网络、城市与东亚区域环境治理：以北九州清洁环境倡议为例*

薛晓芃

网络、城市与东亚区域环境治理：以北九州清洁环境倡议为例*

薛晓芃

近年来，东亚区域环境合作出现了一些特殊的治理现象，跨国城市网络合作取得了明显成效，尤其是以地方政府为合作主体的城市环境网络激励了成员的自主贡献，形成了“自下而上”的治理模式。东亚区域国家处于不同的经济发展阶段，面临的环境问题各不相同，在区域环境治理上要形成协调一致的立场确有难度。在合作实践中，环境网络提供了新的选择，化整为零地将区域环境问题本地化，松散的结构和弹性的合作方式倡导成员自愿参与、自主贡献。城市是国家环境政策的具体执行者，在环境政策方面有着相对独立的自主权，因此在环境合作中比中央政府有着更大的活动空间，能够更有创新性地解决合作难题，从而成为东亚环境治理新的增长点。本文考察了北九州清洁环境倡议网络的结构及其权力来源，分析了其治理过程，考察了城市合作的优势，旨在揭示网络、城市与东亚区域环境治理的关系。

网络治理 城市 北九州清洁环境倡议 东亚环境治理

[作者介绍] 薛晓芃，大连外国语大学国际商务学院副教授、大连外国语大学东北亚研究中心副主任，主要研究东北亚非传统安全。

自1992年里约地球峰会以来，东亚地区在环境问题上形成了众多的双边、多边以及次国家区域层面的广泛合作。尽管如此，因为尚未出现有约束力的区域治理机制，学界普遍认为该地区的环境治理尚处于初级阶段。东亚地区环境合作受制于复杂的历史和现实因素，传统路径难有突破，但近些年以城市为主要参与方的环境网络合作却取得了一定进展，其中一项重要的成果是在2005年，参加北九州清洁环境倡议(Kitakyushu Initiative for a Clean Environment)的12个城市自愿制定了各自到2010年的环境治理目标，并从2007年开始接受北九州倡议的持续监督。*这些城市的治理目标包括减少城市二氧化硫排放，减少化学需氧量以及减少垃圾产出和增加循环使用率等。“Kitakyshu Initiative Final Report”, p.5, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/KI_FinalReport_2010.05.19.pdf.(上网时间：2017年3月11日)2010年至今，17个城市又再次制定了2011～2022年的治理目标，涵盖了固体垃圾管理，空气质量改善、气候变化、环保意识提高以及城市环境合作等等。*详见北九州清洁环境倡议第五次网络会议成果，http://kitakyushu.iges.or.jp/activities/network_meetings/environmental%20target.html.(上网时间：2017年3月11日)尽管地方政府无法像中央政府那样具有广泛的代表性，但城市实实在在的自主贡献，扎扎实实地改善了亚太地区的城市环境质量，增强了人们健康，实现了治理目标。*“City Environment Commitment Report 2007-2010”, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/KI%20 COMMIT%20REPORT%20WEB.pdf.(上网时间：2017年3月12日)北九州清洁环境倡议能够取得进展有两个重要因素，一是网络合作框架，二是地方政府而非中央政府成为合作主体,跨国城市环境网络成为东亚区域环境治理的实践选择之一。本文将以北九州清洁环境倡议为例梳理东亚区域环境治理的实践路径。

一、跨国城市网络的含义及特点

20世纪90年代，“网络”这一概念开始进入国际关系学界，逐渐被视为全球治理的多种选择之一。网络是“多边治理结构的一种形式，连接了行为体在合作制度内外松散的相互交往。”*Ley Hwee Yeo, “Institutional Regionalism versus Networked Regionalism: Europe and Asia Compared”, International Politics, 3/4, 2010, p.332；李红，覃巧玲：“基于网络视角的东盟地缘中心性战略环境分析”，《世界经济与政治论坛》，2016年第2期，第36页。如果至少两个行为体认识到彼此相互影响，并以某种社会关系联系在一起，为解决共同问题进行合作，网络就形成了。网络不是等级严明的制度安排，而是去权威化、多中心的开放结构，通过经常性的互动，而非正式谈判建立关系，其主要功能是传递信息，制定公共政策并从事集体行动。网络成员通过信息分享和相互说服汲取有利于本国执行和实施的外来经验，因而足够灵活，能够包容国家间的差别；同时又能够制定并执行共同的标准或规则，具有足够的实质化。*徐婷：“跨政府网络与G20的治理模式”，《国际观察》，2011年第2期，第24页。网络是具有创造性的制度安排。如今在全球治理中扮演重要角色的二十国集团(G20)就是没有总部、没有永久雇员甚至没有充分合法性权威的网络合作框架，但是G20通过协调人会议、财长央行行长会议和农业部长会议等将各国负责各问题领域的政府官员联系起来，形成全球治理的跨政府专家联盟；同时，G20同国际货币基金组织、世界银行等国际组织官员组成专家组和工作组，将政府官员与国际组织官员相联系，为专家和解决技术性问题指引方向。*同上。G20这种灵活的架构能够随着全球治理议题的不断丰富将不同领域的行为体囊括进合作框架，进行持续互动，形成共同认知，并能够将不同领域的问题相互连通，彼此联系，从根本上解决人类面临的共同问题。因此，G20历经8年时间，能够从应对危机的临时安排发展成为全球治理的重要平台。

跨国城市网络治理的发展同全球治理权威转移的路径相关。治理性质的不断变化导致治理的合法性和权威在地方和国家政府之间重新配置。国家权威向上转移到国际和跨国组织和机构，向下转移到城市和地区。*James Rosenau and Ernst Otto Czempiel, Governance without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992，pp.1-29.因此在跨国网络中，城市越来越扮演重要的角色。20 世纪90年代初以来，世界各地开始涌现出各种以特定治理议题为导向的跨国城市网络。目前，亚太地区专注环保议题的城市环境网络有北九州清洁环境倡议、亚洲清洁空气倡议网络(CAI Asia)和倡导地方可持续发展国际理事会(ICLEI East Asia)等。跨国城市网络为全球治理提供了一种自下而上的治理模式，在环境治理领域发挥着独特的作用。

第一，城市是全球环境治理的基层单位，跨国城市网络使全球环境治理的层级得以完善。环境问题本身具有区域性的特点，即一定区域内面临更多共同问题的社会共同体在共享知识和共有身份的前提下，能够更好地就本地区的环境问题制定有针对性的行动战略并出台切实可行的行动方案。同时，国家和全球层面的政策更多依赖于地方行动的实施。全球问题首先需要在地区层面得以践行,将宏观的目标分阶段分层次进行消化，而城市是这一过程中的重要行为体和主要推动力。*李昕蕾、任向荣：“全球气候治理中的跨国城市气候网络——以C40为例”，《社会科学》，2011年第6期，第41页。城市是环境问题的制造者，也是环境治理的第一责任人，城市环境治理能力决定着全球环境治理的水平和效果，是不可或缺的治理层级。

第二，城市具有灵活的身份，既具有政府的权威，又不代表国家主权，因而更容易进行互动，形成一致的规范。很多城市在认识到自身的环境脆弱性以及在环境方面应负的重要责任之后,开始制定环境减缓策略，这种做法往往能够补充国家合作的缝隙和失败的空间。2001年美国小布什政府宣布退出《京都议定书》之后，洛杉矶、旧金山、休斯顿、华盛顿等城市却致力于提出自身的减排目标。这些城市还结成各种合作网络并保持了制度惯性,以一种灵活的方式将更多的城市纳入合作网络之中，推动了绿色规范的扩散和集体身份的形成*同上，第42页。；2017年6月，特朗普宣布美国退出《巴黎协定》，但美国国内60多个城市的市长都表达了批评意见，其中，加利福尼亚州州长明确声明加州将予以抵制，并在地方政府层面推进应对气候变化。城市网络的合作惯性和形成的认知对国家参与全球环境治理提供了必要的压力和补充。

第三，作为次国家行为体，城市能够比中央政府更直接地利用地方权力来提供区域甚至是全球治理的公共产品。随着全球化的拓展，尽管国家间差异性仍然巨大，但全球城市却高度相似，加之城市没有主权代表压力，因而更容易学习和尝试他者经验。城市管辖范围有限，因而各部门的互动较为频繁，更容易彼此了解和形成相互信任，也更容易将发展目标和规划、土地使用政策、交通政策等整合起来实现环境治理目标。因此，城市相比中央政府而言具有更大的灵活性和选择空间。从另一方面说，由于城市拥有的权力和资源不及中央政府，因而在治理中需要非政府组织、企业、个人和社区团体等非国家行为体的协助，这使城市治理网络的主体更加完善。

二、北九州清洁环境倡议及其治理路径

跨国城市网络在全球环境治理中始终发挥着独特的作用，本文以北九州清洁环境倡议为例说明跨国城市环境网络的治理过程。

北九州清洁环境倡议成立于2000年，以城市作为主要参与方，经过十多年的不断发展，目前囊括了来自19个亚洲国家的173个城市*“Kitakyushu Initiative Final Report”, pp.35-36.。北九州清洁环境倡议有一个协调中心——全球环境政策研究院(IGES)，这一机构在联合国亚太经济与社会委员会(UNESCAP)的领导下开展秘书处的工作，旨在协调各成员间的行动。北九州倡议的合作范围包括治理空气和水污染，减少各类垃圾产出以及减少其他城市环境问题，所依托的主要项目活动包括组织主题研讨和培训、推进能力建设、实施示范项目，搜集、分析和整理成功经验并推广成功经验在网络成员中的应用。

北九州倡议至今已经完成了两个“五年计划”，在这十年中，该项目为参与网络的东亚城市提供了广阔的合作平台，促进了彼此间的相互学习。其间，环保经验、技术和理念得到了广泛而充分的交流和应用，实现了成员资源的互补和共享，其中较为成功的案例之一是泗水城市固体垃圾处理经验的传播和应用。*对于泗水垃圾处理案例的信息均来自北九州清洁环境倡议的工作报告。“Kitakyshu Initiative Final Report”, pp.9-16.

泗水(Surabaya)是印度尼西亚第二大城市，人口约300万，通过对占城市垃圾总量50%的有机垃圾进行堆肥处理，四年内，泗水的垃圾总量减少了20%。此外，堆肥肥料还应用于城市公园和主要街道的绿植，这不仅绿化了城市环境，减少了化学肥料对土地的污染，而且创造了新的工作机会。通过堆肥技术的应用，社区的卫生和健康状况得以改善，这些变化又反过来激励了市民更加积极地参与垃圾管理活动。*“Kitakyshu Initiative Final Report”, p.9.泗水固体垃圾管理模式的成功经验主要有两点。一是很好地利用了当地和外部机构的资源和力量，对其他城市来说有着巨大的参考价值。泗水垃圾处理方式依托了泗水与北九州的友好城市关系，由北九州国际技术合作协会(KITA，Kitakyushu International Techno-cooperative Association)和泗水的地方非政府组织共同开发了适合泗水环境的堆肥技术，并动员地方非政府组织建立堆肥中心，为城市居民家庭分发堆肥桶，同时吸引了当地的私人企业和地方媒体共同在社区内组织减少垃圾和清扫活动。*IGES, “Waste Reduction Model of Surabaya City”, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/Takakura/Surabaya_Experience_Full.pdf.(上网时间：2017年3月11日)二是制造堆肥具有巨大的经济效益，堆肥可以取代化学肥料应用于公园和城市景观绿植，减少了垃圾产出并且节约城市垃圾处理成本，这对于财力有限的地方政府来说有着不小的吸引力。

为推广泗水经验，全球环境政策研究院发挥了重要作用。促使众多城市争相仿效泗水模式的最初推动力来自于全球环境政策研究院的分析报告，报告使用了大量积极、正向的语言以及大量图表描述了堆肥技术带给泗水的改变，通过大量地图说明堆肥技术在印尼的推广情况，展示大量图片直观地反映城市居民积极使用堆肥技术以及绿色组织活动的场景。*IGES, “Waste Reduction Model of Surabaya City”, http://kitakyushu.iges.or.jp/publication/Takakura/Surabaya_Experience_Full.pdf.(上网时间：2017年3月11日)北九州清洁环境倡议的另外一份关于泗水垃圾处理的成果报告同样使用了积极、正向的语言描述了泗水的经验，比如在报告中，“可持续”(sustainable)一词使用了6次，“洁净”(clean)一词使用了10次，与管理(manage)同根的词使用了29次，另外，报告中还频繁使用了可回收(recycle)、潜力(potential)等令人产生美好联想的词汇。*Johan Silas, “Waste Management Problems in Surabaya: An Integrated Sustainable Approach”, http://kitakyushu.iges.or.jp/docs/sp/swm/3%20Waste%20management%20problems%20in%20Surabaya.pdf.(上网时间：2017年3月12日)这些语言的使用目的在于设置一种价值导向，设定特定的话语情境，在这个情境中语言变成了一种驱动力，成为建构参与者行为和观念的工具，话语实际上在泗水模式推广的过程中构建了首推力量。全球环境政策研究院在对泗水模式的成功经验进行分析和总结后开始推进引导活动，激发亚太地区的城市等找适合本地环境治理的合适政策。*Freier Zugriff, Mushtaq Ahmed and MeCmon Hidefumi Imura, “Kitakyushu Initiative for a Clean Environment: Monitoring and Evaluation System for Urban Environmental Management”, CiteSeerX, 30, July, 2015, p.3.https://getinfo.de/en/search/id/citeseerx%3Asid～oai%253Ads2%253Aciteseer%252F54d4ae9cf526fac428017804/Kitakyushu-Initiative-for-a-Clean-Environment-Monitoring/.(上网时间：2017年3月12日)

2008年8月，北九州倡议网络在泗水举行固体垃圾管理研讨会，共有来自20个城市和中央政府的官员参加，在网络成员中也激起热议。研讨会结束后北九州倡议网络动员日本国际协力事业团基层组织(JICA Grassroots)支持了印尼四个城市复制泗水模式。随后，菲律宾的六个城市以及泰国、马来西亚、尼泊尔的城市也相继开始将泗水模式本地化。这些城市复制泗水经验的过程中，不是单纯照搬，而是对这项工作进行了创新。泗水的做法不仅在北九州倡议网络内部得以应用，还在网络外得以不断的扩展。越来越多的东亚城市开始关注固体垃圾治理的问题并尝试将泗水模式本地化，在这一互动过程中，区域内城市整体的环境治理能力得以提升。

北九州清洁环境倡议网络不愠不火、不急不躁地为成员塑造了成功榜样、相互学习的场所和选择的空间，使成员潜移默化地受到影响。环境网络在执行具体项目时，其价值观也会得到潜移默化的传递。在北九州清洁环境倡议网路中，参与合作的城市一开始只是希望能够解决各自城市化带来的具体环境问题，但是在合作推进的过程中，参与城市的自我定位已经从经验接受者转变成经验传播者，有些城市走得更远：在北九州倡议的第二个五年计划中，12个城市的市长制定了各自明确的环境治理目标，郑重许下了环保承诺，并接受了北九州倡议网络的监测和监督。从2007年开始，北九州倡议持续监督了这些城市环境治理目标的执行情况，以及这些城市承诺的兑现程度。绝大多数的地方政府都在其制定的目标基础上取得了重大的成果，例如：泰国曼谷和印尼泗水都在2010年超额完成了其制定的环保目标，其他的地方政府，如日本北九州市，泰国暖武里和中国威海也都在2010年比预期更理想地完成了其设定的目标。威海承诺在2010年实现在2005年的基础上减少二氧化硫排放量5%，实际上在2008年这一指标就达到了8%。*“Kitakyshu Initiative Final Report”, p.5.北九州倡议还在第二个五年工作中建立了监测和评估体系，来评估项目的资源是否与预算和时间表相契合，以及项目成果是否在时间和资金成本上得到有效产出，并最终评估项目执行的效率和效力。*Freier Zugriff, Mushtaq Ahmed and MeCmon Hidefumi Imura, “Kitakyushu Initiative for a Clean Environment: Monitoring and Evaluation System for Urban Environmental Management”, CiteSeerX, 30, July, 2015, p.2.

在北九州倡议网络的互动过程中，成员身份和行为发生了深刻变化，地方政府认识到环境治理的核心不仅在于环保经验的学习，更在于整体环境目标的设计，以及依据各自的能力持续执行的环保政策。参与网络合作的城市不仅着眼于解决具体的环境问题，渐渐开始成为总体环境规划的思考者和设计者，其身份也随之从被动的经验接受者变成主动的环境合作的倡导者。参与北九州倡议的地方政府都执行了新的地方环境政策，将成功的做法制度化，有些城市还扩大了行动范围，执行了新的计划和项目，这表明城市网络合作引导了地方政府独立、自觉地规划城市的环保路线图并能够长远地思考，制定有效的环境政策，并取得切实的成果。在这一系列的变化过程中，参与网络合作的地方政府间的信任逐渐建立并加深，对环境问题的认知也逐渐趋同。*Rachel Parker, “Networked Governance or Just Networks? Local Governance of the Knowledge Economy in Limerick (Ireland) and Arlskrona (Sweden)”, Political Studies, vol. 55, 2007, p. 119.

有意思的是，北九州倡议网络不仅改变了一些城市的环境认知，还顺带改变了他们对于网络合作的认知。北九州清洁环境倡议还将环境可持续发展的理念传递给参与网络合作的成员，目前，很多成员成为其他城市网络的活跃参与者以及“环境可持续发展城市”项目的倡导者。因此，北九州清洁环境倡议网络出现最明显的治理现象就是成员对各自身份的再认定以及参与网络合作方式的再调整。

三、跨国城市网络与东亚环境合作

任何一种环境治理模式能够取得成效，不仅需要合理的制度设计，还必须要与区域治理大环境相适应，北九州清洁环境倡议网络虽不引人注目，但其治理方式顺应了东亚环境合作的大趋势。

东亚环境合作有三个基本特点，一是非约束性合作，东亚环境合作不能走硬治理的道路，必须遵循松散治理的原则；二是双边合作强于多边合作，有成效的环境合作往往依托双边而非多边合作框架；三是政治困局下的环境合作，东亚地区环境合作时常会受地区安全形势和国家间政治关系的影响，因此环境治理模式需要一定程度上绕开政治困局。城市环境网络合作能够在东亚的特殊局势下执行治理功能，主要有以下原因。

第一，环境网络符合非约束性合作的原则。东亚目前的环境合作与西方不同，最大特征是20年间未形成有约束力的区域环境协议，区域内国家抗拒有约束力的制度安排是主要原因。*Suh-Yong Chung. “Strengthening Regional Governance to Protect the Marine Environment in Northeast Asia: From a Fragmented to an Integrated Approach”， Marine Policy, Issue 3, 2010, p.549.约束性治理的基础是国家政府的法律承诺，这种环境合作包含了高额的主权成本，东亚各国还没有做好准备。非约束性合作符合东亚地区文化趋势，东亚的环境合作模式基于不干涉原则，通过协商而非法律程序达成一致。 网络合作本身就具备非约束性的特点，为东亚区域环境合作的提供了可能。

一是网络发布的文件通常包括谅解、建议、宣言、远景规划、行动计划等，不具备法律约束力，被称为环境软法。*D. Hunter, J. Salzman, et al. International Environmental Law and Policy, New York: Foundation Press, 2002.严格意义上说，软法不是法律，不会约束各方行为，因此符合东亚地区合作的文化传统。*Erik Nielsen, “Improving Environmental Governance through Soft Law: Lessons Learned from the Bali Declaration on Forest Law and Governance in Asia”, p.138, http://www.peacepalacelibrary.nl/plinklet/index.php?sid=related&ppn=299037487.(上网时间：2016年3月28日)二是网络合作框架具有高度的包容性和一定的非正规性，合作门槛较低。东亚国家大多对主权和领土问题较为敏感，同时多国间存在领土争议，但网络不明示其规则，没有固定的权利中心，对成员没有法律约束，甚至允许成员自主进出，这就把存在隔阂的国家，或是害怕丧失自身控制权和自主性的国家或是附属官方机构带到谈判桌前。因此，非约束性的规范和程序对于所有的参与方都具有吸引力；此外，网络对成员国国内批准文件的程序没有要求，能够确保具有不同政治制度的国家在进行国际合作时能够取得广泛的一致。网络合作以松散的方式进行，被称为和谐的非机制治理。*Asami Miyazaki, “Emerging Loose System in Regional Institutions-Networked Cooperation on Transboundary Air Pollution in East Asia”, Conference paper for ESG, January 2013, p.2.这种灵活的合作方式能够缓解东亚时而紧张的局势对区域环境合作带来的影响。三是东亚环境合作还存在领导权之争，网络合作可以缓解这一矛盾。比如，西北太平洋行动计划(NOWPAP)为缓解日、韩领导权之争最终将办公室分设在韩国的釜山和日本的富山县。这种分散的办公方式使内部的沟通成为最大的障碍，更不用说办公室还要承担整个组织机构间的协调工作，这在一定程度上抵消了组织的工作效率。*Suh-Yong Chung, “Strengthening Regional Governance to Protect the Marine Environment in Northeast Asia: From a Fragmented to an Integrated Approach”, Marine Policy, Issue 3,2010, p.551.网络合作多中心的特点使每一个行为体都能成为合作的协调中心，能够发挥各自的长处和优势，避免不良竞争。

第二，环境网络包含多种合作方式。东亚地区的环境合作没能像欧洲那样培育出高度法制化的多边治理体系，而是转而以双边合作为主要方式，这不仅因为东亚的环境合作开始于双边而非区域多边协调，还同东亚地区的在二战后的历史相关。合作网络的开放性意味着每个国家都没有必要在全部问题上展开合作，它们只需要保持在特定问题上的合作。*Ley Hwee Yeo, “Institutional Regionalism versus Networked Regionalism: Europe and Asia Compared”, International Politics, 3/4, 2010, p.335.开放性也意味着每个国家没有必要与全部成员展开合作，而是可以根据各自意愿选择愿意交往的对象，以各自熟悉的互动方式(多边或是双边)进行沟通和交流。在无压力的互动过程中，成员之间的相互学习和社会互动会更容易促成相互理解，在广泛的相互理解基础上，即使是多边磋商也会更容易进行。开放的合作体系能够提供多种合作的选择，让东北亚地区有着纠缠不清的历史与现实关系的各国总能够找到合适的合作伙伴，也会弱化区域各国微妙的政治关系对环境合作的影响。尽管成员国无法在全部议题上展开合作，但是它们仍然能够在所参与的网络合作中得到各自的身份和行为的再调整，最终形成“融合的集体利益”，塑造共同的期待和相互信任。

在北九州倡议网络中，成员可以选择感兴趣的项目参与，选择各自认为合适的经验学习，与同自己惺惺相惜的成员互动，这种合作的弹性可以减少成员对合作风险的担忧，放松心情能够让成员的参与集中在合作项目上，而不是对政治风险的评估上。全球环境政策研究院的研究数据显示，发展中国家的城市多数是以其他发展中国家的城市为学习对象而非向日、韩等发达国家的城市学习。*Hidenori Nakamura, Mark Elder and Hideyuki Mori, “Mutual Learning through Asian Intercity Network Programmes for the Environment”, p.17, http://pub.iges.or.jp/modules/envirolib/view.php?docid=2699.(上网时间：2017年3月12日)这种选择的空间对于东亚地区的合作尤为重要，在北九州倡议网络中虽然没有达成成员都承诺执行的条约，但成员仍然自觉地为自己定下环境目标，并在实际行动中超越目标取得了更大的环境治理成效。这种承诺并不是通过多边谈判商定，而是成员在弹性互动的基础上自愿贡献，因此在兑现承诺时更为自觉。

第三，城市环境网络提供更大合作动力。20多年来，东亚环境合作虽未中断，但起起伏伏，区域各国都没能采取正确的合作方案来解决区域内严重的环境问题。东亚地区在1995～2012年这段区域环境机制如火如荼增长的时期也上升为全球主要碳排放的重点地区，碳排放量占全球碳排放量的1/3。*钱志权，杨来科：“东亚地区的经济增长、开放与碳排放效率”，《世界经济与政治论坛》，2015年第3期，第140页。有韩国学者认为这是因为学术研究都集中在了中央政府层面的合作上，而忽视了地方政府参与的环境合作。*具体参见Sangbum Shin, “East Asian Environmental Co-operation: Central Pessimism, Local Optimism”，Pacific Affairs, Spring 2007; Laura B. Campbell, “The Political Economy Environmental Regionalism in Asia”, in T. J. Pempel, ed., Remapping East Asia: The Construction of a Region, Ithaca: Cornell University Press, 2005, pp. 216-35; Wakana Takahashi, “Problems of Environmental Co-operation in East Asia: T he Case of A cid Rain”, in Paul G. Harris, e d., International Environmental Co-operation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia,Boulder: University Press of Colorado, 2002, pp. 221-47; Shin-Wha Lee, “Building Environmental Regimes in Northeast Asia: Progress, Limitations, and Policy Options”, in Paul G. Harris, ed., International Environmental Co-operation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia,Boulder: University Press of Colorado, 2002, pp. 203-20; Miranda Schreurs and Dennis Pirages, eds., Ecological Security in Northeast Asia, Seoul: Yonsei University Press, 1998.事实上，城市网络除了具备网络合作的特点外，还因为其参与方为地方政府而非中央政府而具有了特殊的作用。

首先，地方政府的网络合作可以降低政治敏感度。中央政府参与的合作之所以难以取得实质进展，是因为以国家名义的任何言辞都会被认为是一种立场宣示，因此东亚各国都难以突破彼此为自己设定的情境。地方政府相比中央政府而言有很大的行动空间，地方政府即不会被视为是国家主权的代表，又不会被视为像私人部门那样毫无权威。*Sangbum Shin, “East Asian Environmental Co-operation: Central Pessimism, Local Optimism”，Pacific Affairs, Spring 2007, p.13.因此，地方政府既正式又非正式的角色使它们的承诺带有官方色彩，又不至于束缚中央政府未来在环境合作中的手脚。当地方政府在环境合作中没有了这些约束，就可能会尝试一些创新的做法。北九州倡议网络中12个城市的市长对自己管辖的地区做出了为期5年的环保目标承诺，并接受了网络的监督和监测，合作本身的意义大于其承诺的内容。

其次，在东亚地区，尤其是在中国和日本这两个最大的区域国家里，环境治理有一个普遍的现象，那就是环境责任地方化，一方面地方政府在环保政策决策上有了较大的自主权；另一方面，由于地方政府要为环保出资，所以非常需要资金和技术的支持。在这种情况下，地方政府希望依靠国际资源来完成本地的环境治理目标。*Sangbum Shin, “East Asian Environmental Co-operation: Central Pessimism, Local Optimism”，Pacific Affairs, Spring 2007, p.14.区域内城市在这一需求上有了共同的目标，也面临共同的问题，因此在城市环境合作的网络中，这种强烈的需求和愿望可能填补它们在环境政策和环境标准上的差距，东亚地区环境城市网络的合作成果因此较为突出。

最后，在地方政府的环境合作网络中，地方政府往往能够与企业和非政府组织实现密切的合作。北九州倡议网络无论推广固体垃圾处理技术还是低成本卫生处理系统，非政府组织、私人企业和当地的媒体都是这些活动的主要参与者，这些行为体不但起到在网络内的宣传作用，还将这一技术在各自网络外的关系网络中进行传播，促进了这些环保技术的推广。也就是说，在城市环境网络合作中，参与行为体的类型较为丰富，能够更好地执行治理功能。

结 语

东亚地区国家处于不同的经济发展阶段，面临的环境问题各不相同，在区域环境治理的立场上达成协调一致确有难度。在合作实践中，环境网络提供了新的选择，化整为零地将区域环境问题本地化，松散的结构和弹性的合作方式倡导成员自愿参与，自主贡献。地方政府在东亚环境合作中扮演着重要的作用，在中央政府合作低迷的时候，地方政府是东亚国家协调环境共识，改善区域环境质量的重要角色。目前，随着区域内关系网络的扩大，越来越多的城市跨越国家边界联系在一起，这个联合网络甚至被认为是塑造东亚地区主义的关键要素。*Ley Hwee Yeo, “Institutional Regionalism versus Networked Regionalism: Europe and Asia Compared”, International Politics, 3/4, 2010, p.334.城市正在逐渐成为区域乃至全球合作的重要角色，跨国城市环境网络应当成为东亚环境治理新的增长点。○

(责任编辑：王文峰)

* 本文是辽宁省教育厅人文社会科学一般项目“绿色一带一路与中国国际话语权的构建”的阶段性成果之一(项目编号2016JYT14)。