周边国家的民族问题及其对中国国家安全的影响*

赵 磊 胥慧颖

周边国家的民族问题及其对中国国家安全的影响*

赵 磊 胥慧颖

在国际社会中，一国自身和内部的民族问题，在内外因素的作用下很容易扩散到国境之外，影响到别国的国家安全，从而形成“外溢效应”。当前，周边国家民族问题对中国国家安全产生切实影响的类型主要有国内民族冲突、跨界民族问题、移民类问题和“三股势力”合流四种，其“风险外溢”类型按影响程度强弱可分为“渗入型”“跳板型”“溢出型”“移民型”和“侵扰型”五类。周边地区民族问题的差异性对中国国家安全产生不同影响，必须抓住各问题的核心因素制定针对性政策。

周边国家 民族问题 国家安全

[作者介绍] 赵磊，中共中央党校国际战略研究院教授、国际关系与国家统一研究室主任，主要研究民族冲突管理、文化软实力；胥慧颖，中共中央党校国际战略研究院硕士生，主要研究周边外交、民族问题。

国际社会是一个多民族的世界，民族问题具有外溢性，一国民族问题往往对邻近国家民族、主权与安全产生重大关联与影响。中国是世界上拥有邻国最多的国家之一，且周边绝大多数是多民族国家，因此也面临着比其他国家更为复杂的周边民族情势和更为严峻的周边安全问题。在中国2.2万公里的陆上边界中，1.9万公里分布在少数民族地区；全国共有136个边境县(旗、市、市辖区)，其中民族自治的地方有107个；边境地区总人口2200多万，少数民族人口占48%；还有30多个跨界民族。因此，周边是我国的安身立命之所、发展繁荣之基；周边国家的民族问题关系到我国周边外交、边疆稳定和国家安全大局。

一、 中国周边国家民族问题的类型

只有精准分析周边国家民族问题的具体类型，才能有效应对其对我国家安全产生的实质影响。在中国周边，民族自然因素和社会因素相互作用，民族生存和民族发展需求相互影响，内外因素相互渗透，民族问题错综复杂，呈现出如下类型与特征。

第一，国内民族冲突。国内民族冲突主要分为两类：一是发生在主体性民族之间，即某个国家或地区内两个或两个以上的主体民族之间发生的民族冲突；另一种是发生冲突的只有其中一方是某个国家或地区的主体民族，其他为非主体民族。*赵磊：《国际视野中的民族冲突与管理》，社会科学文献出版社，2013年，第79页。从国内民族冲突的成因上看，其源头不外乎如下几种：一国国内各地区经济、社会、文化发展失衡，少数民族地区发展滞后，利益结构不平衡；国家发展以牺牲本国非主体民族的发展为代价；一国以强制手段提升某一民族的语言、宗教、文化、社会地位而贬抑其他民族的语言、宗教、文化、社会地位；单一民族垄断国家权力、占据绝大部分社会资源而排挤其他民族；*孙代尧：“解释民族冲突的三种理论图式”，《贵州民族研究》，1999年第3期，第25～26页。对稀缺性资源的争夺等。在中国周边地区，缅甸北部的民族冲突与印度东北部的民族分离运动是相对尖锐的国内民族冲突。

首先看缅北民族冲突。1947年《彬龙协议》规定缅甸各少数民族地区享有充分自治，可以拥有自己的武装，成为缅甸民族地方武装长期存在并与政府军长期对抗的历史原因。民族地方武装力量是缅甸民族政治的“特色”，它可以“拥兵自立、占地自管”，类似“独立王国”。这些民地武都在寻求独立和自治，建立自己的政府。自2009年8月8日缅甸政府军要求地方武装接受整编被果敢拒绝而与果敢同盟军爆发冲突之后，缅北部分地区长期处于时而打时而谈的战乱状态。2016年11月20日，缅北烽烟再起。与以往相比，该地新一轮冲突呈现一些新的特点：一是缅甸民地武近30多年来首次合作行动，由克钦独立军(KIA)、果敢同盟军(MNDAA)、德昂民族解放军(TNLA)以及若开军(AA)组成“缅北联合阵线”；二是这次冲突早期是民地武主动以游击战的方式骚扰、侵袭缅北重镇木姐以及木姐—腊戍公路沿线的交通运输，而非政府军围攻民地武，这也是继2015年2月果敢同盟军发起“光复果敢”行动以来民地武再次主动出击；三是冲突地点由之前的民地武控制区转移到了缅甸政府的控制区。*李晨阳：“缅北烽烟再起的思考”，《世界知识》，2016年第12期，第72页。

再看印度东北部民族分离运动。印度东北部的阿萨姆邦(Assam)、那加兰邦(Nagaland)、梅加拉亚邦(Meghalaya)、曼尼普尔邦(Manipur)、特里普拉邦(Tripura)和米佐拉姆邦(Mizoram)，非主体民族人口相对众多、民族意识强烈、在地区政治经济中占有优势，并成立了众多大小不一、各有特点的民族分离组织，都宣称其民族受到了印度政府的压迫，寻求脱离印度实现独立或高度自治、以武装斗争和暴力活动为手段。这种分离运动屡剿不灭，成为印度至今难以摆脱的最为棘手的问题之一。印称“阿鲁纳恰尔邦”(印度于1987年建立)是中印领土争端地，在地形上多深山密林，为印度东北部其他民族分离组织提供了极佳的天然“避难所”和“战术撤退区”；而对于“阿鲁纳恰尔邦”本土的地下武装组织而言，也可以从这些“经验丰富”的民族分离组织那里学习经验、训练人员，甚至购置武器装备。在这些印度东北部民族分离组织用暴力解决问题的影响下，“阿鲁纳恰尔邦”的一些社会组织也开始效仿这种模式，如外来移民查克玛、下丁人开始用极端的、暴力的方式解决与原住居民的矛盾，阿鲁纳恰尔那加解放阵线成员也开始用敲诈勒索政府官员、商业机构等方式获取活动资金。*Atonu Choudhurri, “Outfit Rears Head in Arunachal”, The Telegraph, June 14, 2010.这不仅对中国西南部地区的稳定和中印领土争议地区的族际关系产生负面影响，还对“藏独”等势力产生辐射和带动效应。除此之外，印度还向该地区大批移民，试图实现文化、宗教、人口的“去中国化”。

第二，跨界民族问题。跨界民族形成的原因复杂，一部分是民族自身内部原因，即由于民族自身经济政治发展状况和外界自然条件变化等因素而引发民族迁徙，使该民族一部分留在原地，另一部分则流散到新的地区；另一部分是外部原因，即国家在形成和发展过程中由于疆界的划定导致同一民族被分隔。因此跨界民族问题很大程度上是历史问题遗留的产物。同时，跨界民族的不同部分因所在国家不同、国情不同也就有了不同的民族问题属性。跨界民族所处不同国家的政治、经济、文化发展有差别，一国民族政策的失当、外部势力干预，都会使跨界民族对传统民族的向心力和对现存国家的离心力增强*王伟：“跨界民族问题的形成、表现及影响”，《黑龙江民族丛刊》，2014年第1期，第77页。。在跨界民族“涟漪”和“共振效应”的连锁反应下，*依据民族纽带理论，一个国家的民族分裂活动容易得到海外同民族、同种族、同宗教或同语言群体的支持，民族纽带的力量在于其能够产生对民族整体的忠诚感和成员利益的有关感。国界并不能使民族成员忽视其同族在其他国家的状况，民族成员认同的一致性能够使跨越国界的群体成员形成利益一致、行动一致的自觉，且通过民族纽带延伸，民族问题的影响可以向更大范围震荡。当民族向心力高于国家凝聚力时，跨界民族问题就会发展到危及国家主权安全的地步。参见严庆、青觉：“‘民族牌’背后的理论透析”，《广西民族研究》，2009年第1期，第26页。一个国家的不稳定必然会影响到该地区的其他国家,“结果便形成了一个国家不稳定，其他国家也不可能稳定的局面”。*[美]胡曼·佩马尼著，王振西译：《虎视中亚》，新华出版社2002年，第2页。跨界民族问题在中亚、东南亚地区表现较为突显。

一是中亚“主体民族主义”。中亚五国均存在跨界民族问题，这使得族际间纠纷易于上升为国家间争执和领土纠纷，并进一步推动主体民族主义的复兴，如“主体哈萨克民族主义”“主体乌兹别克民族主义”等均有不同程度的抬头。哈萨克斯坦大力推动散居在世界各地的哈萨克人“回归”自己的“历史祖国”，专门制定了《哈萨克人重返历史祖国的构想》《哈萨克斯坦人口迁移法》等相应官方文件和一系列优惠政策，包括为“回归者”解决土地、住房，补贴搬迁费，奖励专家级或具备高级职称的“回归者”并为其解决工作，孩子就学一律免费并补助一定的生活费等。2016年通过的《移民和就业保障法修改案》不再限制“回归者”落户的地区，移民至全国任何地区的哈萨克族人均可享受归国哈侨待遇。截至2015年，在“回归”的近100万名哈萨克族人中，有14.3%来自中国，成为“回归”的第二大来源国(第一是乌兹别克斯坦)。*截至2015年1月1日，共有259159户952882名哈萨克族人“回归”哈萨克斯坦，占哈萨克斯坦总人口的5.5%。其中，61.5%来自乌兹别克斯坦，14.3%来自中国，9.3%来自蒙古国，6.8%来自土库曼斯坦，4.6%来自俄罗斯，3.5%来自其他国家。哈国副总理塔斯马加姆别托夫指出，2016年回归哈国的侨民家庭共有1100个，较上一年增长了6倍。有研究指出，新疆部分哈萨克族人把哈萨克斯坦看成是自己的“祖国”，在哈萨克族和维吾尔族发生冲突的情况下，前者常因在中亚有哈萨克族为主体的主权国家而“骄傲”，并以此“贬低”没有以自己民族为主体建立起主权国家的维吾尔族。*高汝东、宋德志：“跨界民族视角下新疆应对非传统安全威胁的有利条件和不利因素”，《塔里木大学学报》，2011年第1期，第45页。

此外，乌兹别克斯坦也将民族复兴政策定为国策，隆重纪念布哈拉、希瓦建城2500周年，帖木儿诞辰660周年等活动，大力颂扬乌兹别克民族的历史文化。吉尔吉斯斯坦也举办“全世界吉尔吉斯人代表大会”等活动，号召境外吉尔吉斯人(包括我国境内的柯尔克孜族)“回归”。塔吉克斯坦、土库曼斯坦两国也采取了类似的政策。

二是中国与东南亚国家跨界民族问题。中国与越南、老挝、缅甸直接接壤，并邻近泰国。在长达4000多公里的国境线两侧地区分别居住着壮族、傣族、苗族、瑶族、彝族、景颇族、布依族、哈尼族、傈僳族、拉祜族、阿昌族、独龙族、怒族、佤族、布朗族、德昂族等16个跨界民族。其中，跨居中、越、老、缅四国的有苗族、瑶族、哈尼族和拉祜族等，跨居中、越、老三国的有傣族、彝族等，跨两国而居的民族则更多。中国与中南半岛诸国跨界民族的分布构成了中国西南边疆独特的地缘政治，也形成了特殊的跨界民族问题。中国与中南半岛各国的跨界民族地区，均属于边疆的边缘地区，呈现出“边”“远”“杂”“贫”等特点。在这些跨界民族地区，各自的经济发展水平与本国其他地区相比存在巨大差距，而跨界民族内部也存在较为严重的经济发展差距问题。这种经济发展的多重不平衡性不可避免地造成人口跨国流动增加。

第三，移民类问题。移民类问题主要涉及移民与当地原住居民之间的关系，触及社会生活的方方面面，如文化、教育、医疗、社会福利、就业等。由于经济衰退、失业率上升等原因，一些国家的社会福利等各项政策不堪重负，于是制定一些具有明显排外倾向的政策，如在移民政策中设置一些隐性障碍，或对移民进行分类并有选择性地接受某类民族等。另一方面，各民族之间产生利益或观念冲突又会衍生出民族歧视及排斥。又由于移民都来自不同的国度，所以移民在当地生活的好坏最终也会影响移民相关国家之间的外交关系；而相关国家之间关系的好坏反过来也会影响移民在迁入国的生存和发展。例如，虽然东南亚华人在加入所在国国籍后被认为是该国少数民族之一，尤其对于土生土长的新一代华人而言，他们并非外来移民，但在当地主体民族看来，仍是“外来”民族。在长期的历史发展过程中，华人在民间经济领域形成了较为优越的地位，因此当地居民认为，华人所获得的利益是以当地人的付出为代价的。因此在东南亚各国，华人给人的整体印象便是，华人掌握或支配着东南亚当地的经济，但并非所在国国家的真正主人。一些学者、政客、媒体也对此多加渲染。*“Empires without Umpires: Asia’s Business Culture Is Good for Tycoons, not Shareholders”，Economist, April 7, 2001. 梁英明：《融合与发展》，(香港)南岛出版社，1999年，第39页；Hal Hall, The Indonesian Economy(Second Edition), Cambridge University Press, 2000, p.284.这些观点普遍又被东南亚民众、政治家所接受。而对于华人群体而言，他们以往并非铁板一块，内部存在分歧，态度上也不统一，很难用一个声音维护其利益。

第四，“三股势力”合流。“三股势力”合流是指暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力相互交织，其核心和实质是民族分离主义，特点是其往往同时利用民族、宗教等为幌子，以制造恐怖活动为手段，达到民族分离的目的。中亚极端民族主义(即民族分裂主义)同中亚宗教极端主义(即伊斯兰极端主义)互相利用，用偏执、片面、极端化的观点诠释宗教信仰，煽动宗教狂热以及不同信仰、不同民族之间的仇恨，不断制造暴力恐怖事件；并与毒品走私、武器贩运等跨国犯罪活动相结合，以达到其图谋推翻中亚各国的世俗政权、分裂主权国家，建立所谓的伊斯兰政教合一国家的目标。2013年以来，受“阿拉伯之春”的影响，中亚极端组织加紧整合，呈现出新的发展态势：一是极端行为的能力不断提升，组织成员集结快速，自我动员能力强。二是组织体系分散化、隐蔽化、本土化、内生化。现阶段的“三股势力”与之前“塔利班”等的高调出击不同，经常利用一切可能的社会关系依附于当地部族势力，化整为零、藏兵于民，导致分散的、小股的、目标不集中的暴力恐怖事件频频发生，而这些分散、盲目的行动又会因其无序性和突发性而带来难以预警的困难。三是随着互联网、移动通讯和交通的便利化，跨区域流动和作战能力强，沟通协同作战能力强，且组织上多元化。土耳其、沙特、伊朗等伊斯兰国家的民族分裂势力和宗教极端势力、阿富汗塔利班恐怖组织等都加紧了对中亚的思想渗透，这在阿巴地区的影响尤其明显。中亚“三股势力”还与中东、北非、南亚等地区极端势力加强联系，与中国周边地区的“基地”组织、塔利班、“东突”势力和车臣非法武装等恐怖极端组织联动互通，获得了政治、资金、军事、武器、人员上的帮助和培训。这几股势力形成合流并经过重组派生出各种各样的新组织，如“突厥斯坦伊斯兰运动”“安拉使者”“伊斯兰军”“真主战士”等。四是恐怖组织成员呈现年轻化、知识化、专业化趋势，在哈萨克斯坦被起诉的涉嫌恐怖犯罪的人员中，有60%的人年龄在29岁以下。五是恐怖活动通常与毒品、走私、武器贩运等跨国犯罪结合在一起。不仅中亚成为“三股势力”的“重灾区”，其恐怖活动范围也向中国周边国家蔓延，形成从中东到中亚、南亚和中国新疆的连续弧形地带，对中国周边国家安全和中亚地区局势的和平稳定产生了严重的影响。

二、 中国周边国家民族问题的“风险外溢”

现阶段的世界民族问题既受制于民族国家，又对民族国家产生了某种程度的超越，形成“外溢效应”。民族问题的“外溢效应”，即本来属于一国自身和内部的民族问题，由于内外因素而扩散到国境之外，影响到别国的国家安全而成为其他国家安全的一部分，甚至演变为“国际化”的安全问题。世界民族问题的风险外溢在中国周边也同样表现明显。

第一，外部民族、宗教问题渗入，内外势力结合。这类民族问题的影响可称为“渗入型”，即外部民族问题、分裂势力缓慢地进入其他国家内部，对该国的民族事务和国内政治等产生侵蚀和破坏作用。除个别时候使用直接灌输式影响之外，更多地采取间接方式，如非法撰写和出版反动刊物和书籍，制作发布影视剧，利用网络电台等渠道，借用朝觐、观光旅游、学术交流、在高校中开展社团活动、探亲访友等名义煽动敌对情绪。“渗入型”影响主要有两大特点：一是渐进性，但“渗入”的规模在逐渐扩大，方式日益多元化，渗透速度也在加快；二是全局性，且随着地区之间人员、经贸、服务往来等越来越频繁，传播技术越来越发达，使其蔓延速度愈发加快、影响范围持续扩大。

周边国家与地区民族问题对中国的“渗入型”影响最为严重的表现在“三股势力”及韩国的基督教两大问题上。先看“三股势力”对中国的渗透。中亚是“三股势力”针对中国从事分裂活动、对新疆进行渗透、对恐怖分子进行武装训练的前沿阵地。一方面，“三股势力”不断进行集会、游行等，非法撰写和出版反动刊物和书籍，制作发布影像视频，书写、张贴、发放反动标语、传单，建立广播电台进行歪曲宣传，以此加剧新疆地区民族分裂主义意识和离心倾向。如“东伊运”通过在大型网站建立宣传发布平台、利用社交网站进行传播，仅2013年一年，就制作发布了107部宣扬暴力恐怖、宗教极端、民族分裂等煽动性极强的影像视频，并在境外自行建立了“东突信息中心”“麦西来甫”等20多个网站发布反动信息并物色情报人员。另一方面，“三股势力”还通过一些国家的新闻媒体和国际组织对中国施加国际舆论压力，将中国对“三股势力”的打击说成侵犯“民主”和“人权”，颠倒是非黑白。更严重的是他们极力煽动大批新疆少数民族和穆斯林出国朝觐，并对其进行“洗脑式”的渗透和反动宣传，鼓吹民族分裂，致使一些少数民族人民滋生极端主义思想。近年来，中国内部的暴恐活动与境外相互干扰或支持的关联性趋强，相似度很高，呈现以下特点。一是，规模和频率不断增加，包括参与恐怖活动的人数、造成人员的伤亡和财产损失等；作案方式多样化，如采用自杀式爆炸、选择自驾而非乘坐公共交通工具等；活动范围也有所扩大，从西北新疆向内陆中部、东南部等地蔓延，包括制造昆明(2014年3月1日)、北京(2013年10月28日)等地的恐怖事件。二是，出现短时间内对同一地点二次袭击的现象，如2013年对色力布亚镇发动了两次袭击(4月23日对镇政府和11月16日对派出所的攻击，两地仅相距100米左右)，在国内尚属首次。三是，受伊斯兰极端主义影响增加，恐怖活动政治目的更加明确，如袭击北京金水桥、色力布亚镇和鄯善鲁克沁镇的镇政府和派出所等政府机关以及当地的特巡警、干警。

再看韩国基督教对中国的渗透。韩国是仅次于美国的第二大基督教传教国，自称为“第二个以色列”。近年来一些韩国基督教团体加大利用宗教对我国进行渗透的力度，利用教会和企业进行产业布道和福利布道，并在中国从事非法传教活动，发展信徒、培植代理人，企图以控制信众达到思想渗透的目的；推行所谓“福音西进计划”，有人提出先把中国的220万朝鲜族同胞“福音化”，再向中国西部地区和边疆少数民族地区传教，由大城市向农村延伸，由朝鲜族向汉族发展，把其他中国人“福音化”，试图达到“中国龙被基督羊驯服”的目的。其中有的教会还以物质资助、友情感化等方式协助非法越境到中国的朝鲜“脱北者”偷渡到韩国、日本、美国等，以此发展教徒。近年来，韩国对中国宗教渗透出现一些新的特点：渗透渠道更加多样，渗透范围不断扩大，渗透形式愈加隐蔽，渗透手段日益现代化，且有从东北、朝鲜民族聚居区和散居区、跨界民族地区向内地、西南地区辐射的趋势。具体表现为：隐蔽性加强，或以人权保护为由从外部施压，或利用经济、文化交流、学术研究等手段，扩大其“文化布道”，散布“民族意识”；广泛性加强，使用高科技、现代化信息手段进行“空中传布”；加快本土化，一则神职人员本土化，二则教堂建设方面的本土化，三则基督教的教义实用化和日常化，不断降低入教门槛、简化入教仪式；渗透对象年轻化，并加大对大学生等知识分子的渗透。随着我国基督徒数量的增多，各种私设的地下教会也在不断增多，出现了大量非法传教活动，这类现象在基层地区和偏远山区尤为突出。

第二，民族问题被外部势力利用，成为牵制或干预别国的棋子和跳板。这种民族问题的影响可称为“跳板型”，即指一国欲干预别国事务时，出于国际考量等无法直接插手干预，从而选取一个“第三方”作为“跳板”，通过灵活利用第三国的方式介入目标国的民族事务甚至蓄意制造民族事端，间接地达到干预相关国家的目的。

美国、印度利用尼泊尔推动西藏问题国际化是我周边民族问题“跳板型”影响的典型代表。近年来，美国一方面加大对尼泊尔的拉拢，通过各种方式在尼泊尔政界培养亲美势力，企图通过“西藏自由”运动在尼泊尔领土上煽动反华活动，一心想将尼泊尔变成“藏独”等反华势力的大本营。美国将尼泊尔选为其总数额达35亿美元的“培育未来”计划的20个重点国家之一，每年向尼提供7500万美元的援助，诱使其放松对其境内“藏独”势力的管控；对尼政府施压，为“藏独”分子从尼过境创造便利。目前，在尼境内有2000多家具有美国或西方背景的非政府组织，推动尼泊尔本地的非政府组织直接进行反华活动，并支持“藏独”势力的民族分裂活动。据统计，加德满都至少有七八十座藏传佛教寺庙，基本上都由美国等西方国家的非政府组织或个人捐款支持，影响控制着大量藏胞。另一方面，美国还加紧在尼泊尔推进“民主化”，不断加大对尼政治、经济、文化、社会等各方面的影响和渗透，以离间中尼之间存在的共识。美国在尼泊尔拥有美国俱乐部、美国图书馆、美国国际发展协会等几十家官方和非官方的机构及大量企业等，通过招募当地民众、旅尼的藏民等方式传播西方民主和所谓的普世价值。美联社、路透社、BBC等主流西方媒体早已与尼泊尔主流媒体建立起免费供稿的“援助关系”，美国还通过注资、收购、投放广告等方式实际上控制了尼泊尔一些主流媒体和新闻机构，使其成为西方国家的发声器，严重影响了尼泊尔的对华舆论环境。但是尼泊尔政府基本上从未纵容或支持在其领土上的“藏独”活动，不希望自身成为西方势力反华活动的牺牲品。

印度也将尼泊尔视为其势力范围和抗衡中国的战略防线，千方百计对尼予以拉拢。而尼泊尔不同民族的心理以及社会习俗各异，对待印度以及中国的态度各不相同。其中与印度有关的高级种姓(Bahun与Chhetri)掌握国家重要职位，占全国人口的32%，信仰印度教的特莱族占全国人口的13%，他们与印度原本一家，所以对印度充满感情；原住民占37%，他们是蒙古人种，从情感上更亲近中国，并且在语言文字、文化习俗、外貌特征、饮食习惯等方面与中国较为相似。贱民(Dalits)占13%，穆斯林占5%，他们在中印关系上较为中立。因此印度利用尼泊尔民族心理差异一方面通过在尼泊尔办学校、修医院、建寺庙等方式向尼渗透；另一方面，每年向尼提供超过3亿美元的援助，控制了尼泊尔外贸通道和石油等战略物资的供应，掌控了尼泊尔的经济命脉。因此，在很多尼泊尔官员和民众看来，尼泊尔不是一个完全主权独立的国家，而是被印度监管的“准独立”国家。

一些域外大国也将中亚视为干预中国事务的“跳板”。中亚五国独立后，美、欧、俄、土耳其、伊朗等世界大国和地区强国都大力调整其对中亚的政策，争相向中亚地区渗透。而中亚地区复杂的民族问题则为各国对该地区的渗透提供了借口和契机，进而将中亚作为“跳板”对中国民族宗教事务进行干预。美国约翰·霍普金斯大学中亚与高加索研究所所长弗雷德里克·斯塔尔(Frederick Starr)在2005年提出涵盖中亚五国、阿富汗、伊朗北部和巴基斯坦北部在内的“大中亚”概念，成为美国扩大对中亚影响力的地缘战略框架，而斯塔尔本人也是旨在对中国进行领土分裂的“新疆工程”的主要推手。美国等西方势力一面向中亚国家提供大量无偿的经济和技术援助，一面推行西方的“人权”和“民主”标准。它们把新疆少数民族对跨界民族的文化认同以及与中亚国家民众的共同宗教信仰作为削弱新疆少数民族群众“国家认同”“中华文化认同”的政治资源。美国作为中亚“颜色革命”的幕后推手，主要是通过非政府组织在其中扮演重要角色，即利用非政府组织开展活动、帮助当地建立各种各样的非政府组织，并利用留学、培训、访问交流、学术研究等方式，向中国群众灌输西方价值观和理念，在中国开展宗教渗透破坏活动。土耳其利用其与中亚有共同的历史渊源、相似的语言、文化传统和宗教信仰，不断在中亚地区宣传“双泛”思想，还企图把中亚作为分裂中国的前沿阵地；“东突”势力也把土耳其当成一个“庇护所”，伊斯坦布尔还设有“东突教育与互助协会”的总部，负责发展“东伊运”组织正式成员，等等。

第三，民族问题溢出，殃及他国。这可称“溢出型”，即一国的民族问题对关连国造成经济、社会等方面的损失，致使他国无辜受牵连或遭受祸端。

如缅北民族冲突，给中国带来了诸多传统与非传统的安全问题，其中的非传统安全问题尤为严峻。一是，缅甸境内的战火极易波及中国，仅2015年2～3月的果敢冲突中就有4次炮弹落入中国境内，给边境地区人民的生命和财产安全造成威胁。二是，战火使得中缅边境贸易愈加脆弱，滇缅边境一度红火的口岸贸易因缅北武装冲突而几乎沉寂，不仅影响中国边境经济发展，还对孟中印缅经济走廊建设和中缅合作形成阻力。如2016年11月爆发冲突的地段是中缅合作项目的密集地区，其中木姐—腊戍公路是中缅货物贸易和陆上人员往来的“生命线”，中缅油气管道和拟议中的昆明—皎漂铁路都途经冲突地区，这使得中缅合作可能陷入停滞。另一方面，中方在缅项目运行面临极大安全风险，许多投资项目被迫叫停，严重影响对缅投资，给中资企业造成巨大损失。如中国在缅甸投资的密松水电站项目停工后至今仍然没有重启。三是，每次战事都有数万名缅甸边民涌入中国避难，且有一部分长期滞留中国境内，成为当地社会的巨大负担和不稳定因素。而边民中没有收入来源的群体、走私分子、贩毒人员等，也给西南地区社会治安带来新的挑战。如果处理不当，社会治安问题还可能演变为国家间的政治问题。四是，导致人口贩卖、艾滋病扩散、毒品蔓延、跨境赌博等非传统安全问题。目前中国市场上大部分鸦片、海洛因都来自缅北地区；为了准备与政府军交战，地方势力会更加倚重毒品以扩充军备。*苏晓晖：“缅甸‘民地武’问题对中缅关系的影响”，《当代世界》，2013年第1期，第50页。同时，缅北地区枪支弹药管理混乱，许多枪弹流失民间，对中国边境地区构成不小的安全隐患。

跨界民族问题还可引发“三非”等问题，即非法跨国婚姻、非法务工、非法入境等问题。自从19世纪80年代以来，中国西南边境地区就开始出现跨国婚姻的热潮，缅甸、越南的妇女嫁入中国边境地区。然而，这些跨国婚姻有很多不符合中国法律而成为非法婚姻。自2010年以来，这种跨国婚姻的数量正以每年10%左右的速度增长。另外，越南、老挝、缅甸境内劳动力比中国劳动力市场价格更为便宜，中国一些用人单位受经济利益的驱使而非法雇用这些外籍廉价劳动力，为越南、老挝、缅甸人员非法越境甚至进入中国内地进行非法务工提供了条件。例如，随着云南经济的发展，云南跨界民族地区出现了一些行业劳动力不足的现象，于是这些地区对于外籍劳工的就业有了适当的放宽，外籍边民只需缴纳数十元就可以办理德宏州居住证(三个月居住资格)，到期可以续办，使得中国与中南半岛诸国跨界民族地区的非法务工问题不断凸显。

第四，移民问题引发对别国的排斥，影响国家间关系。某个族群人口的大规模迁移会直接导致迁入地各族群人口比例的改变，增加对迁入地资源的压力，导致族群间在资源分配方面的恶性竞争，这种竞争又与族群间的文化冲突结合在一起。*马戎：《民族社会学导论》，北京大学出版社，2005年，第129页。这类影响可被概括为“移民型”，即由于一国原住民族和外来移民民族之间存在各方面固有的差异而无法相融，通过社会普通民众间的互相排斥，间接导致民族关系及相关国家之间关系紧张。排斥性是“移民型”影响的主要特征。

在东南亚地区，很多人对华人持有“素质低、贪婪、不文明”“喜欢拿钱贿赂官员”“是唯利是图的生意人”等偏见。同时，华人在当地经济上被夸大的“强势”，不仅无助于华人自身政治、文化地位的提高，反而成为其深受打击、遭受排斥的重要原因。*陈衍德、彭慧：“当代东南亚民族关系模式探析”，《厦门大学学报》(哲学社会科学版)，2010年第4期，第78页。再加上一些突发事件发生时别有用心政客的挑动，以及新闻媒体热炒，极易煽动起当地民众的极端民族主义情绪。2010年马尼拉发生退休警察劫持香港游客事件后，一些菲律宾警察和学生甚至赶到事发地拍照留念，充分体现了部分菲律宾人对华人的漠视甚至仇恨心态。2011年缅甸密松水电站项目被叫停，2014年曼德勒数家中国金矿遭遇打砸抢事件，以及2014年东南亚以青年人为主的大规模“反华”游行浪潮等都是这种排华情绪的集中体现。在越南，中国的投资越来越大，虽有助于越南的经济发展，但很多人由此产生“酸葡萄”心理，认为是华人的存在加大了当地民众的收入差距，当地民众甚至将之归咎于中国企业“只顾赚钱、不解决就业”。随着越来越多的中国人因经商或外派工作等方式移民或常驻越南，新移民在越南定居和工作被越南人视为剥夺了当地人的就业机会，一些越南民众则借排华之机宣泄心中的怒火和对华人华侨的不满。近年来由于南海争端引发的东南亚民族主义情绪对东南亚排华反华也起了重要的助推作用。

第五，外部民族在边境的侵扰。这类威胁可称为“侵扰型”，即邻国非法越境者破坏边境治安，或扰乱社会秩序。“侵扰型”影响特征主要有两点。一是，局部性。侵扰行为一般发生在某一边境地区，其危害的扩散性或蔓延性较小。邻国的非法越境者往往采取“打一枪、放一炮”的方式，在违法犯罪之后，一般不会继续滞留而是逃窜回国。二是，反复性。“侵扰型”虽不具“渗入型”“跳板型”的破坏力度，但却像“皮肤病”一样十分顽固。在中朝边界地区，朝鲜军人、饥民等频繁越境侵扰，导致盗窃、抢劫等犯罪行为时有发生，甚至出现十几起恶性越境杀人案件。这种非法越境也带来了偷渡、毒品走私、贩卖人口等治安问题。目前，东北地区已成为朝鲜毒品流入日、韩、俄的主要中转站，延边成为毒品进入中国的主要渠道之一。

另一类型的侵扰事件则由朝鲜“脱北者”引起。据统计，我国境内有超过10万的“脱北者”，他们通过“冲击”外国驻华外交使领馆或其他国际机构，制造外交事件，同时利用国际媒体进行舆论造势，并最终在一些国际非政府组织的“帮助”下获得进入韩国和日本等第三国的机会。中国境内已发生数十起朝鲜“脱北者”冲闯德国、美国、韩国、日本、加拿大等国驻华使领馆或在使馆前进行示威活动，以及冲闯日、韩、美、加拿大等国在北京、天津、上海、大连、青岛、烟台等地开设的国际学校的事件。这些冲闯外国驻华机构事件严重影响外国驻华机构的正常运作，欧盟和美国还将其作为人权问题中的典型案例向朝鲜和中国施压。朝鲜“脱北者”对中国的侵扰，不仅恶化中韩、中美等双边关系，也直接对中国的国际形象产生极其负面的影响。随着中国政府对“脱北者”管制和遣返力度的加强，有的原本藏匿在边境的“脱北者”甚至逃往中国内地，散布于其他省份，使得处理“脱北者”问题更为棘手。

三、 应对周边国家民族问题的几点思考

围绕落实总体国家安全观的重大使命，以及“一带一路”、扩大沿边开放等重大倡议和战略部署，中国必须充分发挥“边”的优势，做足“边”的文章，积极应对周边国家民族问题对中国的可能影响。

第一，要主动加强区域安全合作。要继续推进在军队、执法、监管等各个领域的专业合作和各个层次的对口合作，深化有关合作渠道和机制，包括情报、边防、司法、禁毒、网络安全等，强化信息联动，定期开展边境防控协作交流，实现快速预警反应，合力打击各类违法犯罪行为。

在打击“三股势力”方面，上海合作组织发挥了重要作用，签署了一些打击“三股势力”的安全合作文件，建立了成员国执法安全部门部长级会晤机制、总检察长会议机制、国防部长和军队总参谋部代表定期会晤机制，以及重大突发事件的应急机制等多边合作机制。在上海合作组织的框架下，中国与中亚各国双边和多边的安全合作有效展开，包括反恐机构的设立、反恐演习和经验交流、警务人员的培训、情报交流、实施联合打击行动并遣返犯罪人员等，方方面面合作已取得了一定的成效。这些合作不但有助于维护地区安全，同时也为下一步合作奠定了坚实基础。然而，一方面随着近年来反恐形势出现的新变化，尤其是网络恐怖主义和“恐毒结合”的蔓延，暴露出上合组织目前应对能力不足的弱点，在其框架下的安全合作也需要与时俱进。要深化和扩大安全合作的内涵和外延，特别是强化对互联网的管控能力和对情报信息的处理能力。另一方面，虽然合力打击“三股势力”是上合组织成员国的共识，但在具体协作上仍有需要破解的难题。对此，需要各成员国发挥各自优势，积极协调相互之间的行动，并加强同上合组织观察员国和对话伙伴国相关执法部门的合作，在更大范围内、更有效率地应对新威胁和新挑战。此外，中国致力于建立中国-东盟执法安全合作部长级对话机制、筹建澜沧江-湄公河综合执法安全合作中心，积极支持亚洲相互协作与信任措施会议加强能力和机制建设，主动参与东盟主导的多边安全对话合作机制，推动中国-东盟、中日韩、东亚峰会各领域合作等，并在各个地区机制下提出一系列非传统安全领域合作倡议，有力推动了相关领域交流与合作，为亚太地区乃至世界提供更多公共安全产品。*中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的亚太安全合作政策》白皮书，2017年1月11日。

第二，争取“跳板型”国家，对敌对势力形成“反制”。在人文交流方面，中国要充分发挥外宣、民间交往、非政府组织、华人华侨等的力量，与周边国家的民族地区形成常态化的人文交流机制。从2009年起，西藏外宣办与尼泊尔主流媒体建立长期合作关系，在尼泊尔《加德满都邮报》《人民周报》等媒体刊发西藏专版和专题文章；在尼泊尔国家电视台播出《西藏故事》系列外宣纪录片；在尼泊尔喜马拉雅电视台推出“今日中国西藏”系列外宣专题栏目，客观介绍西藏经济、社会、宗教、文化等情况，受到尼泊尔社会各界的广泛关注，有效辐射影响了印度等南亚国家和地区。此外，中国还在加德满都开办“中国西藏书店”，并积极开展中国图书在尼泊尔发行销售赠阅工作；《北京周报》《桥时代》《中国新闻周刊》南亚版、以及介绍西藏历史文化和自然风光类的图书在尼泊尔广受欢迎。中国西藏书店在深化人文交流、拓宽传播渠道、展示西藏和中国形象方面发挥了重要作用，已成为中国开展周边外宣工作的重要阵地。与此同时，以团结争取尼上层人物、当地友华社团和爱国藏胞为重点，中国文化部、新闻出版广电总局、西藏地方机构等与尼泊尔广泛开展联谊活动、学术交流、研讨座谈、文艺演出，举办“中国文化周”“中国文化节”等人文交流活动，已成为文化交流品牌；西藏还每年邀请尼泊尔政要、学者、社会知名人士、媒体记者等赴藏参观访问，同时组织中国政府官员、宗教界人士、专家学者等赴尼交流，有效加强了双方的良好人脉关系。然而，中国目前还缺乏针对周边国家民族问题的总体战略谋划和布局；民族事务的智库建设相对滞后，议程设置能力不足，缺乏主动性和针对性的研究；人文交流的形式和渠道还不够丰富，覆盖面和影响力还有待提高。

在经济援助方面，目前中国虽在中亚、东南亚等“一带一路”沿线国家和地区进行了投资，但主要集中在投资大、建设周期长的大型项目，针对性不强；在周边国家关键民族聚集的地区和基层地区，尤其是涉及民生的小项目(如医院、学校、饮用水等公共设施)的援建则较为欠缺，而这些小项目恰恰可以增强当地民众对中国的认同程度，巩固当地对华友好的民众基础，有利于促进当地民族冲突地区的良性发展以及向正常形态的经济社会转型。

第三，要发挥建设性影响，“预防为主”，积极应对。中国虽要坚持不干涉内政这一对外基本政策，但要积极发挥大国作用。一方面，中国对国际事务要有更多参与治理的意识和途径，勇于承担更多国际责任，争取更大国际话语权；另一方面，应在合理、合法的基础上，通过对方可以接受的方式，采取“前期介入”的预防政策，防止因措手不及使中国国家利益受损。

中国作为周边国家民族问题的利益悠关方，对这些问题采取积极劝和、促和政策，如为缅甸军队、政府和民地武的和谈提供了场地和经济上的支持。但由于恪守不干涉内政的原则，中方绝大多数时候只是呼吁冲突双方加以克制并通过和谈方式解决相互之间的矛盾，一般不直接参与双方之间的和谈，对双方之间的分歧也不预设立场；即使在双方和谈难以进行下去时，中方也只进行调和，没有强制手段。2016年11月爆发的缅北冲突，从中方协调的谈判结果来看，效果有限。建设性介入需要创新方式，必须更加积极作为，否则劝和、促和就会成为一句空话。中国应该积极斡旋其中，充分利用中国在缅甸问题中独特的优势和条件，强化与缅甸多层面的交流与沟通，在加强与缅甸政府合作的同时，与缅甸各民族地方武装进行交流和沟通，与缅甸各党派进行合作和协商，力促各方达成停火协议，推进实质性的民族和解。对于缅甸难民，过去中国在对其提供人道主义援助的同时，还处于由于顾虑到政治性问题而有所迟疑犹豫的两难境地。目前，缅甸民族问题已然“国际化”，美、日等国家争相介入，在这种形势下，中国在谨慎应对的基础上，应加大对缅甸难民的人道主义援助，发挥更加重要的建设性作用。

第四，推进边境建设管理，进一步健全安边稳边政策。中国边境地形复杂，自然形成的便道、通道多，大多没有天然屏障或地理界限阻隔，且人防、技防、物防等基础设施建设滞后，给边境建设管理带来了极大的难度和压力。如广西边境线上物理隔离设施覆盖率仅占边境线的1%，视频监控设施覆盖率也仅占当前边境通道、便道总数的16%，37条通道中仅有14条设有边防检查机构，许多路段处于失管状态；加之边境检查机构缺乏编制、人员短缺，成为走私、犯罪、潜逃的主要通道。中朝边境总长1334公里，其中陆界45公里，水界1289公里，仅有4个边防团和1个巡逻艇大队，总兵力只有3000人左右，边境管控力度远远不够。因此需加强边境管控物理隔离阻拦设施建设，进一步延伸电子监控指挥系统，切实提高管边控边和物防技防的覆盖面；同时利用大数据等技术进行动态化、全方位管理，打造社会治安防控体系升级版和基层管理综合服务长效工作机制。

目前，在中朝边界，中方边境线的围墙一直在升级，增加了岗哨和监控器，还安装了长达几百公里的铁丝电网，在铁丝网后边还建设5米高的河坝，一定程度上减少了非法越境者的侵扰。然而，监控设备只能做到每个监控点相距不到1公里，要盯住个别的非法越境者相当困难，因为500米距离就要用放大倍率来观察，而放大倍率又会导致视野缩小。铁丝网则投资巨大，仅在陆路、以及江面较窄或城市附近布设；加上洪水等自然因素和人为破坏，就像美国和墨西哥之间的围栏、摩纳哥和西班牙之间的铁丝网阻挡不住偷渡者一样，中朝边境的围栏也很难真正拦阻朝鲜非法越境者。另外，铁丝网也给东北边民带来了极大不便，因为这道铁丝网并不是真正的边界线，而是一道沿边界后退几十米、位置在国内的“边界伴随线”；同时阻碍了两国小规模的边境贸易，影响了中朝边境的正常民间交往。对此，需要完善边境军警民联防机制，发展和壮大治安信息员、法制宣传员、边境便道护路员等基层队伍，形成以边境管控领导机构为龙头、以边境部队为主力军、以群防群治力量为基础的多层次全方位边境管控新格局，真正切断非法越境者的进出潜逃通道。○

(责任编辑：吴兴佐)

* 本文为2015年马克思主义理论研究和建设工程《民族问题若干重大基础理论研究》子课题“周边国家的民族情势与我国的民族关系和国家统一”的阶段性成果。