将加强与工发组织等联合国机构的合作，在南南合作框架下向其他发展中国家转移先进技术。*《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》，第45页。这与许多发达国家回避技术转移问题、轻视联合国发展机构的态度形成了鲜明对比。再以经验传授为例，中国的许多成功经验正在成为国际发展领域的重要资源。工发组织总干事指出，像建设工业园区、经济特区、引进利用外资以推动发展等“中国经验”，尤其值得欠发达国家借鉴。*冯雪珺：“寻找工业化的可持续发展之路”。中国还越来越多地与联合国机构合作，向发展中国家提供技能培训和经验分享，如商务部、南开大学与贸发会议合办的国际投资协定培训班，以及商务部与贸发会议共同主办的贸易能力建设研修班等等。*参见“发展中国家南南合作与非洲贸易能力建设研修班在京开幕”， http://gjs.mofcom.gov.cn/article/al/am/201210/20121008378297.shtml(上网时间：2017年5月19日)；李新玲、张国：“中国与联合国贸发组织首次合作培养国际投资协定谈判人才”，《中国青年报》，2004年7月20日。

有别于中国在资金、技术、经验等方面的资源优势，联合国的优势主要表现在机构的专业能力上。联合国发展系统被众多成员国视为机构能力建设的首选伙伴；其在环境资源、人道主义援助、农业发展、教育、减贫等领域的贡献受到各国高度评价。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 35; pp. 82-83.中国与其他国家开展合作时，如能以联合国专门机构为平台或合作伙伴，切实汲取其意见和建议中的合理成分，那么援助资金的使用很可能会更加高效、相关方案的制定会更加顺利、项目的推进也更容易被当地政府和民众所接受。

四、政策建议

中国与联合国的发展治理合作正处于前所未有的良性互动之中。从政策分析、建言献策的角度，本文就中国籍公民在联合国的任职、联合国机构地区总部或中心的设置、中国国际发展政策的整合性、企业与社会组织在联合国的角色、企业对联合国采购的参与等五个方面，提出参考性建议。其中，前三点主要涉及中国政府与联合国之间的合作，后两点则主要涉及非政府部门与联合国的合作。需要强调的是，这些建议虽然主要源自于对中国与联合国在发展治理领域合作的审视及思考，但也同样适用于双方在其他多个领域的合作与互动。换言之，中国与联合国在全球发展治理方面合作质量的提升、合作范围的拓展，完全可以为其他领域的合作发挥引领、示范作用。从这一意义上说，发展治理合作的重要性并不局限于其自身，而是同时蕴含着更为深远的全局性影响。

第一，加强国际公务员人才培养，充实中国籍公民在联合国的中级、初级管理层或技术层任职比重。近年来尽管陆续有中国公民出任联合国机构的领导职位，但中低层工作人员的中国籍员工比例仍然相当薄弱。中国在粮农组织的任职人数、职员级别构成，均远远低于众多发达国家，在某些方面甚至低于肯尼亚等发展中国家。正如有学者所言，在国际组织的任职是中国国家权益、政治影响力的重要体现；中国代表性偏低的问题应得到认真对待。*夏敬源、聂闯：“联合国粮农机构人力资源管理体制及增加中国任职人员工作的建议”，《世界农业》，2014年第11期，第13～14页。从当前一些迹象来看，中国已开始注意到上述问题。*如2017年商务部与工发组织就派遣初级专业官员(JPO)达成合作协议、2014年留学基金管理委员会与教科文组织就派出专业研习人员达成合作协议等。今后重点应该是确保战略关注不偏移、具体执行有保障。

第二，加强与联合国各实体的机制化联系，吸引其在华设立地区总部。中国领导人和高官在多个场合指出：中国重视且坚定支持联合国，中国与联合国的关系将迎来新起点。*杜一菲：“***会见联合国秘书长潘基文”，《人民日报》，2016年7月8日；杨洁篪：“70年风雨兼程 70载春华秋实”，《人民日报》，2015年9月18日。争取更多联合国实体在华设立相应分支机构，是中国外交应予重视的着力点之一。有学者指出，联合国机构总部多设在欧美发达国家；中国应在做好国内准备工作的同时，争取发展合作、减贫援助等领域的机构总部、地区中心落户中国。*张贵洪：“中国联合国外交的转型”，《中国发展观察》，2016年第11期，第19页。事实上，与机构总部所在地已是既成事实、难以更改不同，新设地区总部的目标，在政治上与发达国家之间并无直接冲突，对中国、联合国而言实为彼此两利的共赢之举。

第三，提升国际发展合作相关工作的整合性。中国在与联合国发展治理合作上采取的国内各部委归口管理形式，有助于相应机构、部委根据自身权限范畴，划定分工界限、各展所长。不过，随着发展问题彼此交织、相互关联的特征愈发明显，对原有管理方式作出适当调整，使之更好地适应国际发展合作新格局，已是大势所趋。联合国一些机构也表达过类似关切，即中国提供援助的机构为数颇多，彼此间协调合作有待改进等等。*徐浩良：“全球治理与中国的责任和贡献”，第18页。考虑到中国今后很可能更多通过联合国来推进发展合作，在当前归口管理方式的基础上，明确一种更易于监督、操作的统筹协调架构，可能是提升整合性的现实选择。

第四，重视企业、社会组织等非政府部门的潜力，引导其发挥积极作用。尽管20世纪90年代以来，中国社会组织在联合国的发声逐渐增多，但整体程度仍明显偏低。以联合国全球契约为例，该组织在世界各地已建立100多个地区网络，参与企业近万家；其中，来自中国的企业和机构仅240多家，且多数是国有大型企业。*林波：“联合国全球契约中国网络在北京成立”，《WTO经济导刊》，2011年第12期，第94页。在全球治理主体渐趋多元化的形势下，这一短板某种程度上已经制约了中国对全球发展治理的有效参与。首届联合国环境大会期间，中国代表提出参会非政府组织应具备联合国授予咨商地位的提议，遭到不少发展中国家的异议，认为过高的资格门槛不利于非政府组织参与。*张海滨：“纸上得来终觉浅，绝知此事要躬行——随中国代表团参加首届联合国环境大会有感”，《国际政治研究》，2014年第6期，第121～123页。类似的，在发展峰会上，来自中国民间机构的声音也付诸阙如。*周超：“少了中国民间声音的世界交响曲——联合国可持续发展峰会纪实”，《WTO经济导刊》，2015年第10期，第60页。对此，中国政府部门宜及时制定和调整相应标准、方案，积极引导企业和社会组织，使之成为发展治理的有序参与者和贡献者。

第五，鼓励企业充分利用联合国平台提供的机遇，更好地“走出去”。这方面最具代表性的例证，可能是中国企业对联合国采购重视度、利用度的不足。2013年，联合国系统采购的货物与服务总值达160亿美元，从中国采购的仅有1.78亿美元。*魏峰：“联合国要涨中国‘份子钱’，合理吗？”，《廉政瞭望(上半月)》，2015年第11期，第63页。对于中国企业而言，联合国采购蕴含着可观的商机。一方面，进入联合国采购市场的企业可享受免税待遇，提升本企业的国际声誉、有助于进一步拓展海外市场。*江保国：“联合国系统采购程序改革及中国企业的应对策略”，《大连海事大学学报(社会科学版)》，2015年第3期，第43页。另一方面，联合国明确表示在采购领域应更多考虑发展中国家的产品和服务，确保采购渠道公平惠及发展中国家。*UN Document, A/71/63-E/2016/8, p. 44.中国企业正处于“走出去”的重要时刻，善用联合国采购提供的市场机遇，无疑是企业竞争力提升、国家利益海外扩展的关键助力。

中国与联合国在全球发展治理方面合作的深化与拓展并非偶然。事实上，中国比以往任何时候都更加需要以联合国为平台，通过与其合作，在国际发展领域维护自身利益、保障世界经济尤其是发展中国家的稳定增长。对联合国来说，与中国的合作亦是大势所趋。当前，发达国家深陷于诸多国内问题，在国际发展合作上日趋保守、退缩，来自中国等新兴发展中大国的积极支持愈发显得意义重大。展望未来，中国与联合国的全球发展治理合作方兴未艾、正当其时。○

* 本文系作者主持的国家社会科学基金项目“中国推动全球发展议程的战略研究”(13BGJ028)的阶段性成果，并且受到国家社会科学基金重大项目“中国参与全球治理的三重体系构建研究”(12&ZD082)、上海社会科学院哲学社会科学创新工程创新型学科“国际政治经济学”的资助。作者感谢黄超博士的宝贵建议。

作者介绍孙伊然，上海社会科学院世界经济研究所研究员，主要从事全球经济治理研究。

孙茹)