联合国对朝制裁的效果及其制约因素*

郝群欢

联合国对朝制裁的效果及其制约因素*

郝群欢

朝鲜不顾国际社会的反对从2006年到2016年先后进行了五次核试验。联合国安理会为阻止朝鲜核开发多次出台对朝制裁决议。各国对制裁决议的执行使朝鲜的政府财政、经济增长率、贸易与投资等都大幅缩减，但并未因此改变朝鲜的拥核决心与核、导发展计划。联合国对朝制裁远未达到迫使朝鲜弃核的目的，制裁效果受制于下列诸多因素，如朝鲜经济具有抗打击与修复能力，政府善于利用制裁加强内部团结，地下经济活跃，绕开制裁的能力不断加强，对外经济萎缩，制裁方企业因为逐利而致“自律缺失”，主要相关方对朝核问题及其解决方案的认识分歧等。国际社会相关各方应认清制裁的效力与前景，将制裁、威慑与“伸手外交”结合起来，才有可能打破朝鲜核导试验导致联合国对其制裁、制裁又使其变本加厉地推进核导试验的螺旋式恶性循环。

朝核问题 联合国安理会决议 对朝制裁 制裁效果 伸手外交

[作者介绍] 郝群欢，上海社会科学院国际关系研究所助理研究员、博士，主要研究朝鲜半岛问题与东北亚国际关系。

朝鲜从2006年第一次核试验开始到目前为止已经进行了五次核试验，每次核试验后联合国安理会都会出台相关制裁决议，对朝制裁力度不断升级，但迄今并未达到使朝鲜放弃或者至少减慢核武开发步伐的目的。相反，继2016年1月和9月两次核试验并于年内发射多枚可用于核武器运载工具的导弹后，朝鲜于2017年又多次发射“北极星2号”中程弹道导弹以及其他导弹，第六次核试验的迹象也有显露。*38 North,“Groundhog Day: Activity Continues at North Korea’s Puggye-ri Nuclear Test Site”, http://38north.org/2017/04/punggye040617/. (上网时间：2017年4月6日)仅从核导试验的频率看，朝鲜核导开发的步伐明显加快。目前为止，联合国安理会对朝制裁委员会专家组每年都会出具制裁决议执行情况报告，着力于监测与评估各国对制裁的执行情况，以便及时发现制裁不力的监管漏洞以及朝鲜绕道制裁的手段，然后提出建议。但遗憾的是，这些报告并没有涉及制裁对朝鲜实际影响的评估。本文结合近期朝鲜政治、经济与社会发展情况，评估制裁对朝鲜造成的各方面影响，并分析制裁效果的制约因素，进而就如何发挥制裁效力提出一些看法。

一、联合国对朝制裁效果

朝鲜于2006年10月、2009年5月、2013年2月、2016年1月和2016年9月先后进行了五次核试验。其中三次核试验是金正恩上台以来短短五年内进行的；2016年更缩短核试验周期，由原来的2～3年一次变为1年两次，朝鲜加快核、导技术开发的决心由此显露无疑。联合国安理会为了限制朝鲜核和弹道导弹发射技术的开发，针对每次核试验以及一次弹道导弹试验先后通过了1718号(2006)、1874号(2009)、2087号(2013)、2094号(2013)、2270号(2016)以及2321号(2016)等六项制裁决议。*Security Council Report, “Report of the Security Council Committee Established Pursuant to Resolution 1718 (2006) ”,UN.Doc.:S/2016/1094, Dec 30,2016.根据这些制裁决议，联合国及其成员国制裁朝鲜的力度不断加大，制裁措施更加严密，“聪明制裁”或“针对性制裁”的意味越来越浓，旨在掐断朝鲜可用于核、导开发的外汇来源以期促使朝鲜走上弃核谈判之路。尤其是2016年针对朝第四次核试验的2270号决议通过后，各方的执行意愿空前强烈，联合国安理会对朝制裁委员会专家组2017年提交的报告显示，该决议通过后的报告期内，提交本国执行制裁情况报告的会员国家达到76 个，远多于2094(2013)号决议11个月执行期中的31个报告会员国。此次提交报告的会员国中首次包括了安全理事会所有理事国；有10个国家是2006年实行制裁以来第一次提交报告。*Security Council , “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UN.Doc.:S/2017/150, February 27,2017.毋庸置疑的是，2270号决议本身制裁强度超前，而且是原有制裁决议的升级版，虽然仍无法料定会否因此迫使朝鲜放弃核、导开发，但在经济、社会等方面对朝鲜造成的冲击是切切实实的。

首先，制裁使朝鲜政府财政与金正恩管理资金大幅收缩。此前联合国安理会对朝制裁虽然也针对朝鲜核、导开发，但朝鲜外汇来源并没有受到太大约束，因此“定向制裁”的效果不佳，朝鲜的核、导开发一直在推进。朝鲜第四次核试验后，联合国安理会2270号决议对朝鲜可能流向核、导开发资金的外汇来源渠道有了更明确的收缩指向，并在力度上有所加大。此后，朝鲜政府财政、军队贸易、金正恩管理资金以及奢侈品经济等都受到很大影响。*Mikael Weissmann and Linus Hagström, Sanctions Reconsidered: the Path Forward with North Korea, The Washington Quarterly, Fall, 2016, p.71.据韩媒报道，朝鲜官方推动的大规模建设与投资活动出现了被迫中断或延期现象，*[韩] 林岗泽：“国际社会对朝制裁对朝鲜经济的影响”，《韩国进出口银行朝鲜经济》，2016年夏季号，第75页。最主要的钢铁厂——咸镜北道金策制铁厂因设备陈旧、原料与电力供应不足而一度停工，进而造成钢材供应不足，致使咸镜北道国家主导的建设工程项目遇阻。*[韩]“自由亚洲广播：‘朝金策制铁所因原料与电力难而停工’”，《统一新闻》，2016年4月1日。同时， 隶属于朝鲜掌管金正恩管理资金“劳动党39号室”的贸易公司出现外汇短缺，可能因无法按时支付货款而信用受损。*[韩]“北劳动党39号室，因对朝制裁‘外汇难’问题深化”，《首尔新闻》，2016年6月15日。此外，韩国通过对2016年集体出逃韩国的朝鲜服务员、朝鲜驻英国公使太永浩一家以及朝鲜驻华使馆干部一家叛逃*[韩]“朝鲜‘金氏王朝长寿研究所’出身人员归顺韩国”，《朝鲜日报》2016年10月6日。的调查表明，朝鲜在2017年受到更严厉的制裁后要求驻外人员及海外劳动者提高“上缴金”。*[韩]“朝鲜对南工作侦察总局大校亡命韩国” 《文化日报》，2016年4月11日。有报道称，对朝制裁堵住了朝赚钱之路，于是金正恩政权提高“上缴金”和抓住“钱主”——作为巨额现金资产拥有者的干部把柄没收其财产的动作越来越多。*[韩]“操纵朝鲜经济的‘钱主’与金正恩的不合”，《朝鲜周刊》，2016年第2414号，2016年7月4日。这些从侧面说明了朝鲜因制裁而财政吃紧。

其次，制裁使朝鲜国内生产总值(GDP)总量及其增长率明显下降。有研究表明， 1976～2012年间联合国(UN)对68个国家实施了制裁，使这些国家的GDP平均减少了2.3%～3.5%，且这种状况持续了10年。*[韩] 林岗泽：“国际社会对朝制裁对朝鲜经济的影响”，《韩国进出口银行朝鲜经济》，2016年夏季号，第76页。这显示了经济制裁对一国GDP增长的负面影响。2270号决议实施后，朝鲜外汇赚取渠道大幅收紧，*[韩]“俄罗斯中央银行：金融部门实施联合国对朝制裁”，《韩国进出口银行朝鲜经济》，2016年夏季号，第38页。只是由于制裁具有一定的滞后性，其负面影响才逐步显现。据韩国政府推算，在国际制裁下，朝鲜相继面临开城工业园区关闭、对华出口萎缩、武器销售与海外劳动者派出受阻等问题，2016年3～11月外汇收入至少减少2亿美元。*[韩]“政府：‘朝9个月间外汇损失达2亿美金’”，《中央日报》，2016年12月2日。单是开城工业园区关闭而造成的损失人均150美元，受损朝鲜员工多达54700多人，工资收入损失总额一年就达约1亿美元。韩国对外经济政策研究院的专家表示，一般出口产品中人员工资会占到出口额的19%～20%，通过开城工业园员工工资每年流向朝鲜的1亿美元相当于6亿美元的出口业绩所创造的价值。这相当于朝鲜2014年出口额的20%。*[韩] 张永勋：“开城工业园关闭使朝鲜每年损失1亿美金”，《迈达斯》，2016年3月号，第24～25页。以朝鲜2015年GDP总量308049亿韩元(约合268亿美元)为基数推算，*Kim Hwa Yong, “GDP of North Korea in 2015”, Press Release of the Bank of Korea, July 22, 2016, p.6.仅这一项收入的减少将造成朝鲜GDP减少2.2%。同时，有韩国学者估算，国际社会对朝鲜金融制裁使海外劳动者向朝鲜汇回美元受阻，按历年平均3亿～5亿的规模计算，该外汇渠道被封会使朝鲜GDP减少1.5%～2.5%。*[韩] 申永道：“联合国安理会2270号对朝制裁决议对朝鲜经济的影响分析”，《韩国恐怖主义学会报》，2016年第9卷第1号，第8页。该文在测算时使用2014年朝鲜GDP作为基数。此外，2016年，根据各国国民收入所得与外债等客观经济指标而分摊的联合国会费中，朝鲜会费占比由2015年0.006%降至0.005%，仅为其1994年会费比例0.05%的1/10，*[韩]“朝鲜联合国会费为20年前1/10：全世界排名第130位”，《美国之音(韩国)》，2017年1月11日。这从侧面印证了2016年朝鲜经济发展的不景气。

再次，制裁限制了朝鲜具体经济活动，使其贸易萎缩、招商引资停滞。2270号制裁决议通过后，由于制裁缩减了朝鲜外汇收入的来源，朝鲜经济流动性减弱，造成生产活动和交易萎缩，使财政收入减少而陷入市场经济低迷的恶性循环。*[韩] 林岗泽：“国际社会对朝制裁对朝鲜经济的影响”，《韩国进出口银行朝鲜经济》，2016年夏季号，第75页。因此，制裁对朝鲜贸易与投资活动的负面影响非常明显。一方面，朝鲜贸易活动受到很大限制。煤炭和铁矿石是朝鲜对外出口的主要产品，约占总出口量的一半，而2270号决议则恰恰禁止了朝鲜民生之外的煤炭、铁矿石出口，2231号制裁决议更进一步规定了朝鲜全年出口煤炭的限额，如果没有其他替代品出口的大幅增加，朝鲜出口总额必定大幅减少。这两项出口贸易是朝鲜外汇的主要来源，一旦萎缩必将打击朝经济活动。此外，因涉嫌协助朝鲜发展核项目的辽宁鸿翔实业被查后，以其过去5年对朝贸易额达5亿美元、平均每年1亿美元的贸易规模算，中朝贸易所受冲击不可低估。受该事件的影响，其他中朝边境贸易公司在对朝贸易中无疑会更加谨慎，从而使朝鲜对华贸易必然出现一定程度的萎缩。*[韩] 申永道：“联合国安理会2270号对朝制裁决议对朝鲜经济的影响分析”，《韩国恐怖主义学会报》,2016年第9卷，第1号。有学者估测，2016年，朝鲜对外贸易很可能倒退到金正恩执政之前的水平。*林今淑、金美花：“评估安理会制裁对朝鲜经济的影响”，《现代国际关系》，2016年第5期，第19页。2017年，朝鲜的对外贸易更不容乐观。2321号决议规定，朝鲜出口煤炭总量每年不超过750万吨或者4亿美元的上限，二者无论哪个条件先满足，便不可继续出口。*UN Security Council, “Non-proliferation/Democratic People’s Republic of Korea”, UN Doc.:S/RES/2321(2016), November 2016.2月18日，在统计数据显示本年度进口朝鲜原产煤炭达到制裁决议规定的额度后，中国商务部宣布本年度暂停进口朝鲜原产煤炭。仅此一项举措就将使朝鲜煤炭出口量比2015年减少62%，从而将使其外汇收入再减7亿美元。*“朝鲜煤年出口上限：750万公吨、4亿美元”，http://www.sxcoal.com/news/4549772/info.(上网时间：2017年1月5日)对朝鲜铜、镍、银、锌等的追加制裁则将使朝鲜再损失1亿美元。*Scott A. Snyder, “‘Toughest Sanctions Ever’: UN Security Council Resolution 2321”, Council on Foreign Relations, December 2, 2016.另一方面，制裁使朝鲜招商引资活动基本停滞。金正恩上台后，朝鲜先后设立了21个经济开发区，试图以此招商引资而带动经济发展，但收效甚微。尤其开城工业园区的关闭令其他有意入朝投资的企业有了忌惮、退缩之心。而金融制裁中关于金融机构在朝鲜开设代表处、附属机构或银行账户等禁令，更使有意赴朝投资的外商无法进行大规模投资。

然而，必须承认，国际制裁短期内无法促使朝鲜改变甚或放弃核、导开发的计划。尽管根据联合国安理会决议，国际社会对朝制裁更加严厉、细化，尤其是2270号决议的执行使朝鲜外汇收入大幅减少，使朝可以调配的核、导发展计划所需资金减少，但由于朝鲜体制特点以及制裁效果的滞后性，制裁的预期效果不尽如人意。现实是，朝鲜已经加快继续发展核与导弹技术的步伐。如果在制裁尚不能对朝鲜施加其无法承受的压力而弃核之前朝鲜首先完善了其核与导弹技术，甚至达到金正恩2017年初声称的“洲际弹道导弹发射准备工作进入最终阶段”，*[朝]“朝鲜最高领导人金正恩发表二〇一七年新年贺词”，朝鲜中央通讯社，2017年1月1日。则通过制裁迫使其弃核的前景更加渺茫。朝鲜一旦拥核，还可能引发美韩对其军事打击从而使朝鲜半岛“生战、生乱”。连联合国安理会对朝制裁委员会专家组的最新报告都表示：“各项决议所追求的实现无核化并以和平手段解决该问题的目标似乎越来越无望实现。”*Security Council, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UNDoc.:S/2017/150, February 27,2017.

二、对朝制裁效果的制约因素

国际社会根据联合国安理会决议对朝鲜实施的严厉制裁正在逐步显露出效果，但远没有达到可以促使朝鲜放弃或至少冻结核、导发展计划的目标。这是因为对朝制裁效果受到制约，主要制约因素有以下几个方面。

第一，朝鲜经济自身具有抗打击能力与修复能力。有研究表明，金正恩上台后实施了一系列经济改善措施，包括把经济指挥权重新集中于内阁，制定和完善《朝鲜式经济管理方法》，下放经济权力，农村试行缩小“分组”到家庭规模的“圃田担当制”，工厂实行强化企业自主权的“厂长负责制”等，使此前被压抑的经济潜能得到释放，从而促成了经济好转。*鸣鹤：“如何看待朝鲜近期的经济改善”，《世界知识》，2015年第3期，第26页。韩国现代经济研究院2014年甚至撰写报告预测朝鲜的农业改革如能成功，则可以取得GDP年增长率7%、改革第九年后GDP比现在的30亿翻番到60亿规模的成果。*[韩] 李富亨等，“朝鲜农业改革对其GDP的影响”，《现代经济研究院悬案与课题》，2014年14～36号，第4页。该研究院的另一篇报告则表明，朝鲜2015年的人均名义GDP达到1013美元，比2014年的930美元增加了近9个百分点，并且多年来维持上升趋势。*[韩] 金仟玖,“2015年朝鲜人均名义GDP推算”，《现代经济研究院悬案与课题》，2016年第16～40号，第i页。尽管韩国统一部认为朝鲜的统计数据问题很大，很难说明朝鲜真实的经济增长，但从韩国银行和联合国的年度数据看，朝鲜年度人均名义GDP多年来基本呈上升趋势却是不争事实。*同上，第9页。朝鲜经济的封闭性使其经受住了不断加码的制裁。2270号制裁决议执行一段时间后，反映朝鲜市场稳定性的物价包括油价、粮价等以及汇率均未出现大幅波动，可见其总体经济情况基本稳定。

此外，朝鲜还通过一系列经济政策调整来抵御制裁。一是强调科学技术发展，尤其军需与民用相结合。金正恩多次强调要把科学技术发展放在经济发展的最优先地位。*Moon-Soo Yang, “The 2017 New Year’s Address: The Analysis of North Korea’s Economic Sector”, IFES Issues and Analysis, No.53, January 14, 2017, p.2.同时，为使“先军政治”下投入到军事领域的大量资金实现效率最大化，朝鲜劳动党七大提出了加强核武能力(国防工业、国防科学技术)与经济发展相融互通的 “科学技术与生产(经济)一体化”理念，力求在科学技术发展上把军需和民用相结合，开发 “双重用途技术”。其中的代表就是把用在航空火箭上的高级数控技术用于发电站及制造业等民用领域。*[韩] 洪珉，“金正恩政权的核武器尖端化与统治战略”，《韩国进出口银行朝鲜经济》，2016年秋季号，第27页。二是朝鲜调整经济重点，一方面把受到限制的煤炭出口转内销，另一方面减少煤炭产业发展在经济政策中的优先性。据日本媒体报道，朝鲜似乎早已预料到禁止煤炭出口可能成为制裁手段之一，因此2016年初《劳动新闻》就发表社论，指出煤炭要优先用于火力发电所。金正恩也曾经指出：“200天战斗”期间要绝对保障电力供给，而朴凤柱也表示要保证电力供给的增加和煤炭的增产。在这些政策引导下，曾经以电力紧缺著称的朝鲜电力情况有了明显改善。党代会召开前，平壤停电时间减到一周2～3小时，电力供给超过90%，新义州也平均每天供电20小时左右。*[日]“北朝鮮、禁輸の石炭を発電に 平壌の電力難が緩和”，《東京新聞》，2016年7月6日。从产业政策看，电力、煤炭、钢铁与铁路运输一直是朝鲜经济优先发展的四大产业，但在2017年金正恩的新年贺词中，煤炭与铁路运输产业的资源优先配置地位被化学与机械工业产业所替代。*Moon-Soo Yang, “The 2017 New Year’s Address: The Analysis of North Korea’s Economic Sector”, IFES Issues and Analysis, No.53, January 14, 2017.三是朝鲜大力发展民生经济。2016年七大以后，金正恩的活动多为对食品、轻工业等民生经济的视察。*[韩]“党代会后金正恩的活动‘从军部转向民生’”，《亚洲经济》，2016年6月10日。四是朝鲜不断寻找受制裁资源的替代来源、替代品或可替代被制裁领域的新的经济增长点。为应对中国从第三次核试验后开始的对朝石油支援减少甚至中断，朝鲜开始秘密地从俄罗斯进口可以提取为航空燃油的柴油。*[韩] 赵成昊：“朝进口俄产重油：可提取航空用油”，《东亚日报》，2016年3月2日。而且，为避免对油气资源的过度依赖，朝鲜还开始大力发展太阳能。同时，由于煤炭、铁矿石等产品出口被禁，朝鲜以占出口额第二大份额的纤维与服装代加工与出口来代替矿产品出口，去年甚至成为中国最大的服装代加工地。*[韩]金恩知：“对朝制裁长期化：朝鲜的应对”，《美国之音(韩国)》，2016年4月21日。

第二，制裁被朝鲜用以加强其内部团结。朝鲜利用制裁来加强内部团结的方式有两种：一是利用制裁加强内部动员，做好第二次“苦难行军”的准备，力求度过难关；二是将受到制裁的责任转嫁到施加制裁的国家。对于前一种方式，2270号决议通过后，朝鲜外务相李洙墉在联合国大会上明确表示：“由于美国动员30万的核战略资产在朝鲜半岛上实施史上最大规模的核战争军事演习，(朝鲜)为了遏制核威胁试图进行对话，并依国际法进行努力，但都无功而返，所以只剩下‘以核对核’这一条路”，而且他还指出，“美国以经济封锁的方式让朝鲜屈服的阴谋终会破产，金正恩第一委员长坚信笑到最后的一定是朝鲜”。*[韩]“朝‘以核对核：绝不向制裁屈服’”，《世界日报》，2016年4月22日。行动上，朝鲜以“70天战斗”和 “200天战斗”来动员举国力量，力过制裁难关。金正恩在今年的新年贺词中着重强调朝鲜经济要“自立自强”、“自力更生”与“自给自足”，并于新年伊始就到涉及民生的工厂视察。金正恩在1月8日生日时，一改之前朝鲜通常会渲染和庆祝最高领导人生日的做法，低调视察平壤金正淑缫丝厂并特别称赞该工厂用宁边绢织工厂自己生产的绸缎、丝锦等原材料制作被子一事。*[朝]“尊敬的最高领导人金正恩同志对金正淑平壤缫丝工厂新的被子生产工序和新建宿舍进行现场指导”，朝鲜中央通讯社，2017年1月8日。对于后一种方式，朝鲜一方面加大宣传“美帝阴谋论”，让民众认为制裁是美国遏制朝鲜核武发展野心的结果，另一方面将矛头指向中国，把制裁的负面影响转嫁到中朝关系上，以期使拥核合理化。朝鲜把受到制裁归因于美国是朝鲜一贯的宣传方式，而迁怒于中国则主要从中国赞成通过安理会2094号决议后开始有所表现。朝鲜曾不点名批评中国为追随美帝的“某些大国”。并在媒体宣传上削弱中国报道的分量，增加消极报道而减少积极报道。*Debin Zhan, “Analysis of Changes in North Korea’s Cognition of China through Its Media Coverage”, The Korean Journal of Defense Analysis, No. 2, 2016.近来，朝中社更是升级了对中国反对其核开发的批评。*[朝]“不该再有乱砍朝中关系支柱的鲁莽言行”，朝鲜中央通讯社，2017年5月3日。如此宣传的目的是，要使更多朝鲜人认为中国参与联合国安理会制裁是对中朝友谊的抛弃，也是朝鲜经济恶化的重要原因。*笔者在中朝边境调研时从中朝贸易商处获知。

第三，朝鲜的地下经济是其对冲制裁的利器。朝鲜没有税收只有上缴金的经济运作方式使其地下经济成为国民经济的重要支撑，而制裁对于地下经济影响的有限性决定了朝鲜地下经济为其抵挡住不少“制裁之箭”。有报告指出，朝鲜至少从1990年开始就维持着贸易赤字，为了抵消这些赤字，需要一些隐形的或可替代的收入，而这些可替代收入来自海外采购与贸易网，并且这些网络正发展得越来越大而广，并越来越成熟。*“In China’s Shadow—Exposing North Korean Overseas Networks”, The Asan Institute for Policy Studies, June, 2016, p.8.另有研究表明，制裁致使朝鲜在外汇不足时能从市场上回收外汇，使市场经济规模缩小，但公开活动减少却可能催生地下经济的增加。*[韩] 林岗泽：“国际社会对朝制裁对朝鲜经济的影响”，《韩国进出口银行朝鲜经济》，2016年夏季号，第75页。而朝鲜经济很大一部分支撑点正来自于这些隐形的地下经济。朝鲜的地下经济不仅包括非法的黑色经济，如贩毒、假币制造以及走私等，还包括普通民众赖以生存、以小商小贩形式存在的小规模市场交易或以官方商店为名义实为私人所有的“半官方贸易”。这些隐形的地下经济由于其或非法或没有留下任何踪迹(或涉及到民生)而无法成为制裁的对象，只是增加了朝鲜绕道制裁的成本而已。*Mikael Weissmann & Linus Hagström, “ Sanctions Reconsidered: the Path Forward with North Korea”, The Washington Quarterly, Fall, 2016, pp.61-76.由于制裁，朝鲜贸易与金融成本增加，也会促使朝鲜想尽办法绕道制裁，因此有可能通过增加佣金和降低价格的方式催生一批新的出口市场。那些与制裁朝鲜没有直接利益关系的国家可能成为替代的交易伙伴。同时，非法贸易因其巨大的佣金还吸引了一大批愿意把朝鲜业务转移到其他国家的中介公司。由于制裁要求各国银行不能与朝鲜进行电子结算，朝鲜相当一部分对外贸易通过现金结算完成，而各国政府却很难追踪这些资金流动路径。*Kim Jina, “UN Sanctions as an Instrument of Coercive Diplomacy against North Korea”, The Korean Journal of Defense Analysis, No. 3, 2014.此外，中朝之间未纳入海关统计的小额边境贸易甚至物物交易以及中小企业对朝委托加工等都是朝鲜可以绕开制裁的渠道。*[韩] 金宥利：“中朝经济关系现状及其对未来韩朝中合作的启示”, 《韩国进出口银行朝鲜经济》,2016年秋季号，第76页。随着中国加大制裁力度致中国海关对陆上中朝贸易检查的日益严格，朝鲜平壤、平安道、黄海道等西海岸城市与中国进行海上交易的船只越来越多。*[韩]“中朝平安北道海域大规模走私：水产品、铁矿石等直接‘船船交易’，《朝鲜日报》，2016年10月21日。正如国际货币基金组织前首席经济学家约翰逊(Simon Johnson)所说，由于地下经济的存在，那些极度贫困国家的状况并没变得像人们预计的那么糟糕。*佩特里特·巴塔(Patrick Barta)，“地下经济成避险港湾”，《当代经理人》，2009年第5期，第18～19页。

第四，持续的制裁反倒使朝鲜提高了绕道制裁的能力。多年来，联合国安理会对朝制裁委员会专家组的年度报告持续显示，朝鲜绕道制裁的手段很多，而且随着制裁的不断强化，其非法绕道制裁的“规模也越来越大、范围越来越广、手法越来越老练”。*Security Council, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UNDoc.:S/2017/150, February 27, 2017.如朝鲜曾以出口海产品、海鲜或一般商用机械零部件的名义非法向叙利亚、埃及等国出口飞毛腿导弹零部件以赚取外汇，在韩国坡州等地发现的朝鲜无人机零部件也来自美国、日本、瑞典、中国等多个国家，而朝鲜正是通过非正常的走私渠道获得制裁决议禁止的这些零部件。*Security Council Report, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, ,UNDoc.:S/2016/157, February 24,2016.根据安理会对朝制裁委员会专家组的最新报告，朝鲜绕道制裁的手段包括但不限于如下多个方面。一是谎报、隐瞒、掩饰、藏匿违禁产品的真实类别、生产商及原产地。2016年8月埃及拦截的朝鲜虚报为“潜水泵组装部”的物品其实是被铁矿石掩盖下的火箭榴弹等军火弹药。专家组在对2013年发现的朝鲜运往埃及的飞毛腿导弹零部件一事的持续调查表明，朝鲜声称的购货方埃及某公司并未参与这些物品的购买。同时，朝鲜被禁公司还通过伪装或化名为其他公司，挪用民用技术到违禁的军事领域。此外，朝鲜还利用多种区域或全球货物代理和运输方式来掩饰货物原产地。自2016年7月以来，朝鲜以更改船名、分配新的海上移动识别码和呼号、改换船旗等方式进行身份造假从而持续进行被禁的海运业务。二是通过不受制裁约束的第三国、第三方中介公司或代理人来买卖违禁物品，或隐匿真实身份以第三方的名义倒卖。英国制造的变压器被卖到朝鲜用于“光明星4号”一事中，其中间商就由之前被专家组查出的中国台湾某公司(当时用于银河3号)变为了另一家北京公司。该公司从英国公司在中国的经销商处购入这些变压器后又将其卖给北京某公司，但后者在接到专家组问询后并未提供买主身份，并表明这些变压器已经在某电子产品市场上被卖掉。前面所提的关于朝鲜以铁矿石掩盖军火弹药的案例也显示朝鲜使用了隐匿手段，而这一事件只是此前朝鲜曾在非洲开展军火交易与合作中的一件，朝鲜在非洲很可能还有未被发现的大规模军火贸易合作。三是以无法查出资金通道的现金或黄金等交易绕开金融监管与制裁。而其中间人或者是朝鲜驻外使馆外交官，或者是经验丰富且训练有素，能够跨越国界调动资金、人员和货物、包括军火和有关物资的代理人。他们使用非朝鲜国民作为中间人，不同程度地参与共谋，并依靠许多虚假公司，使得没有纸质记录表明朝鲜与之有关联。2015年3月孟加拉国扣留的朝鲜驻达卡大使馆一等秘书手提包中价值140万美元的金条和珠宝，其相关发票就由阿联酋迪拜的公司出具，而货物则在新加坡提取。而前述朝鲜卖给埃及的飞毛腿导弹零部件也是通过现金方式交易，且没有留下任何文件材料。四是继续利用以往合作合约与个别国家开展制裁决议禁止的长期合作。由于2270号与2321号决议是对之前制裁内容的升级，朝鲜此前不在违禁范围的某些活动此后会受到制约，因此朝鲜在之前签订的合同到期前很可能继续以往合作，到期续约也不无可能。如朝鲜参与的纳米比亚国防部军事基地相关设施的建设与翻修工作直到2017年2月才到期。而一直以来承建安哥拉纪念塔和公园雕像的朝鲜万寿台公司直到2016年9月还被前往调查的专家组发现继续为其陵墓建筑群等提供管理和维修服务。同时，朝鲜从1990年开始为安哥拉提供的总统护卫队培训也持续进行。此外，乌干达还表示，虽然此前朝鲜与乌干达签署的两份警察培训合同于2016年6月到期后不会续签，但2018年3月才到期的空军培训却依然在履行。这些都是违反2270号决议规定的。*Security Council, “Report of the Panel of Experts Established Pursuant to Resolution 1874 (2009)”, UNDoc.:S/2017/150, February 27,2017.

第五，朝鲜不断萎缩的对外经济以及制裁方企业在逐利过程中的“自律缺失”使制裁效果大打折扣。朝鲜经济本来就相对封闭，其与制裁方关系的日益恶化又使相互间的经济联结日益减小，朝对外经济呈萎缩之势，从而造成制裁效力减弱。早在朝鲜进行第二次核试验、安理会出台1874号制裁决议后，日本就切断了与朝鲜的几乎所有贸易往来，从2010年开始，日朝之间的贸易量一直为零。从2013年开始，美国对朝贸易也局限于少量的对朝医疗器械及医药用品等人道主义层面的支援。*[韩] 金成秀：《2013年朝鲜对外贸易动向》，韩国大韩贸易公社，2014年，第10页。韩国在2010年“天安舰事件”后通过“5.24措施”的实施也切断了朝韩之间的大部分贸易往来。尽管美、日、韩三国都分别宣布对朝实施除联合国安理会决议以外的单独制裁，但朝日、朝美、朝韩之间的贸易本来已经为零或很少，2270号决议后韩国还关闭了主要甚至几乎唯一的对朝贸易通道——开城工业园，因此，即使此三国对朝进行单独制裁，其实质内容也并不多，只是表达了各自要坚持制裁的决心与意愿而已。*[韩] 林岗泽：“国际社会对朝制裁对朝鲜经济的影响”，《韩国进出口银行朝鲜经济》，2016年夏季号，第55页。同样，中朝之间的经贸关系随着制裁的深入也逐渐减弱。2013年，为履行2094号决议，中国大幅削减了对朝能源援助与经贸关系，并从2015年开始减少铁矿石进口，中国对朝投资也有好多都只是签约而未实现。同时，受到全球经济低迷和中国经济放缓的双重影响，中朝贸易额连续两年下降。*[韩] 金宥利：“中朝经济关系现状及其对未来韩朝中合作的启示”, 《韩国进出口银行朝鲜经济》,2016年秋季号，第65页。中国海关的统计数据也表明，中朝贸易额于2014年到达顶峰63.9亿美元以后开始逐年递减，2015年为55.1亿美元，2016年更缩减至53.7亿美元。其中作为朝鲜最主要出口创汇手段并受安理会制裁决议大幅限制的矿产品出口从2013年就大幅缩减，而朝鲜可以免受制裁的矿产品出口替代品——纤维与服装代加工与出口量则大幅增加。*韩国大韩贸易投资振兴公社：《2015年朝鲜对外贸易动向》，第6页。这说明，制裁持续下去会对朝鲜经济产生更进一步影响，2270号决议对朝鲜煤炭、铁矿石等矿产品出口方面的限制对朝鲜经济的负面影响会越来越小。

同时，制裁方企业在逐利本性驱使下的“自律缺失”使其不愿承受因制裁朝鲜而造成的与朝业务萎缩从而导致获利减少甚至利益大幅受损的代价，因此不愿主动严格执行制裁决议。早有研究表明，以政府为主体的制裁形式使企业并不能全部认同政府的政策方向，以盈利为目的的企业很多时候会从自身利益出发去做判断。尽可能地避开对己不利的监管而使交易获利是他们追求的目标。*Navin A. Bapat and Bo Ram Kwon, “When are Sanctions Effective? A Bargaining and Enforcement Framework”, International Organization，Winter, 2015.丹东鸿翔实业有限公司在对朝业务上违反联合国安理会制裁决议一事也正源于此。鸿翔作为丹东乃至辽宁省的综合性大企业，其地理位置决定了对朝贸易的便利性，对朝贸易几乎是其企业的命脉。因此，当制裁指向其赖以生存的朝鲜业务时，鸿翔不会心甘情愿放弃，导致其违反安理会制裁决议铤而走险地继续坚持对朝业务。事发后中国政府及时修补监管漏洞，加强“他律约束”。但是只要安理会的制裁只考虑到其对朝鲜的政治压力效果而不考虑制裁方企业的损失，不能在制裁方企业因制裁而蒙受巨大损失的同时通过引导、补偿等方式形成共赢格局，则企业逐利本性驱使下的“自律缺失”依然会使其想尽办法打擦边球以保证自身利益损失最小化。因此，在联合国对朝制裁力度加大致使中朝边境城市经济发展严重受损的情况下，特别是鸿翔事件发生后，中国政府应该考虑像韩国政府对撤回的开城工业园企业进行补偿那样，对国内受到制裁大幅影响的地区和企业给予补偿，*在笔者的访谈中，延边大学朝鲜半岛问题专家金强一教授提出这一观点。从而防止企业为谋生存而不愿执行制裁决议的现象发生。

最后，主要相关方——中国与美、韩对朝核问题及其解决方案的认识分歧为朝鲜留下可钻空隙而得以不断推进其核导发展。中国与美韩的分歧主要有如下几方面。其一，对朝核问题根源的认识分歧。美韩始终认为，朝核问题的根源在于朝鲜金家王朝要以拥核巩固其统治，因此会在以制裁压迫朝鲜弃核的同时夹杂着对朝鲜政权本身的不认可而引发的对其人权问题的诘难。中国则认为朝核问题的根源在于朝鲜与美、日、韩敌对的冷战结构，尤其是美朝矛盾，因此美国负有主要责任。其二，对制裁责任划分的分歧。美、韩始终认为是中国没有真正制裁或者采取有效手段才使制裁无法取得预期效果，而且在自身与朝鲜的经济往来已寥寥无几的情况下，愈加想通过施压中国的方式使中国承担更多的制裁责任，加大制裁力度。而中国则认为自己已经同意并认真执行了制裁决议，其效果并非靠中国制裁即可实现，而且单纯的经济制裁往往很难到达政治目的，唯有展开对话才能解决问题。其三，对解决朝核问题手段使用的分歧。为达到让朝鲜弃核的目的，美、韩希望采取一切可能手段掐断朝鲜外汇及经济来源，甚至不惜把朝鲜政权逼到死角从而屈服弃核，武力解决的选项也不排除。中国则不愿意面对因制裁而压得朝鲜出现政权不稳或民生问题，因此一直反对对涉及朝鲜民生问题的项目进行制裁，更不会同意美国以侵犯人权为由质疑朝鲜政权合法性甚至以武力解决朝核问题。中国希望制裁限于遏制朝鲜的核、导发展，试图通过正常的贸易与民间交往，促进朝鲜市场经济的渐进、健康发展，让市场经济元素自下而上影响朝鲜，促其开放，以达到其经济繁荣而不执念于核、导发展的目的。由于中国与美韩在朝核问题上的认识分歧，致使朝鲜得以不断打擦边球，加速推进核导发展。正如伊核问题之所以取得关键性进展，与美、欧、俄、中甚至欧盟内部各国逐步缩小分歧，在制裁伊朗的政策上逐渐达成了某种程度的对外政策妥协分不开一样，*阎梁、何劲文：“欧盟、美国对伊朗的经济制裁：政策分歧及其弥合”，《欧洲研究》，2012年第3期，第112页。朝核问题的的解决也需要主要相关国家特别是中国与美韩达成共识，并展开合作。

三、超越制裁个案的思考

国际社会日益严厉的对朝制裁旨在让朝鲜放弃核武开发，但从目前的结果来看，朝鲜不但没有弃核，反而加速了核导开发的步伐，连联合国安理会对朝制裁委员会的专家组报告都表示出对“不断加重的制裁能否使朝鲜改变，或者是不是另一种不同的方法将更有效”的疑惑。*Security Council Report, “March 2017 Monthly Forecast(DPRK)”, February 28,2017.这是众多以制裁为主要手段解决国际问题案例的相似逻辑，显露出其作为政治解决手段的局限性，提供了不少颇具意义的启示。

第一，对威权国家以制裁迫其放弃核心政治利益往往效果不佳。因为，威权政府治下的国家更容易按统治者的意愿调配资源来抵御制裁，而且“更能忽略抵制制裁所带来的损失”，*加利·克莱德·霍夫鲍尔等著，杜涛译：《反思经济制裁》，上海人民出版社，2011年，第194页。同时其民众也更易受到动员以抵抗制裁。对制裁深有研究的“和平学之父”约翰·加尔通(Johan Galtung)对20世纪六七十年代津巴布韦(当时称罗得西亚)受到联合国与英国的制裁后，原本对被制裁的伊安·史密斯(Ian Smith)政权不满的农民们反倒变成民族主义者，更加团结在该政权周围的事例考察就表明，制裁更有可能增加被制裁国社会与政治方面的团结而不是瓦解。*Johan Galtung, “On the Effects of International Economic Sanctions: With Examples from the Case of Rhodesia” ，World Politics, Issue 3, April,1967, p.398.另一位研究制裁的学者指出，普遍的民族主义经常使国家和社会宁愿承受巨大惩罚也不会放弃其认识中的国家利益，因此即使是弱国或政局不甚稳定的国家都不愿向外国势力低头。*Robert A. Pape, “Why Economic Sanctions Do Not Work”, International Security, No. 2, Fall, 1997, p.93.同理，一直以来强调“主体思想”、警惕和反对外来干涉的朝鲜很难向制裁低头，反而会利用制裁。同时，经济制裁对于实现政治目标的有效性也被多位学者证实。当制裁的政治目标是一些小的争端而不是被制裁国领土、安全、财富或政权等国内安全时才更有效，*Robert A. Pape, “Why Economic Sanctions Do Not Work”, International Security, No. 2, Fall, 1997, p.109.而当制裁的政治目标有损对象国核心国家利益时，往往收效甚微。*[韩] 金宥利：“中朝经济关系与对朝制裁”，《国家战略》，2016年第22卷第3号，第84页。美国试图通过增加古巴经济困难而推翻卡斯特罗政权的对古巴长期禁运与封锁虽然给古巴造成严重影响并成为古巴发展的主要障碍，但制裁最终却并未实现其政治目的。*阮建平：《战后美国对外经济制裁》，武汉大学出版社，2009年，第127～151页。与此相反，以美国为首的国际社会要求南非废除种族隔离制度而实施的制裁之所以取得成功，则因为这一制裁目标并非针对南非政权而只是改变其某种政策。这与美国对古巴、伊拉克、朝鲜等制裁效果完全不同，因为在这三国看来，美国的目标既在于改变它们的政策，更要推翻它们的政权，因此它们宁肯冒险承受比南非所受更要严重的经济打击，也不愿屈从美国的要求。*同上，第173页。

第二，把握制裁效果的关键点才能使制裁更有效。一方面，制裁需要一定时间才能显现出对被制裁国的影响效果。因为制裁往往针对某些特殊领域或对象，这些领域本身受到的影响及其对其他领域甚至整个国民经济影响的传导需要假以时日。同时，对制裁效果的评估甚至制裁政策本身有针对性的调整也需要一定时间才能进行。另一方面，更重要的是，制裁延续的时间过长会使被制裁方习得抵御制裁的能力从而削弱制裁效果。有学者研究了美国对中国、伊朗、赞比亚、尼加拉瓜、南非、利比亚等国经济制裁后指出，制裁的确会一定程度限制被制裁国的贸易和资本流入，但这种制裁仅仅在最初的1～2年发挥效用，随着制裁持续时间的不断延长，其限制作用会逐渐消失，被制裁国的进出口贸易和资本流入将出现重新增长态势。而且美国在20世纪70年代末80年代初以解决人质危机为目标的制裁也表明，由于美国对伊朗经济制裁的不断延长，伊朗抵御经济制裁的能力也不断提高，并不断找到可替代的经济合作伙伴以降低对美国的依赖，最终甚至使经济制裁对伊朗经济的不利影响完全消失。*柳剑平、刘威：《美国对外经济制裁问题研究——当代国际经济关系政治化的个案分析》，人民出版社，2009年，第77页。因此，有学者表示，当制裁的目标较难完成时，拖沓的或渐进式的制裁可能只会让被制裁方在其国内养精蓄锐、壮大声势，此外，随着时间推移，制裁方本国的公司或国外的竞争者很可能会削弱这一力量，而且时间还会给被制裁方适应的机会，使其寻找替代供给、建立新联盟、调动国内舆论支持其政策等。因此，在制裁问题上，迅速直击优于迂回向前。联合国对伊拉克的迅速制裁取得成效和对印度、巴基斯坦以及后来伊朗核试验的谨慎寡断导致制裁无效就是例证。*加利·克莱德·霍夫鲍尔等著、杜涛译：《反思经济制裁》，上海人民出版社，2011年，第200～201页。可见对于用时较长且需要不断加大制裁力度的问题，把握制裁的关键点很重要。在上一轮制裁开始生效，被制裁方又没有完全生成抵御制裁能力前加大制裁力度或进行新一轮制裁，迫使被制裁国改变政策的胜算较大。

第三，制裁需要适当的“武力威慑”与最终的“伸手外交”相配合。制裁介于外交言词与军事手段之间，兼具前者之低破坏性及后者之高威慑力，但却频繁运用于国际政治中，而军事手段的使用越来越难以得到国际社会的认可。*刘建伟：“国际制裁缘何难以奏效？”《世界经济与政治》，2011年第10期，第108页。然而，由于制裁有一定的滞后性与局限性，一定程度的武力威慑可以起到促进制裁生效的作用。但单纯的制裁与威慑也很难奏效，甚至可能逼迫受制裁方铤而走险。因此，唯有配合上打破恶性循环的良性互动，消解制裁方与受制裁方之间敌对情绪、解除受制裁方外部威胁的“伸手外交”和具有足够吸引力的利益刺激或奖励方案，才有可能改变被制裁方的政策。南非成功弃核与伊朗核问题取得实质性进展都与其外部安全环境改善有很大关系。在南非弃核案中，当时美国里根政府的对南非核制裁与帮助南非改善周边紧张局势的“建设性外交”双轨并行，是推动南非终止核计划并最终销毁核武器的重要因素。*王延庆：“美国对南非核政策的演变”，《历史教学》，2008年第20期，第64～65页。伊核问题的巨大进展则与主要制裁方美国奥巴马政府2009年上台以后由单纯施压转向愿意对话解决该问题的立场变化有很大关系。*邹志强：“联合国与对伊朗的经济制裁”，《国际研究参考》，2016年第8期，第6页。朝核问题也不会例外。当各方达成共识并向朝鲜施加最大制裁与威慑压力，同时伸出对话之手，让朝鲜在继续受到严厉制裁甚至武力威胁而付出巨大代价与放弃或至少冻结核武器走上谈判桌而得到所希望的政权稳定、经济繁荣、国际认可与援助等巨大利益之间进行抉择时，朝鲜在核问题上的立场松动是可以预期的。○

(责任编辑：黄昭宇)

* 本文是本人主持的国家社科基金一般项目“构建对韩战略支点关系与美韩同盟制约因素分析”(15BGJ056)的阶段性成果。感谢上海社会科学院国际问题研究所刘鸣教授、北京大学金景一教授、上海社会科学院应用经济研究所施楠博士在本文写作过程中的指导与建议，文中纰漏由本人负责。