美国在亚太战略部署的新变化

刘 卿

一

继2009年确定“重返亚洲”的目标后,2010年美国加快战略东移,加大对亚太地区的外交与军事投入,加紧在该地区谋局布点,以实现其对亚太地区的领导权和控制权。①参见Nirmal Ghosh,“Clinton Declares:US Back in Asia”,Straits Times,July 23,2009;“US Here to Stay,SaysClinton”,ASEAN Bulletin,July 2010.其主要战略行动包括:

第一,利用“天安”舰事件,重新强化在东北亚安全格局中的影响和主导地位。2010年3月“天安”舰事件发生后,美国支持韩国强硬应对,在争议地区进行实弹演习,造成朝韩关系持续紧张。美国利用韩国在安全方面对其依赖增加,强化美韩同盟关系,最直接的效果就是将美军向韩方移交战时作战指挥权的时间从2012年推迟至2015年;其次是美韩建立外长、防长“2+2”会谈机制,两国防长和外长还同时到“三八”线视察。此外,第42届韩美安保协议会决定设置“延伸威慑政策委员会”,落实美对韩提供核保护伞、常规打击能力等承诺,韩国则表示将积极考虑部署美国的导弹防御系统。在强化美韩同盟的同时,美国也利用半岛紧张局势重新加强了美日关系。美国在普天间军事基地问题上拒绝同有“脱美”倾向的鸠山政府妥协,使其在日本国内和美国的双重压力下被迫下台。菅直人政府上台后,日本重回对美依附路线,接受美国提出的按2006年达成的日美协定处理军事基地争议问题。随着美韩、美日同盟的加强,美日韩由双边互动向三边协调过渡。在美国的大力推动下,日韩加强了外交和安全合作。2010年7月,日本首次以观察员身份加入美韩黄海军演。2011年1月,日韩举行防长会议,双方就互相提供军事后勤进行谈判,并同意有必要签署《军事信息总体安全协议》。②Kim So-hyun,“Korea,Japan to discuss bilateral military relations”,The Korea Herald,January 4,2011.

第二,利用中国与南海国家的主权争议作为“重返”东南亚的战略支点。冷战时期,出于遏制苏联的战略需要,美对南海问题奉行不介入政策,被称为“严格的中立主义”。③Richard Fisher,Jr.,“South China Sea Competition:China ContemplatesMoreMischief”,http://www.strategycenter.net/research/pub ID.209/pub_detail.asp.(上网时间:2011年4月6日)但冷战结束后,尤其是上世纪90年代,菲律宾与中国因“美济礁事件”发生冲突,美国克林顿政府对南海问题关注加强,呼吁和平解决争端,当时的助理国防部长约瑟夫·奈表示,美国南海政策的要义就是“积极的中立主义”。④David Rosenberg and ChristopherChung,“Maritime Security in the South China Sea:Coordination Costal and United States Priorities”,Ocean Development and International Law,Taylor&Francis Group,LLC,2008,p.53.但2010年以来,美国官员一系列表态显示,其南海政策正在向“积极介入”方向转变。在17届东盟地区论坛外长会议期间,美国抛出南海议题,首次公开提出南海问题涉及美国的“国家利益”。国务卿希拉里·克林顿称,南中国海“航行自由和公共海、空域开放”是美国国家利益,并称这不仅是美国与东盟成员国或东盟地区论坛(ARF)参与国的共同利益,也是美国与其他海洋国家和国际社会的共同利益。①Hillary R.Clinton,Remarks at PressAvailability in Hanoi,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/07/145095.htm.(上网时间:2011年3月6日)美国国防部长盖茨在首届东盟防长扩大会议(10+8)上重申,“航行自由、无障碍经济开发和商业自由”是美国国家利益,海、空、太空等全球“公域”的开放是美遵循的一项基本原则。②RobertM.Gates,Remarks atASEAN DefenseMinistersMeeting Plus,http://www.defense.gov/transcripts/transcript.aspx?transcriptid=4700.(上网时间:2011年3月6日)美国还公开倡导南海问题以多边方式解决,甚至欲直接插手多边磋商进程。其驻菲律宾大使哈里·托马斯表示,将协助东盟草拟一套具有法律约束力的“行为准则”。盖茨亦称,美国欢迎通过多边外交途径解决南海领土纠纷问题,并随时准备为这类倡议提供帮助。③Jim Gomez,“US:China,ASEAN Should Strengthen Spratlys Pact”,TheW ashington Post,October 4,2010.

第三,全面参与地区多边机制,力图打造以美国为主导的地区合作进程。奥巴马政府对亚洲区域性多边机制奉行“到场原则”。④Evan A.Feigenbaum and Robert A.Manning,“The United States in the New Asia”,Council Special Report No.50,November 2009,p.17.继2009年正式加入《东南亚友好条约》后,2010年美国积极寻求成为东亚峰会永久成员,在河内东亚峰会非正式外长会议上,美国完成了这一重要战略步骤。美国把东盟视为“正在形成的地区性结构的支点”,通过与东盟的“务实”合作,发挥在东南亚地区的“领导作用”。⑤Hillary R.Clinton,“America's Engagement in the Asia-Pacific”,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150141.htm.(上网时间:2011年2月20日)2010年美国与东盟举行第二次双边峰会,就加强在贸易、经济、气候变化、安全等领域的合作达成广泛一致;正式启动了湄公河委员会与密西西比河委员会之间的“姊妹河伙伴计划”,准备通过“小多边”援助方式加强同湄公河沿岸各国的关系。

美国在亚太最大的战略动作就是参加《跨太平洋战略经济伙伴协定》(TPP)谈判,推动TPP扩大。自2010年3月正式参与TPP谈判后,美国与TPP发起四国——智利、新西兰、新加坡和文莱以及与秘鲁、越南、澳大利亚、马来西亚共举行了4轮谈判。按所设计的“路线图”,美国力推TPP在2011年底夏威夷亚太经济合作组织(APEC)峰会前达成协议,使其成员增至9个。接下来的目标就是将韩国、日本、印尼等国拉入其中,在2015年前将TPP建成为一个“跨太平洋东西两岸的自由贸易协定”(FTAAP)。用奥巴马的话来说,“美国将与TPP伙伴接触,以打造一个既可广纳成员,又具有高标准,适用于21世纪的区域贸易协定”。⑥Remarks by President Obama at Suntory Hall,http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-barackobama-suntory-hall.(上网时间:2011年1月20日)

第四,强化在亚太地区的军事存在和前沿部署。2010年以来,美军在亚太地区的军事演习频率增加、规模扩大。仅在2010年下半年,美国与亚太盟国就举行了20余场军事演习。为应对“天安”舰事件,美韩在日本海举行了规模空前的联合军演,出动了包括最先进的F-22“猛禽”在内的200多架战斗机及8000多名士兵来显示实力。⑦Jung Sung-ki,“F-22 Raptor to Join Naval Drill in Korean Seas”,The Korea Times,July 20,2010.“延坪岛炮击事件”后,美国还派航母参加黄海军演,将中国部分地区纳入其作战识别圈。美日也在冲绳海域举行了两国最大规模的联合演习,参加的官兵达4万多人,美国“华盛顿”号核动力航母和B-52轰炸机均参加了演习。⑧Justin McCurry,“US and Japan Begin Joint Military Exercise”,The Guardian,December 3,2010.值得注意的新动向是,美军还单独在关岛附近举行“勇敢之盾”军演,其假想区域不再是台海而是南海,驻日美军基地抽调了大批兵力参演。

美国明显加强了同东南亚国家的军事合作,其中某些领域的合作还带有突破性。比如,美国“华盛顿”号核动力航母访越,并首次与越南在南海举行联合搜救及应急行动联合演习;美国承诺向菲律宾提供价值1840万美元的精确制导导弹,使其首次获得此类武器;⑨Rodriguez and RufusBautista,“HR00187”,Congressional Record,Vol.1,August 17,2010,p.10.美国与印尼签署《防务合作框架协议》,恢复了与印尼特种部队中断12年之久的合作关系。此外,美国还借机探讨在南海周边建军事基地的可能性。

除了寻求军事合作外,美国还拨巨资升级美军驻关岛的军事基地,使其成为集补给、指挥于一体的“多功能军事基地”。据英国《每日电讯报》报道,美国将耗资126亿美元在关岛修建核动力航母停靠的码头、导弹防御系统和实战演习基地等军事基础设施。这一项目是二战后美国在西太平洋推进的规模最大、开支最多的基地项目。为加强亚太地区的空中监视能力,美国空军2010年开始在关岛部署“全球鹰”无人侦察机,到2011年上半年,将有3架无人侦察机在西太平洋执勤。①Praveen Swami,“US to Build￡8bn SuperBase on Pacific Island of Guam”,The Telegraph,October 25,2010.

二

美国强化在亚太地区的战略部署,主要是为了因应亚太地区在全球战略中的地位不断上升,也是由于其自身利益越来越倚重亚太地区,同时还因为美国在亚太地区面临的挑战增多。

首先,进入21世纪以来,亚太地区的经济迅速发展,世界经济重心开始由大西洋地区向亚太地区转移。亚太地区是世界上经济最具活力的地区之一,拥有世界最大的新兴市场。目前,该地区出口占全球出口总量的30%,外汇储备占世界总量的2/3,经济规模已占世界一半以上。②Ralph A.Cossa,Brad Glosserman,etc.,“The United States and the Asia-Pacific Region:Security Strategy for the Obama Administration”,http://www.cnas.org/files/documents/publications/CossaPatel_US_Asia-Pacific_February2009.pdf.(上网时间:2011年1月20日)根据高盛公司的预测,全球经济重心还会加快向亚太地区转移,2027年中国经济总量将超过美国,到2050年,全球排名前10位的经济体中有4个是亚洲国家,8个是环太平洋国家,届时东亚经济将远远超过北美和欧洲。③Jim O'Neill,“Current Answers(and Questions)about Bricks and the N-11”,http://www2.goldmansachs.com/ideas/brics/book/BR ICs-Chapter12.pdf.(上网时间:2011年1月30日)

亚太地区在美国全球战略中所占分量越来越重。中国和日本分别是美国国债的第一、第二大买家,两国在购买、出售美国国债上的一举一动都牵动着美国经济政策的实施效果。在美国的七大贸易伙伴中,中、日、韩名列其中。美国和新加坡、澳大利亚有自由贸易协定,另外还在与马来西亚进行自贸谈判。希拉里宣称:美国在经济和战略上在继续领导亚洲方面具有重要的利益,“在经济上,我们无法摆脱与之相连。美国公司对亚太国家商品和服务方面的出口高达3200亿美元,并创造了成百万的高工资就业机会。与此同时,成百上千的军人和妇女在为这个区的安全服务着……”。④Hillary R.Clinton,Remarks on RegionalArchitecture in Asia:Principles and Priorities,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135090.htm.(上网时间:2011年1月20日)

其次,美国担心亚洲日益加强的区域主义有排挤美国在该地区利益的危险。近年来,亚洲各种合作机制蓬勃发展,内部联系日益紧密。东盟“10+1”、“10+3”、东亚峰会、大湄公河次区域经济合作等显示出旺盛的生命力。2010年1月1日,中国—东盟自由贸易区全面正式启动,东盟—澳大利亚—新西兰自由贸易区也正式生效。东盟还分别同日本、韩国、印度启动了自贸区建设。中日韩三国也已在“10+3”框架外建立领导人定期峰会机制和外长定期会晤机制,三国计划在2011年成立合作秘书处。日本鸠山政府曾提出不包含美国的“东亚共同体”倡议。不断成长的地区多边合作机制,使地区国家的整体意识增强。美国《华盛顿季刊》称:“亚洲正在形成‘竹幕资本主义’(平行发展)经济模式,亚洲公司越来越倾向建立服务于本地区的生产体系”,“而经济一体化已开始培育共同的东亚文化认同”。⑤Joshua Kurlantzick,“Pax Asia-Pacifica?East Asian Integration and Its Implications for the United States”,TheW ashington Quarterly,Summer 2007,pp.67–77.

与东亚日益成长的区域主义相对比的是,进入21世纪以来,美国疲于反恐和伊拉克、阿富汗两场战争,对亚洲内部形成的多边机制缺乏重视,持观望态度。美国担忧,如果任由亚洲大国领导的亚洲内部集团发展,美国会被排除在重要的亚洲经济和安全结构之外,继而对亚洲的介入能力也将被大大削弱,美国应防止在太平洋上出现一条割裂美国与东亚的分界线。为此,美国必须参与到那些能够决定亚洲未来走向的机制中去,塑造服务于美国利益的地区架构。

基于这一目的,奥巴马政府极力强调美国是“亚太国家”和亚洲“常驻大国”的理念,“期待着参与事关本地区前途的讨论”,全面介入东亚各种多边机制。①“Barack Obama’s Speech in Tokyo”,Financial Times,November 14,2009.与此同时,美国还在亚洲区域组织之外构建新的机制,在APEC框架内推动TPP扩员,以TPP作为平台来对冲亚洲内部机制。由此,不仅APEC可以被推到引领亚洲一体化的位置,而且可以消除亚洲其他自贸区对美国贸易造成的不利影响。此外,美国还力图统筹亚洲各类区域组织。美国外交关系委员会建议奥巴马政府推动APEC与东亚峰会整合,将东盟地区论坛打造成亚洲安全部长级会议,使APEC变成亚太经济部长会议,由此在亚太地区形成一个峰会加两个功能性论坛的架构,使美国能对亚洲一体化进程发挥更加有效的影响。②Evan A.Feigenbaum and Robert A.Manning,“The United States in the New Asia”,Council Special Report No.50,November 2009,p.20.

再次,美国对中国崛起的速度始料未及,对华焦虑、疑虑上升。全球战略重心东移最为显著的特点是中国的快速崛起。2010年中国超过日本成为继美国之后的世界第二经济大国,出口总量超过德国居世界第一,制造业总产值超过美国成为世界第一。中日、中韩贸易超过日美、韩美贸易。这些都显现“亚洲权力正在加速向中国转移”,美国产生了前所未有的焦虑感。③Michael J.Green,Bates Gill,etc.,“Strategic Views on Asian Regionalism”,February 17,2009,http://csis.org/files/media/csis/pubs/090217_gill_stratviews_web.pdf.(上网时间:2011年2月20日)美国国内出现“中国超美论”、“美国衰落论”的声音,认为中国如果按照当前的发展速度持续下去,将在未来二三十年甚至更短的时间里超过美国。奥巴马在2011年《国情咨文》演讲中10次提到中国,列举中国在科研、教育等领域取得的领先于美国的种种成就,并以1957年前苏联发射人类首颗人造卫星作比,称美国正迎来新的“卫星时刻”,国人必须有危机感,否则美国在未来的竞争中有落后的危险。④ChrisMcGreal,“Obama's State of theUnionAddress:USMust Seize‘SputnikMoment’”,The Guardian,January 26,2011.更令美国不安的是,“中国并没有遵循美国的政治、宗教和经济自由法则而取得了成功”,⑤Dominic Tierney,“TheDragon and theAmericanDream”,The Atlantic,September 14,2010.中国的发展模式在发展中国家受到青睐,对美国模式构成挑战。此外,随着中国经济的快速发展,中国对亚太地区秩序的塑造能力日益增强,尤其是中国近年来在东南亚的影响力增强,使美国备感竞争压力。

与此同时,美国对中国崛起后的走向存在疑虑,质疑中国军事发展的“不透明”。美国尤为关注中国海军在东海、南海的“频繁活动”,认为这是对其在西太平洋传统海权利益的直接挑战。美国《时代》杂志撰文称,中国海军的崛起堪比“维多利亚帝国时期英国皇家海军和冷战时期美国海军”,“疑云笼罩着将要发生的事情”,“现在中国海军实力还只是一支地区力量,到时世界可能是另一番景象”。⑥Ishaan Tharoor,“China'sNavy Grows,and theWorldWatches Warily”,Time,May 13,2009.此外,美国对中国捍卫核心利益的意志与举措的敏感性增强,揣测中国“新提法”的战略内涵,担心原来问题的“再定义”会将其排挤出亚洲。

面对中国崛起带来的压力,美国对中国采取“竞争”和“两面下注”的策略:一方面,在亚太地区同中国展开激烈的外交竞争,将中国在亚洲扩大的影响“推回”。继续渲染和利用亚洲国家与中国的矛盾,敲打中国与周边国家关系的脆弱节点,拉拢在中美之间寻求平衡的国家,维系并巩固美国在亚太地区的“轴辐式”军事同盟。另一方面,保持战略“耐心”,通过参与和建立更加广泛的多边机制,寻求同中国的合作,以增强地区国家和盟国对美国的“信心”。⑦Michael J.Green,Bates Gill,etc.,“Strategic Views on Asian Regionalism”,February 17,2009,http://csis.org/files/media/csis/pubs/090217_gill_stratviews_web.pdf.(上网时间:2011年2月20日)

最后,亚太热点问题和其他不稳定因素,直接关系到美国在该地区的安全利益。在东北亚,朝核问题是地区稳定最为不确定的因素,如果处理不好,不仅有可能影响美国与盟国之间的关系,还可能刺激日本和韩国下决心发展核武器。韩日已表现出对美离心倾向,驻韩美军指挥权移交问题和普天间军事基地搬迁问题就是明显的风向标。另外,美国还担心中韩经贸文化关系大发展,以及朝核问题对整体局势的干扰,可能动摇美国对亚太的控制。所以,美国一直在等待机会强化对美韩、美日同盟的控制。

在东南亚地区,印尼和菲律宾的伊斯兰恐怖主义势力直接影响了美国在该地区的盟国和友好国家的政权稳定。缅甸军政府一直拒绝完全按照美国的指挥棒行事,美国的民主、人权外交在缅甸遭受挫折,多年来,美缅关系一直是美国与东盟合作的羁绊。此外,该地区还存在海盗、岛屿争端、跨国传染病等其他安全问题。希拉里称:“亚洲不仅是崛起国家之地,也是孤立于国际社会的政权所在地;不仅存在长期的挑战,而且面临着从未有过的威胁。”①Hillary R.Clinton,“Remarks on Regional Architecture in A-sia:Principles and Priorities”,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135090.htm.(上网时间:2011年1月20日)美国视东盟地区论坛为干预这些不稳定因素的有效平台,因而积极利用和运筹这一官方多边安全对话机制,以期借机将东盟纳入美国的战略轨道。

三

美国强化对亚太地区的战略布局,重新分配其外交和军事资源的流向,将不可避免地对整个亚太地区的安全形势和外交格局产生重大影响。

第一,美国以热点为发力点,操控危机走向,使地区安全形势更趋复杂。美国收紧在东北亚的同盟网络,直接影响相关国家对安全形势的评估和对抗手段的选择。韩国在南北问题上态度更趋强硬,与美国在敏感区频繁举行军演。朝鲜虽然没有直接对美韩军演做出军事反应,但宣告拥有浓缩铀设施,称正在积极建设轻水反应堆,拥有数千台离心机的现代化铀浓缩工厂正在加速运转。韩美持续对朝保持军事高压,不仅没有使地区局势恢复稳定,反而增加了处理半岛核问题的难度。

日本挟美自重,在钓鱼岛撞船问题上对中国采取强硬态度,图谋用“国内司法程序”增强主权宣示。美国则表明了“美日安保条约涵盖钓鱼岛”的立场,并与日本就离岛安全举行联合军演。日本朝野强硬派加紧推动安全防务政策的自我松绑。民主党“外交及安全保障调查会”文件建议新防卫计划大纲将“基础防卫力量”概念修改为“动态威慑力量”,修改武器出口三原则,设立国家安全保障会议,加强军备部署。②“Editorial:Defense Policy Revisions”,The Asahi Shimbun,November 19,2010.

美日韩安全政策异动引起了其他大国的不安。在美国主导“环太平洋”军演的同时,俄罗斯在远东和西伯利亚展开了自苏联解体以来规模最大的一次军演——“东方-2010”。俄罗斯总统梅德韦杰夫还登上南千岛群岛,俄军事部门随即宣布将加强在这一地区的防御部署。在二战结束65周年之际,中俄领导人发表联合声明,强调“在涉及国家主权、统一和领土完整等两国核心利益问题上相互支持是中俄战略协作的重要内容”,两国“坚决谴责篡改二战历史、美化纳粹和军国主义分子及其帮凶、抹黑解放者的图谋”。③“中俄元首发表关于第二次世界大战结束65周年联合声明”,《人民日报》,2010年9月29日。

第二,冲击东亚区域合作进程。在东北亚,美国强化冷战同盟关系,使中日韩之间的隔阂加深,三国合作进程放缓。日本首相菅直人在“日韩合并”100周年之际,称“日韩在21世纪的今天已经是最为重要、最为紧密的邻国,民主、自由及市场经济等是两国共同的价值观”,意在彰显意识形态色彩,因而有逆三国峰会达成的推动区域合作精神而动之嫌。④Kyodo News,“Text of Kan's Statement on Korean Annexation”,The Japan Times,August 11,2010.

美国在东亚区域合作机制之外构建TPP,牵制了东亚一体化的发展。当前东亚区域一体化主要是以“10+3”合作机制为基础,美国将一些东亚国家纳入TPP谈判轨道,必定会对东亚原有的区域合作进程带来冲击。美国在削弱东亚区域主义发展的同时,也强化了对这一地区的秩序塑造。美国助理贸易代表芭芭拉·威瑟在谈到TPP发展前景时直言,美国的目的就是要达成一套适用于所有亚太国家的规则,“任何国家在加入前都必须满足TPP设立的标准”。⑤JuliaMuir,“A Trans Pacific Partnership and the Future of the Asia Pacific Region”,Summary from Conference co-hosted by the Peterson Institute for International Economics and the Japan Economic Foundation,http://www.jef.or.jp/PDF/Summary_JEF_PIIE_10-25-10_CONFERENCE_SUMMARY_20101227.pdf.(上网时间:2011年2月30日)

第三,对中国的外交和安全压力增大。美国积极主导和参与制衡中国的做法,将破坏东亚原有的均势。其强化“小集团”的军事合作,意在对亚洲国家的安全合作制造结构性障碍。美韩、美日同盟关系深化,使韩日借机整军经武;而美日韩加强三边军事协调的直接后果,是进一步强化了东北亚“冷战”安全模式,使中国在推动地区对话与合作时面临更加复杂的环境。

美国炒作南海问题,将中国崛起与“不安全”、“不负责任”“炫耀武力”、“以强凌弱”划等号,严重损害了中国的形象。同时,美国通过挑拨中国与南海周边国家的关系,推动这些国家在安全上选择与美合作。美国军方还借机敦促政府和国会将更多的资源投入到西太平洋尤其是南海活动上,增加在中国海洋专属经济区的海空侦察,以及与中国周边国家的联合军演。

随着美国在关岛海空军基地设施的不断完善以及先进战机和舰艇部署到位,关岛已逐渐成为美军在西太平洋地区的一级“战斗力根据地”。美国加强关岛的战略支点作用,大大提高其监察和干预中国东海、南海事态的能力。美国国会研究服务局报告称,美国空中力量从关岛起飞,对亚洲地区实施军事打击,仅需2-5个小时;美军舰艇编队从关岛出发,抵达亚洲沿海执行作战任务大致需要2天,比从夏威夷出发快4天半。①ShirleyA.Kan,LarryA.Niksch,“Guam:U.S.Defense Deployments”,Congressional Research Service 7-5700,January 7,2010.

四

2011年,美国对亚太地区的战略部署还将继续强化,有几件具有标志性事件值得关注。一是在夏威夷举办的APEC非正式首脑会议。迹象表明,美国将凝聚朝野共识,抓住这一机会设计跨太平洋议题,提升同地区各国的贸易关系,打造“太平洋国家”领导形象。希拉里称:“2011年将是贸易议程的关键年。从美韩自由贸易协定开始,继之以TPP谈判,而后在20国集团峰会合力达成经济再平衡,最后在夏威夷的APEC领导人峰会上集结大成。我们将有一个千载难逢的机会在亚太地区创造广泛、持续而平衡的增长,而我们定将把握这个契机。”②Hillary R.Clinton,“America's Engagement in the Asia-Pacific”,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150141.htm.(上网时间:2011年2月20日)为充实APEC,美国将加快推动TPP谈判,预计TPP将实现第一阶段的扩员计划。

二是美韩自由贸易协定的谈判进入收官阶段。美韩贸易协定如果最终获得两国国会批准,将成为继1994年美国与其最大贸易伙伴加拿大和墨西哥签订的北美自由贸易协定以来的第二大自贸协定。该协定将使韩国向美国生产商开放汽车市场,使美国至少可增加7万个工作岗位。③ScottW ilson and Howard Schneider,“Obama,Weakened after Midterms,Reveals Limited Leverage in Failed S.Korea Deal”,The W ashington Post,November 12,2010.完成与韩国签订自由贸易协定后,美国下一步骤就是推动韩国早日加入TPP。

三是美日将举行首脑会晤。美国将利用日本首相菅直人正式访美的机会,与日本共同发表包括“面向21世纪日美同盟蓝图”等内容的联合宣言,重新确认日美同盟关系对未来亚太走向的重要性。日本已经表示,争取在首相访问时向美方传达加入TPP的决定。美方则希望与日本谈及参与“全球民生战略”等问题,让日本在联合国维和行动、政府发展援助、全球规模的人道主义援助和救灾活动等方面发挥更加积极的作用。④“Reformation ofJapan/Discussion between JosephNye andMitoji Yabunaka”,The Yom iuri Shimbun,January 8,2011.此外,两国还计划在2011年日美安全磋商委员会会议上更新2005年制定的两国“共同战略目标”。

四是美国总统将第一次参加东亚峰会,这意味着美国与东盟首脑会晤程序化。美国把东亚峰会看作是“亚太地区讨论政治和战略问题的论坛”,⑤Nicole Gaouette,“Clinton Tells EastAsia Summit to Have Active Agenda forMaritimeDisputes”,http://www.bloomberg.com/news/2010-10-30/clinton-tells-east-asia-summit-to-have-active-agenda-for-maritime-disputes.html.(上网时间:2011年2月20日)东亚峰会也将使美国对东亚各国的关注更加贴近。如果美国总统每年都出席东亚峰会,那么意味着其每年至少造访东南亚一次。美国可利用参加东亚峰会的时间举行美国—东盟峰会,还可以顺访东道国。照此程序,至2012年柬埔寨成为东盟主席国时,奥巴马若参加金边东亚峰会,则意味着他将成为美国首位访问柬埔寨的在任总统,美柬关系也将出现新的发展契机。同理,若奥巴马连任后出席2013年老挝举办的东亚峰会,他将成为首位访问老挝的美国总统。

“尽管华盛顿应对东亚区域主义的初衷是为了平衡新兴经济体尤其是中国的影响,但参加东亚峰会的决定给美国的东南亚政策带来了以幂来计算的收益。”①Catharin Dalpino,“The US in the EAS:The ASEAN Angle”,http://asiasecurity.macfound.org/blog/entry/111the_us_in_the_eas_the_asean_angle/.(上网时间:2011年2月20日)但是,由于美国总统出访的后勤保障措施繁琐,以及美国总统只在东亚峰会与东南亚国家举办的APEC会议重合时出席,美国总统也可能选择每2-3年出席一次东亚峰会。

这些标志性事件对美国强化在亚太地区的战略布局具有重要意义,但美国亚太战略推进程度如何,步子迈得有多快,将受美国全球战略资源分配、自身在该地区的战略定位以及亚太国家如何反应等诸多因素的影响。

首先,如何平衡战略资源分配?就地缘政治意义而言,中东和南亚地区依然是美国对外战略的重中之重,美国今后在相当长一个历史时期,依然会把主要精力集中于此。目前,伊拉克问题尚未完全解决,美国在伊仍有5万驻军。阿富汗塔利班势力潮进潮退,美军伤亡人数持续攀升。奥巴马政府原定于2011年7月从阿富汗撤军,但现在美国在阿富汗的军队不减反增,已达10万人。美国在伊拉克和阿富汗每年投入1500亿美元,占美国财政赤字的10%-15%。②Roger C.Altman and Richard N.Haas,“American Profligacy and American Power”,Foreign Affairs,Nov./Dec.2010,p.30.为尽快摆脱困境,美国正积极寻求俄罗斯、中国等阿富汗周边国家的帮助。另外,2010年以来,西亚北非阿拉伯国家持续动荡,埃及、巴林等亲美国家政局走向不明,利比亚内乱及战局僵持使美国骑虎难下,这些新的不稳定因素不仅威胁美国在该地区的石油安全,也危及美国与其传统盟国的关系,还影响其反恐战略部署,导致美国部分军事力量和外交资源被重新拖回到该地区。不管美国有多么不情愿,但该地区在客观上分散了美国对亚太地区的注意力,换句话说,美国战略回眸将在一定程度上牵制其战略东移的步伐。因此,美国对亚太地区热点的介入程度会有所克制,更多的是调动盟友的力量,既达到警示的目的,又不致形势失控。

其次,如何认识自己在亚太地区的角色?美国是亚洲经济崛起不可分割的一部分,然而亚洲的经济崛起和地缘政治地位的提升首先取决于亚洲国家自己。美国是亚洲的技术、管理、合作和投资的重要来源之一,但亚洲拥有巨大的市场潜力和后发优势。美国和亚洲国家之间具有互补性和相互依赖关系。许多亚洲国家,包括经济发展成熟的日本、韩国、新加坡和澳大利亚,以及印尼、中国等新兴经济体,欢迎美国能够继续参与亚洲的经济活动。同时,亚洲国家也支持东盟“10+1”、“10+x”模式,支持东盟在地区合作中发挥平台作用。但美国高调宣称“领导亚洲”,有违“平等合作”这一基本精神,与东盟利益相悖,也势必引起亚洲大国的警觉。③“RemarksBy PresidentObama and President Triet Of Vietnam atOpeningOf U.S.-ASEAN LeadersMeeting”,http://asean.usmission.gov/mission/pr10192010.html.(上网时间:2011年3月6日)

另外,随着非传统安全问题的增多,亚太国家面临的挑战与从前大不一样。美国不应只是盯住如何最大程度地维护本国的国家利益,而应与亚太国家共患难。日本大地震和福岛核危机表明,在应对地区灾难问题上亚太国家内聚力上升,而美军救灾不尽力、航母闻核却步、单方面宣布疏散范围等曾一度遭到日本国民批评。由于在救灾及解决核危机的过程中日美龃龌不断,也由于日本“内顾”倾向加强,日本对美国亚太战略的配合可能要打折扣,美国亚太外交议程的侧重点势必会做出一些调整。

再次,如何看待地区国家之间的矛盾问题。由于历史原因,亚太局部地区存在冷战遗产,部分国家存在敏感的主权争端问题,但区域合作势头正在使各国之间的分歧减少、安全争端的风险降低,如果美国参与亚太合作的目的是为了实现共赢,亚洲国家自然欢迎;如果美国的战略意图是为了阻止地区国家之间的合作,挑拨和利用各国之间的矛盾,以确保美国霸权治下的亚太秩序,必将遭到地区国家的反对。在2010年美国—东盟峰会上,部分国家不愿撇开中国而与美国讨论南海问题,实际上就已反映出地区国家不希望看到本地区成为大国争夺之地。泰国外长表示:“如果东盟在没有中国出席的情况下与美国讨论这个问题(南海问题),那可能不大恰当。我们不希望被认为是试图与美国拉帮结派对抗中国。”①Ben Bland,“ASEAN fears US support over maritime dispute may alienate China”,http://asiancorrespondent.com/40713/aseanfears-us-support-over-maritime-dispute-may-alienate-china/.(上网时间:2011年1月20日)尽管美国散布“中国军事威胁论”,但马来西亚副总理穆希丁撰文说:“应积极看待中国军力”,“中国的军力增强可看作是使中国能为国际和平与安全做出更多贡献。对中国安全的水路对其他所有国家的船只也是安全的”。②Bernama,“China'sMilitaryMight ShouldBeViewed Positively,SaysMuhyiddin”,Sinchew,April 26,2010.他并认为尽管中国军力增强,但仍通过现有多边关系同亚太其他国家合作,马来西亚并不感到中国是威胁。

最后,如何处理同中国的关系?鉴于中国在东亚的特殊地理位置及其力量的不断上升,美国如何处理同中国的关系将决定其亚太战略的长远效果。由于中美两国文化传统和社会制度的差异性,两国对地区问题的处理方式和侧重不同,摩擦在所难免。但是,分歧可以采取协商解决,或者采用管理的方式,使其维持在可控范围内,或者暂时搁置,不让其影响双方的合作。美国前国家安全顾问布热津斯基指出:“中美两国对分歧不应忌讳坦率的讨论,而应本着相互理解的精神去对待;如果两国不能巩固和扩大合作,那将不仅有损于两国利益,也将有损于整个世界。”③Zbigniew Brzezinski,“How to Stay Friends with China”,The New York Times,January 2,2011.倘若美国亚太政策的设计更多考虑的是如何对中国施压,离间中国与周边国家关系,对中国进行围堵和牵制,那么,美国亚太战略调整势必引起中国的强烈反弹,从而冲击美国的整体利益。美国如采取积极的、建设性的合作态度,与中国建立功能性合作伙伴关系,共同探究解决地区热点问题之道,共同解决发展中的不平衡问题,那么与中国的合作将会越扩越宽,中美两国将在互利双赢中与亚太国家实现共同繁荣。