印度莫迪政府南海政策评估*

楼春豪

印度莫迪政府南海政策评估*

楼春豪

印度并非地理意义上的南海地区国家，亦非地缘层面的南海问题当事国或美国亚太盟友，在南海问题上一直表态谨慎，避免在南海问题上“选边站”。但莫迪政府2014年上台后，印度所处外部环境、海上安全战略、对美对华政策都有所变化，印度在南海问题上变得更加活跃，对华批评乃至防范的因素增多。未来，出于自身利益的权衡，印度南海政策不会完全与美、日同步，但对华打“南海牌”是大概率事件，且介入手法将更趋全面。

莫迪政府 南海政策 中印关系

[作者介绍] 楼春豪，中国现代国际关系研究院海洋战略研究所副所长、副研究员，武汉大学国家领土主权与海洋权益协同创新中心研究员，中国(昆明)南亚东南亚研究院南亚研究所特聘研究员，主要从事海洋战略研究。

2014年5月，纳伦德拉·莫迪以压倒性优势登上印度总理宝座，在内外政策上较前任国大党政府做出较大调整，积极介入南海问题态势比较明显。本文拟对莫迪政府南海政策的最新动向和特点进行梳理，剖析其驱动因素和可能的演变前景，以更好地把握莫迪政府南海政策乃至对华战略演进，处理好南海问题中的印度因素。

一、莫迪政府南海政策新动向

从“邻国优先”到“拥抱美国”，从将“向东看”(Look East)提升为“向东干”(Act East)到针对海湾地区的“西向联接”(Link West),再到外交安全领域越来越多的“海洋维度”，莫迪政府开启了印度外交的“第三共和国”时代。*C. Raja Mohan, Modi’s World: Expanding India’s Sphere of Influence, Harper Collins Publishers India, 2015. 拉贾·莫汉将印度独立后的外交史大致分为三个时期，“第一共和国”指独立后至冷战结束，印度外交总特点是坚持不结盟政策，与苏联结好，在周边搞“印版门罗主义”；“第二共和国”指冷战结束至莫迪上台前，印度外交坚持不结盟，但大幅改善与西方关系，对周边更加“怀柔”；“第三共和国”指莫迪上台后，外交领域积极作为，包括邻国优先、印度洋岛国外交、大幅深化对美合作等。反映在南海政策上，除沿循历届政府有关“和平解决争端”“维护南海地区油气区块利益”等主要原则和政策外，莫迪政府的南海政策更加积极主动，立场倾向性更强，呈现出若干新动向。

第一，加强与美国及其盟友在南海问题上的战略协作。近年来，美国以维护航行自由、反对南海军事化等为借口，竭力拉拢包括日本、印度在内的域外力量介入南海。莫迪前任曼莫汉·辛格政府(2004年5月～2014年5月)对美国拉拢“敬而远之”，以免与美过近损及不结盟，再则虽有对华打“南海牌”之意，又恐过度刺激中国。莫迪上台后，受不结盟思想束缚较少，且国内执政地位牢固，故而外交上更加积极主动，在南海问题上倾向美国及其盟友的态势比较明显。

莫迪政府还强化与日本、澳大利亚等美国盟友的海上安全合作。2014年9月上任后首次访日，莫迪就地区海上问题对中国进行不点名批评。*“Visiting Japan, India’s Modi Pokes at China”, Bloomberg Business, September 3, 2014.此后，印日在两国年度峰会和高层访问时多次提及东海和南海问题，就亚太海上争端、通道安全等密切磋商，批评中国在南海搞“扩张主义”“不参与仲裁违反国际法”等。2015年安倍访印，双边关系升级为“特殊的战略和全球伙伴关系”，并签署《国防装备和技术转移协定》和《军事信息保护的安全措施》，防务安全合作不断深化。2016年莫迪访日，《联合声明》用超过1/4的篇幅论述“联手加强印太乃至更广范围的基于规则的国际秩序”，强调美日印和日印澳“小三边”安全合作，重申两国在航行自由等议题上的共识，并着重指出根据“《公约》在内的国际法原则和平解决争端非常重要”。*“India-Japan Joint Statement during the Visit of Prime Minister to Japan”, http://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/27599/IndiaJapan_Joint_Statement_during_the_visit_of_Prime_Minister_to_Japan.(上网时间：2017年3月5日)结合此前日本高举“法治海洋”、鼓吹菲律宾单方面所提“南海仲裁案”，以及印度以法律手段解决与孟加拉海洋争端的情况，上述论调有针对中国之意。日、印还建立海上战略对话机制、将海上演习机制化，日本也成为美印“马拉巴尔”(Malabar)海军联演的永久参与国。此外，印度与澳大利亚2015年9月在印度东海岸举行联合反潜演习，系两国首次海上联演，而澳大利亚也是南海巡航的“积极分子”。

第二，南海问题表态更加主动，且不避讳敏感问题。之前印度政府尽量避免在多边国际场合谈及南海问题，一般局限在与南海地区声索国的双边层面。以印度总理在印度-东盟峰会(2002年始)和东亚峰会(2005年始)上的发言为指标可以看出，与瓦杰帕伊(与莫迪一样来自印人党)、曼莫汉·辛格相比，莫迪在多边场合毫不避讳南海问题，且表态增多、政治偏向明显。

瓦杰帕伊在印度-东盟峰会和东亚峰会上未提及“南海问题”或“航行自由”，辛格共参加十次印度-东盟峰会和九次东亚峰会，只有在2012年印度-东盟纪念峰会和2013年第八届东亚峰会时提及南海问题，且表态温和。2012年印度-东盟纪念峰会上，辛格指出“印度和东盟国家应该加强维护海上安全的交流，致力于与国际法相一致的航行自由及和平解决海上争端。”发表的《愿景声明》提及“确保基于包括《公约》的国际法的海上安全、航行自由、贸易往来不受影响及海上通道安全”，*“PM’s Opening Statement at Plenary Session of India-ASEAN Commemorative Summit”, http://archivepmo.nic.in/drmanmohansingh/speech-details.php?nodeid=1259; “Vision Statement: ASEAN-India Commemorative Summit”, http://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl. (2017年3月5日)主要是原则性声明，且并未提及“南海”字眼。2013年第八届东亚峰会上，辛格指出“欢迎相关各方遵守和落实2002年《南海各方行为宣言》(简称《宣言》)的集体承诺，并朝着基于共识的‘南海行为准则’(简称‘准则’)努力”，*“Indian Prime Minister’s Statement at the 8th East Asia Summit in Brunei Darussalam”, http://pib.nic.in/newsite/erelease.aspx?relid=99951. (上网时间：2016年11月15日)这是印度首次在与东盟的多边场合中提到《宣言》和“准则”，但表态中立。

莫迪上台后，在其参加的历届印度-东盟峰会和东亚峰会上都必提南海问题。2014年东亚峰会和东盟峰会上，莫迪呼吁各方落实《宣言》并尽快达成“准则”，尊重包括《公约》在内的国际法，未提及南海航行自由、仲裁案等美国热炒的问题。但2015年印度-东盟峰会上，莫迪提及南海航行与飞越自由，在东亚峰会上更进一步指出“领土争端必须通过和平方式解决。印度和孟加拉近期根据《公约》机制解决了海上边界问题”，*“Text of PM’s Opening Statement at the ASEAN-India Summit”, http://www.pmindia.gov.in/en/news_updates/text-of-pms-opening-statement-at-the-asean-india-summit/; “PM’s Remarks at the 10th East Asia Summit in Kuala Lumpur”, http://www.pmindia.gov.in/en/news_updates/remarks-by-prime-minister-at-the-10th-east-asia-summit-in-kuala-lumpur/?tag_term=east-asia-summit&comment=disable. (上网时间：2017年3月8日)触及了南海航行自由、《公约》争端解决机制等。2016年，莫迪在十四届印度-东盟峰会直接提到亚太海上通道，在第十一届东亚峰会讲话中，对海上安全问题的论述篇幅甚至超过恐怖主义，提及航行与飞越自由、最大程度尊重《公约》、印孟划定海上边界的示范作用等。*“Remarks by Prime Minister at the 11th East Asia Summit Held on 8 September 2016 in Vientiane, Lao PDR”, http://mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/27552/Remarks_by_Prime_Minister_at_the_11th_East_Asia_Summit_held_on_8_September_2016_in_Vientiane_Lao_PDR. (上网时间：2017年3月8日)至此，莫迪政府自认为印度是南海问题的利益攸关方，乃至解决南海争端的范例。

此外，之前印度政府有关南海问题的表态主要是原则立场，对敏感问题未有触及。2013年，印度外交部国务部长在回复人民院质询时称，“印度并非(南海问题)当事国”，支持南海“航行自由”，“印度在越南沿岸南海地区的碳氢化合物开采纯属商业目的，没有任何政治动因。”*Ministry of Foreign Affairs of India, “South China Sea Dispute”, http://www.mea.gov.in/lok-sabha.htm?dtl/22665. (上网时间：2015年5月6日)莫迪政府对若干敏感问题的表态则有明显倾向性。譬如，2015年10月14日召开的第三届印菲双边合作联委会，除保留第二届联委会时菲方通报“西菲律宾海”*2012年9月，时任菲律宾总统阿基诺通过总统行政令，将菲律宾群岛西侧的南海海域命名为所谓的“西菲律宾海”，试图强化其非法主张。主张和印方呼吁和平解决争端外，还增加了菲方通报仲裁案进展，以及印菲就“南海航行与飞越自由”、“各方尽快完成‘准则’谈判、全面有效落实2002年《宣言》的重要性”等多项共识，涉及南海问题和仲裁案的表述明显增多。*“Joint Statement on 2nd India-Philippines Joint Commission on Bilateral Cooperation”, http://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/22362;“Joint Statement: Third India-Philippines Joint Commission on Bilateral Cooperation”, https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/25930/Joint_Statement__Third_IndiaPhilippines_Joint_Commission_on_Bilateral_Cooperation. (上网时间：2016年12月28日)关于仲裁案问题，莫迪政府在印菲、印越官方声明中，多次援引其与孟加拉法律途径解决海上划界问题，言外之意是肯定菲方仲裁。2016年7月12日“南海仲裁案”结果出炉后，印外交部声明“敦促各方对《公约》展现最大敬意”，*“Statement on Award of Arbitral Tribunal on South China Sea Under Annexure VII of UNCLOS”, http://www.mea.gov.in/press-releases.htm?dtl/27019/Statement_on_Award_of_Arbitral_Tribunal_on_South_China_Sea_Under_Annexure_VII_of_UNCLOS. (上网时间：2016年12月28日)只字未提2016年4月中俄印外长会时“争端应通过相关方之间的磋商协议予以解决”*“Joint Communiqué of the 14th Meeting of the Foreign Ministers of the Russian Federation, the Republic of India and the People’s Republic of China”, http://mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/26628/Joint_Communiqu_of_the_14th_Meeting_of_the_Foreign_Ministers_of_the_Russian_Federation_the_Republic_of_India_and_the_Peoples_Republic_of_China. (上网时间：2016年12月28日)的论述，立场倒退。

第三，着手将越南打造成介入南海问题的地区抓手。其一是外交领域，南海问题在双边关系权重上升。2014年9月，印度总统慕克吉访越，《联合公报》提及南海的“航行自由不应受到阻挠。欢迎相关各方集体努力，遵守和落实2002年《宣言》，基于共识达成‘准则’。呼吁在确保航道安全、海上安全、反海盗和开展搜救行动方面的合作”。*“Joint Communiqué between the Socialist Republic of Vietnam and the Republic of India ”, https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/23997/Joint_Communiqu_between_the_Socialist_Republic_of_Vietnam_and_the_Republic_of_India_Hanoi_15_September_2014. (上网时间：2016年12月28日)2014年10月底越南总理阮晋勇访印表达相同立场。2016年9月，莫迪出席杭州二十国集团峰会(G20)前出访越南，将双边关系提升为全面战略伙伴关系，《联合声明》专门提及仲裁案。

其二是防务领域，加强海上安全合作。2014年慕克吉访越，印方承诺向越方提供1亿美元国防采购信贷，是“印度首次给其他国家提供用于国防采购的信贷”。*Harsh V. Pant and Yogesh Joshi, “Indian Foreign Policy Responds to the U.S. Pivot”, Asia Policy, No. 19, January 2015, p. 108.2015年5月，越南国防部长访印，发表《印越防务关系愿景声明(2015-2020)》。2016年9月莫迪访越，双方签署《近海高速巡逻船协定》、建立副部长级安全对话机制等，印度表示在防务合作方面提供新的信贷，越南则订购4艘巡逻艇。两国海军保持常态化交往，2015年10月印度军舰停靠岘港，2016年5月印度军舰访问金兰湾。此外，印度拟斥资约2300万美元在胡志明市设立卫星追踪与数据接收中心，共享高分辨率的南海图像信息，系越南境内首个类似的外国设施。新加坡拉惹勒南国际研究院海上安全专家科林·科赫(Collin Koh)称，“印越此项合作军事意义重大，既能弥补越南(能力)短板，也能扩大印度影响”。*“India to Build Satellite Tracking Station in Vietnam that Offers Eye on China”, http://in.reuters.com/article/india-vietnam-satellite-china-idINKCN0V309W; Radhakrishna Rao, “India’s Satellite Monitoring Facility in Vietnam Upsets China”, http://www.indiandefencereview.com/news/indias-satellite-monitoring-facility-in-vietnam-upsets-china/0/. (上网时间：2017年3月8日)此外，印度国防部国务部长苏巴什·巴姆热(Subhash Bhamre)回复人民院质询时称，“印度已与越南讨论出售地对空‘天空’(Akash)导弹和超音速布拉莫斯(Bramhos)导弹。”*“India, Vietnam Hold Talks on Sale of Akash, Brahmos Missiles”, http://economictimes.indiatimes.com/articleshow/56959972.cms?utm_source=contentofinterest&utm_medium=text&utm_campaign=cppst. (上网时间：2017年3月8日)

就世界史诗产生的时代而言，大体可分为两类：一类是产生于人类童年时期，即原始社会末期至阶级社会初期；一类是产生于封建社会。前者称为早期史诗，后者称为晚期史诗。

其三是经贸领域，继续并加快推进油气领域合作。2014年9月慕克吉访越，签署越南国家油气集团和印度国家石油天然气公司维迪什子公司的《合作意向书》，在2013年9月签署的谅解备忘录上前进一步，印方考虑投资2～3个新的油气区块。2014年10月越总理阮晋勇访印，双方分别签署《维迪什子公司和越南国家油气框架性协议》和《印度国家石油天然气公司和越南国家油气谅解备忘录》。前者旨在加强两国在油气开采领域合作，后者则为两国在各类能源领域的全面合作铺平道路。*“List of Documents Signed During the State Visit of Prime Minister of Vietnam to India”, https://www.mea.gov.in/bilateral-documents.htm?dtl/24144/List_of_documents_signed_during_the_State_Visit_of_Prime_Minister_of_Vietnam_to_India_October_2728_2014. (上网时间：2016年12月28日)2015年10月新版《确保安全海域：印度海上安全战略》明确写入在越南的两个油气投资项目。*印度在越南有2个油气投资项目，哥伦比亚和缅甸各8个，阿塞拜疆、孟加拉国、俄罗斯、南苏丹、苏丹和委内瑞拉各2个, See Ministry of Defence (Navy), “Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy”, 2015, p.ii, p.20.2016年9月莫迪访问越南，重申进一步加强油气领域合作。

二、莫迪政府南海政策动因

印度关注南海问题并非一朝一夕，为何莫迪政府的南海政策更加积极、主动？其特殊驱动力何在？

第一，莫迪政府外交安全战略的调整是塑造其南海政策的根本动力。莫迪之前的印度政府，战略重心在印度洋地区，对南海及西太平洋地区是“向东看”。2007年版《自由使用海洋：印度海上军事战略》也主要聚焦印度洋。莫迪则具有更强的外交抱负，战略视野从印度洋拓展至印度洋-太平洋。2014年底首次参加印度-东盟峰会就将“向东看”提升为“向东干”，由“看客”变为“行动者”。2015年新版海上安全战略开宗明义指出，“‘向东看’政策已经变成‘向东干’，印度与其东部的接触更加深化，涵盖整个印太地区”。*Ministry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, p.ii, p.20.且与2007年版相比，新版战略在“首要利益”中增加了“包括印度主要海上航道、重要能源资源利益的其他地区”，“新加坡、巽他和龙目海峡及其周边地区”等，在“次要利益”中增加了“东海、西太平洋及其邻近地区”，“基于印度侨民、海外投资和政治关系存在国家利益的其他地区”，*Ministry of Defence (Navy), Ensuring Secure Seas: Indian Maritime Security Strategy, 2015, p.32; Ministry of Defence (Navy), Freedom to Use the Seas: India’s Maritime Military Strategy, 2007, pp. 59-60.涉及南海的要素明显增多。由于莫迪政府倾向于从印度洋-太平洋维度审视自身战略空间，作为印太枢纽的南海显然是印政府关注要点。

此外，莫迪政府对美、日拉拢不再“半推半就”。前任辛格政府顾及中印关系和不结盟政策传统，加上国内政治力量羁绊，对美、日带有战略色彩的拉拢始终保持距离。但莫迪受不结盟政策传统束缚较少，且国内执政地位稳固，使之在外交安全领域更加进取。反映在对美国及其盟友的关系上，莫迪毫不避讳与之加强安全防务合作，而对于美国或日本来说，印度地缘优势得天独厚、军事实力快速提升，且与中国存在领土边界争端，自然是其大力拉拢的对象。因此，印度与美日在安全领域的战略协调一拍即合，美印《后勤交换协定备忘录》(LEMOA)的签署，某种程度上标志着印度从“不结盟”到“准结盟”的重大转变。所以，当2007年日本首相安倍提议构建美、日、印、澳“四边安全对话”时，印度国内反对声浪很大，而2015年初奥巴马访印时，莫迪“建议重新恢复美日印澳松散安全网络”。*Peter Baker and Gardiner Harris, “Guess What Dominated First 45 Minutes of Modi-Obama Talks? China” , Economic Times, January 27, 2015; Ellen Barry, “Modi and Obama, Hugging for India’s Security”, http://www.nytimes.com/2015/01/28/world/asia/modi-and-obama-hugging-for-indias-security.html. (上网时间：2016年12月12日)相较于朝核问题、钓鱼岛争端等其他地区热点，南海问题是美日有期待且印度可发挥一定作用的问题。有美学者甚至认为，美日印澳之间“这种用来牵制中国的双边、三边和非正式的多边机制，可能合并成海上联盟或者‘印太海上伙伴关系’” 。*Mohan Malik, “India’s Response to the South China Sea Verdict”, http://www.the-american-interest.com/2016/07/22/indias-response-to-the-south-china-sea-verdict/. (上网时间：2017年2月12日)

第二，国际和地区战略环境的变化为印度深度介入南海问题提供空间。作为域外国家，印度南海政策深受国际和地区形势的影响，后者在很大程度上决定印度介入南海问题的程度和方式。冷战时期，印度海洋安全战略聚焦南亚周边海域以及拥有大量印侨的印度洋岛国(如毛里求斯、塞舌尔等)，20世纪70年代提出“印度洋和平区”以抵御美苏在印度洋的角逐，对南海问题几无关注。其重要原因，就是在美苏对抗的冷战格局下，印度在印度洋的安全政策都处处受制，更遑论远离其军事投射能力的南海地区，而且当时美、苏对南海问题也采取克制态度，印度更难有作为。冷战结束后，印度积极改善与美西方国家关系，缓和与南亚邻国关系，推进主要针对东南亚经济合作的“向东看”政策。在此过程中，印度与南海地区的利益关联度逐渐加深，印度对南海问题关注与介入同步增强，但可作为空间仍有限。

莫迪上台后，域外力量介入南海问题的“国际氛围”更浓，拉拢印度力度更大，刺激了莫迪政府调整南海政策。2014年来，美、日等域外力量介入南海问题的力度和深度明显增强。美国虽然多年来要求中方澄清“断续线”(也称“九段线”)，但之前并未就“断续线”性质明确美方看法，在“准则”磋商、开展“航行自由行动”等问题上也还算克制。但2014年2月，时任助理国务卿拉塞尔在国会听证会上表示，“中国以‘九段线’而非地貌特征声索海洋权利的任何行为都与国际法不符。国际社会欢迎中国澄清或调整‘九段线’，使之与国际海洋法一致”，*“Assistant Secretary Russel’s Congressional Testimony on Maritime Disputes in East Asia”, http://www.cfr.org/territorial-disputes/assistant-secretary-russels-congressional-testimony-maritime-disputes-east-asia/p32343. (上网时间：2017年3月8日)这是美国高官首次提出“断续线非法论”，标志其南海政策的重大调整。此后，美国高调支持菲律宾所提仲裁案、以“航行自由行动”为由进入南海有关岛礁邻近海域、大力推进与越南、菲律宾的海上防务合作、鼓动其他域外力量介入南海、抹黑中国的岛礁建设和适度防卫部署等，其南海政策由“操盘”走向“操刀”。在2014年4月奥巴马作为在任美国总统首次明确钓鱼岛适用《美日安保条约》后，日本也将相当比重的精力投入到南海问题上。日本一方面推动与南海声索国防务合作的深化与机制化，另一方面在外交和舆论上宣扬“海洋法治”，在仲裁案、岛礁建设等问题上公开批评中国不遵守国际法。美日还渲染与印度在印太海域的海上安全合作，积极扶持印度成为“净安全提供者”。美印2015年《在亚太和印度洋地区的联合战略愿景》，明确提到要确保印太海域(尤其是南海)的航行与飞越自由，日本首相安倍提出“自由和开放的印太战略”并呼吁与印度的“向东干”政策相契合。显然，与前几届政府所处的外部环境相比，莫迪政府介入南海问题的外部拉拢力量更强，加上前述自身外交理念的变化，必然倾向于在南海问题上承担更大安全角色。

第三，中印关系中的海上安全竞争因素更加突出，是推动莫迪政府南海政策调整的另一变量。莫迪上台后，对中巴合作颇有微词，公开表达对中国“阻挠”印度加入核供应集团(NSG)并在联合国阻止印度将“穆罕默德军”首领列入恐怖分子名单的不满，中印关系的消极面在上升，并逐渐扩展至海上安全层面。

印度对“一带一路”存在强烈的战略疑惧，认为中国的“海上丝绸之路”倡议“无非是强化介入印度洋的幌子”，是“珍珠链战略的翻版”，对印度地区秩序主导权构成挑战。*Vijay Sakhuja, “Maritime Silk Road: Can India Leverage It?”, http://www.eurasiareview.com/01092014-maritime-silk-road-can-india-leverage-analysis/.(上网时间：2014年10月2日); Srikanth Kondapalli, “China Tosses Maritime Silk Route Bait To India”, http://www. Indiawrites.org/diplomacy/China-Tosses-Maritime-Silk-Route-Bait-To-India/.(上网时间：2014年10月2日); C. Raja Mohan, “India Join China’s Maritime Silk Road”, Indian Express, March 22, 2014.2014年9月***主席出访“海上丝绸之路”重要两站斯里兰卡和马尔代夫，斯里兰卡表示“欢迎并支持中方提出的构建21世纪海上丝绸之路的倡议，愿积极参与相关合作”，成为首个以政府声明形式支持“海上丝绸之路”建设的国家，*《中华人民共和国和斯里兰卡民主社会主义共和国关于深化战略合作伙伴关系的行动计划》， http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/zt_674979/ywzt_675099/2014zt_675101/xcf_675183/zxxx_675185/t1191913.shtml.(上网时间：2017年2月2日)马方也表示“欢迎并积极参与海上丝绸之路建设”，引起印度警觉。2014年9、10月中国潜艇两次停靠科伦坡港，更是在印度国内引起强烈反弹。*Shihar Aneez and Ranga Sirilal ,“Chinese Submarine Docks in Sri Lanka Despite Indian Concerns”, Reuters, November 2, 2014.作为“一带一路”旗舰项目的中巴经济走廊，则因途经印巴争议的克什米尔地区招致印度明确反对。印度外交秘书苏杰生(S Jaishankar)在2017年1月18日第二届“瑞希纳对话”(Raisina Dialogue)上称，“中国对主权问题非常敏感，也希望中国理解其他国家对主权的敏感……中巴经济走廊经过一片属于印度而被巴基斯坦非法占领的地区”，公开将中巴经济走廊与印巴矛盾挂钩。2月21日首届中印战略对话上，苏杰生再次强调“中巴经济走廊通过巴占克什米尔(POK)，侵犯印度主权。中国需解释为何印度在主权被侵犯的情况下要参加 ‘一带一路高峰论坛’？”*“China-Pakistan Economic Corridor Violates Our Sovereignty, India Tells Beijing”, Times of India, February 22, 2017.作为抗衡措施，印度一方面抛出“季风计划”“香料之路”等巩固其在印度洋的传统优势地位，明里暗里支持巴基斯坦俾路支分裂势力破坏中巴经济走廊；另一方面也将南海问题作为对中国进行牵制的重要抓手。

此外，莫迪政府认为中国近些年的南海政策趋强，可能影响印度航道安全。印度对外贸易按价值计算70%(按规模计算则是90%)都要通过海运，南海作为连接印度洋与太平洋的桥梁，在连接印度与东南亚和东北亚地区经贸联系方面作用突出。虽然中方一再强调，南海航道安全符合各方利益，中国无论从意愿还是能力看都不会破坏南海商业航道安全，但印度仍担心南海地区局势的恶化威胁其商业航道安全。印度有学者认为，“中国在东南亚增强的军事力量，加剧了当前的力量不对称，将对亚洲海洋格局产生动荡效应……印度必须推动恢复印太地区的战略均衡。”*Abhijit Sing, “Why India Is Right About Its South China Sea Stand”, http://www.orfonline.org/expert-speaks/why-india-is-right-about-its-south-china-sea-stand/. (上网时间：2017年1月10日)在中国不断增强南海维权能力和力量存在的背景下，印度的这种担心与日俱增，并希望通过更多参与地区事务来提升能见度和影响力。

第四，莫迪政府也希望借助仲裁案的例子提升自己在西方舆论中的国家形象。印度在国际事务中特别注重“道义”和“意识形态”的力量，这种思维传统根深蒂固。在当前西方主导国际话语权的情况下，印度一方面希望凸显自己在发展中国家中的领导作用，故而在气候变化、世贸谈判等问题上积极发声；另一方面在民主、规则等问题上，也希望迎合西方的话语体系。在此过程中，与中国模式或中国国家形象的比较是题中应有之义。具体到南海问题上，莫迪政府认为中印对仲裁解决争端的不同态度，可以反衬其“遵守国际法”的形象。2014年7月7日，根据《公约》附件七设立的仲裁庭就孟加拉诉印度案做出裁决(2009年10月8日由孟加拉提起)，印度接受仲裁结果。因此，印度虽然没有公开赞同菲律宾单方面提起的仲裁案，但认可法律手段解决南海争端，这在其声明中也有所体现。对此，美国助理防长阿布拉汉姆·邓马克(Abraham Denmark)称，“中国应该学习印度与孟加拉法律手段解决海洋划界争端的榜样”。*Harsh Pant, “New Delhi’s Imperative After the South China Sea Ruling”, http://www.japantimes.co.jp/opinion/2016/07/29/commentary/world-commentary/new-delhis-imperative-after-the-south-china-sea-ruling/#.WHiUAFSECP0. (上网时间：2016年11月11日)隶属美国太平洋司令部的亚太安全研究中心研究员马汉·马利克(Mahan Malik)宣称，“中国不顾及国际法，使得北京处于守势。相反，印度在类似问题上遵守常设仲裁法院在印度-孟加拉案子中的裁决，享有更高的道德高地”。*Mohan Malik, “India’s Response to the South China Sea Verdict”, http://www.the-american-interest.com/2016/07/22/indias-response-to-the-south-china-sea-verdict/. (上网时间：2016年11月11日)显然，莫迪政府希望通过对比中印在处理海上争端的不同做法，来提高自身国际地位。

三、莫迪政府南海政策的前景

与美日等大国相比，印度对南海问题的介入不深，筹码也有限，要真正发挥影响力尚需一段时间。但在南海问题上，印度是美日竭力拉拢的对象，而从近年来印度外交政策态势及外部环境来看，莫迪政府对南海问题的介入会逐步增强。当然，莫迪政府南海政策并不会完全与美日同步，将努力体现“战略自主”。

第一，莫迪政府加强介入南海问题的中长期态势不变，但近期节奏可能放缓。如前所述，影响莫迪政府南海政策的因素既有其战略调整的必然诉求，也有因应外部局势顺势而为的考虑。从莫迪政府外交安全战略及对华认知演进看，莫迪政府以更强姿态进入南海问题是大概率事件。介入南海问题已成为印度国家安全战略的组成部分，包括“向东干”、印太海域“净安全提供者”等。中国在印度洋地区力量和利益存在的提升，也将在很大程度上刺激印度打“南海牌”。

不过，从外部环境看，南海局势近期趋缓，莫迪政府可能适度降调，以免被推到南海问题的前台。一是美国特朗普政府南海政策尚未明朗，短期内采取大动作可能性不大。特朗普政府的一些高官曾在不同场合就南海问题发表强硬言论，但从后续发展看，相关言论一定程度上是因应美国内“政治正确”之举，同时作为对华博弈筹码，但特朗普政府尚无清晰、完整的亚太战略或南海政策，南海问题也并非美亚太战略优先议题。特朗普本人接受“路透社”专访时称“对中方在南海中部的大规模军事设施不高兴，但那是奥巴马政府时期应该阻止的”，*“Highlights of Reuters Interview with Trump”, Reuters, February 24, 2017.右翼媒体“布莱巴特新闻网”曾披露美军方多次提议在南海开展航行自由行动，但都未获得总统批准。*Kristina Wong, “Exclusive: Trump Administration Not Yet Challenging China in South China Sea”, http://www.breitbart.com/national-security/2017/03/24/exclusive-trump-administration-not-yet-challenging-china-in-south-china-sea-2/. (上网时间：2017年3月25日)2017年5月25日，美“杜威”号导弹驱逐舰进入美济礁12海里内进行所谓“航行自由行动”，表明美南海政策或趋于清晰，但很大程度上也是6月初第16届香格里拉对话会前的应景之举，美国短期内不大可能在南海采取超越奥巴马时期的大动作。二是中国与地区国家在稳定南海局势方面成效明显。2016年7月以来，中国和东盟国家发表《全面有效落实〈南海各方行为宣言〉的联合声明》、《与东盟国家关于在南海适用〈海上意外相遇规则〉的联合声明》等文件，并通过高层访问转圜中菲、中越、中马关系，南海局势趋稳降温。特别是，2017年5月18日中国与东盟国家落实《宣言》第14次高官会审议通过“准则”框架，次日中菲南海问题双边磋商机制首次会议正式举行，南海局势有望进一步趋缓。在此情势下，印度介入南海问题缺乏有效抓手。

第二，莫迪政府南海政策将保持一定战略自主性，出发点是自身利益，完全与其他域外力量同步的可能性不大。当前，印度精英层对不结盟运动逐渐动摇，“甚至倾向国大党的政治精英也认为不结盟思想是20世纪而非21世纪的哲学。2012年《不结盟2.0》报告出台时，国大党和印人党都没有完全拥护，甚至与报告作者较近的决策者私下表示并不支持(不结盟这样的)术语。*Jonah Blank, Jennifer D. P. Moroney, Angel Rabasa and Bonny Lin, Look East, Cross Black Waters: India’s Interest in Southeast Asia, Rand Corporation, 2015,p.36.但印度骨子里大国心态和战略自主的意识仍强烈存在，这并非简单的结盟或不结盟，而是强调有决定是否结盟的自主权。具体到南海问题上，印度有可能迎合美、日等“拉印制华”的战略需求，密切与两国的海上安全合作，借此提升自身实力和地位，譬如寻求美国在航母技术上的合作、将自己塑造成“净安全提供者”等。但印度并不会充当域外力量介入南海问题的“急先锋”或“第一梯队”，更多地将介入南海问题作为对华博弈的一张牌，而非牌局本身。因此，当有美国防部官员匿名披露美印拟在包括南海的地区开展联合海上巡逻时，印度海军发言人予以否认，强调印度只参加联合国旗帜下的国际军事行动。*Sanjeev Miglani, “Exclusive: U.S. and India Consider Joint Patrols in South China Sea”, Reuters, February 10, 2016.此外，美、印虽然一致强调支持航行自由，但对航行自由的内涵有不同理解，印度立场实际上与中国接近。有学者指出，“印度并非完全支持美国的主张，即：在未经沿岸国事先允许的情况下，有权不受阻碍地通过沿岸水域，特别是领海和专属经济区。新德里在此问题上看法与北京相似，外国军舰在进入沿岸国领海或专属经济区时应该事先通报”。*Abhijit Singh, “India’s Strategic Stakes in the South China Sea”, Asia Policy, No. 21, January 2016, p. 19.

第三，莫迪政府对南海问题的介入手段将是综合性的。与之前印度政府注重经济利益和外交原则相比，莫迪政府可动用的外交军事资源更多，因此有更多的政策工具选择。一是进一步加强与美日的战略协调和海上安全合作。莫迪政府将进一步强化“印太”的战略理念，对外安全政策注入更多海洋元素，且不排斥将美日印、美日澳等三边机制升级为美日印澳四边机制的做法。考虑到日本介入南海问题“不遗余力”，且在东南亚地区经营较深，在特朗普政府南海战略和政策明晰之前，印度将对日借重。事实上，在新版海上安全战略中，印度已经将东海问题增列为利益关切，展现出今后可能在西太平洋发挥更大作用的意图。二是加强在南海周边的军事“布点”。莫迪政府将通过军舰互访、培训、联演等方式，进一步强化与越南、新加坡、菲律宾等国的海上安全互动，越南将是重中之重。此外，印度也将强化在安达曼·尼科巴群岛的三军联合司令部的建设，提高对南海地区的军力投射能力。莫迪2014年出任总理不久就批准在该群岛的纳坎达姆岛(Narcondam)修建海岸警卫队的雷达设施，而这项计划在辛格政府任内搁置了10年；莫迪政府还于2016年初同意与日本合作升级该群岛的一些基础设施，是印度政府首次接受日本在该群岛的投资，印匿名高官称“项目规模不大，意义重大”。*Ellen Barry, “As India Collaborates With Japan on Islands, It Looks to Check China”, https://www.nytimes.com/2016/03/12/world/asia/india-japan-china-andaman-nicobar-islands.html?_r=0.(上网时间：2017年3月15日)三是加快在越南的油气区块开发。莫迪政府明确将在越油气区块列入其新版海上安全战略，足见其对相关项目的重视。之前由于技术、政治等原因，印越油气开采合作进展缓慢，但在莫迪政府任内很有可能“提速”。四是高举国际法和国际规则大旗，在双多边场合继续提及南海航行自由、依法解决争端等议题。印度将不断宣传其与孟加拉通过法律途径解决海上划界争端的成功先例，来间接支持“南海仲裁案”的法律效力，既能提高其在国际规则和地区事务上的话语权，也能借国际法对华施压。

四、余论

南海问题本质上是中国与部分东南亚国家围绕岛礁主权和海洋划界的争端，近年来由于美国、日本的公开介入，主权争端与海权博弈相互交织，增加了解决南海问题的难度。印度在莫迪任内对南海问题的关注和介入也更强，且带有一定政策偏见。正如有学者指出的，“印度历史上对领土争端选边站非常谨慎。但此政策正逐步调整，这在莫迪任内比较明显，新德里对此问题的态度更加实用主义，越来越不担心与中国为敌。……虽然印度否认与美国在南海开展联合巡逻，但其正慢慢接受一种观念，即印度必须采取更大安全角色，恢复基于规则的秩序”。*Sylvia Mishra, “India and Vietnam Can Rescue Asia’s Balance of Power”, http://nationalinterest.org/feature/india-vietnam-can-rescue-asias-balance-power-15902?page=show. (上网时间：2017年3月15日)

目前，南海问题在中印关系中的权重仍不是很突出，莫迪短期内在南海问题上也无法发挥等同于美日的影响力。但莫迪政府南海政策新动向迎合了美日将南海问题放大、升级的意图，使南海问题牵扯的地区力量更趋多元，对南海问题的解决和中印关系的发展都将带来消极影响。当然，中印在南海问题上并不存在结构性的利益冲突，南海问题毕竟不是印度的核心利益，南海问题对中国和印度国家利益的权重存在巨大差异，印美也并非铁板一块，中印有必要就彼此在南海问题上的政策底线和利益关切进行及时沟通，避免南海问题干扰双边关系大局。○

(责任编辑：孙茹)

* 本文为教育部哲学社会科学研究重大课题“世界海洋大国的海洋发展战略研究”(项目批准号：16JZD029)阶段性研究成果。