新形势下欧盟对华政策及中欧关系发展前景

冯仲平

新形势下欧盟对华政策及中欧关系发展前景

冯仲平

本文从欧洲的“新中国观”入手，分析近年欧盟对华政策的调整和变化，并探讨中欧关系的发展前景。本文认为，在新形势下，欧盟更加重视对华合作，但在对华交往中也更现实、实用，同时成员国之间的政策协调日益受到重视。未来中欧关系能否顺利发展，将取决于双方能否抓住当前有利时机，维护经济互补性，弱化竞争性。

欧盟 战略伙伴 中欧关系

近年来，国际形势发生重大变化，特别是全球金融危机深刻影响世界，发达国家面临严峻挑战，中印等新兴大国则快速发展、国际影响力大增。在此新形势下，欧盟思想界与决策界展开大辩论、大反思，重新审视和定位中欧关系。从中，我们可以比较清楚地了解欧盟在一个变化的世界中对中国的所思、所想和所要。

一

可以说，欧盟有多少成员国就有多少各具特色的对华政策，但欧盟整体对中国一直有一些基本共识。欧盟自1995年以来发表的一系列对华政策报告，正是各成员国政府以及欧盟主要决策机构在反复磋商基础上达成的对中国的认知，反映了欧盟的“共同”看法。近年来，欧盟对中国的关注和讨论再度掀起高潮，从各具影响力的智库、媒体，到欧盟机构和成员国政府都积极参与其中，并在对中国定位问题上形成了一些新的共识。

首先，如何看待中国的发展中国家身份?尽管中国坚持自己为发展中国家，但越来越多的欧盟成员国不再视中国为传统意义上的发展中国家。以英国和德国为例。2010年，英国负责对外援助的国际开发事务大臣安德鲁·米切尔公开称，继续向全球第二大经济体中国提供援助“没有道理”，英国政府决定停止对华所有援助。不仅如此，英国还要求欧盟也重新考虑对中国等新兴大国提供援助的做法。①Larry Elliott，“UK terminates development aid to China and Russia”，Guardian，16 June 2010，http://www.guardian.co.uk/society/2010/jun/16/development－aid－uk－china－russia.(上网时间:2011年2月10日)在德国，各政党也纷纷要求政府取消对华发展援助。2007年德国联邦合作与发展部长海德玛丽·维乔雷克–措伊尔曾专门在一份政府公报中宣称，德国对华发展援助重点已经转移到环境保护等方面，而不再是“帮助中国发展经济”。②“德国政要再次提出取消对华发展援助”，德国之声电台网站，2007 年 7 月 28 日，http://www.dw －world.de/dw/article/0，，2709344，00.html.(上网时间:2011 年2 月10 日)

其次，如何看待中国的国际地位?欧盟在1995年发表首份对华政策文件、决定与中国建立积极的“长期关系”时，尽管强调了中国的崛起为二战结束以来史无前例，但考虑的主要还是中国的地区影响力。当时欧盟对华政策也只是作为欧盟对亚新战略的一个重要组成部分来确定的。现在，欧盟及其成员国已普遍将中国作为具有全球影响力的新兴大国，并强调没有中国的参与，任何全球问题都不可能得到有效解决。2009年，英国外交部有史以来第一次公开发表了一份对华政策报告。该报告开门见山地指出，“中国成为一支全球性经济和政治力量是当今时代最重要的一个变化”，“与中国合作对于全球消除贫困、解决冲突和采取有效措施遏制气候变暖是必不可少的”。这份报告还认为，中国与美国和欧盟的关系将决定未来10年世界发展方向。①“The UK and China:A Framework for Engagement”，Foreign and Commonwealth Office of the UK，January 2009，http://www.fco.gov.uk/resources/en/pdf/4103709/5476465/5550005/uk－and－china.(上网时间:2011年2月10日)

再次，西方意识形态还能否影响中国?欧洲一直希望能够影响中国实现经济自由化和政治民主化。然而，随着中国经济和政治实力的不断壮大，欧洲分析家们发现西方已经越来越难以影响或“塑造”中国了。欧洲著名智库“欧洲对外关系委员会”(ECFR)2009年发表的一份颇有影响力的研究报告指出，欧洲人一直希望能够影响中国的发展方向，但“中国的内外政策却向着另一个方向发展，非但对欧洲价值观不屑一顾，反而不断与之对抗，甚至对其产生破坏作用”。②John Fox and Francois Godemen，t“A Power Audit of EU China Relations”，European Council on Foreign Relations(ECFR)，17 Apr.2009，http://ecfr.eu/page/－ /documents/A_Power_Audit_of_EU_China_Relations.pdf.(上网时间2011 年1 月10 日)近两年刘晓波被判刑、谷歌“退出风波”、中国处决英国毒贩阿克毛等事件发生后，欧盟舆论对中国大肆指责，认为中国经济在发展，政治却在倒退。伦敦智库“欧洲改革中心”主任查尔斯·格兰特撰文指出，西方对中国的发展走向存在乐观派和悲观派两种意见，尽管迄今为止乐观派占据上风，认为中国越发展就会越西化，但近两年中国的政策似乎更印证了悲观派的看法，即中国的崛起将导致中国政治上更专制，经济上不再欢迎外国投资，外交上愈益不愿与西方妥协。③Charles Grant，“China’s Peaceful Rise Turns Prickly”，January 22，2010，http://centreforeuropeanreform.blogspot.com/2010/01/chinas－ peaceful－ rise － turns － prickly.html;Charles Grant，“How Should Europe Respond to China's Strident Rise?”CER Bulletin，Issue 70，February/March 2010，http://www.cer.org.uk/articles/70_grant.html.(上网时间:2011年2月10日)

最后，欧盟对中国的新认识还涉及到一个对欧盟来说也许是最重要的问题，即中国的发展对欧洲将产生何种影响?这一问题近年来在欧洲争论十分激烈。20世纪90年代中期，中国的发展在欧洲普遍被视为对欧洲具有积极意义。但从2005年开始，欧洲国家出现了越来越多的“中国威胁论”声音。持这种观点的人认为，中国的发展抢走了欧洲人的饭碗、市场及资源。与“中国威胁论”相伴而生的是“中国竞争论”，这一看法实际上反映了欧盟官方的立场。欧盟在2006年通过的一份被广泛认为标志着欧盟对华态度趋硬的政策文件明确指出，“对于欧盟贸易政策而言，中国是一个最为重大的挑战。”④“EU － China:Closer Partners，Growing Responsibilities”，Communication from the Commission to the Council and the European Parliament of 24 October 2006，http://europa.eu/legislation_summaries/external_relations/relations_with_third_countries/asia/r14208_en.htm.(上网时间:2011年1月24日)全球金融危机以来，与中国合作将帮助欧洲走出衰退的“中国机遇论”重新得到支持。但“中国挑战论”或“中国竞争论”仍在欧洲有广泛市场。2010年12月，德国智库“科学与政治基金会”(SWP)发表了一份研究报告，全面分析了中国对欧洲构成的经济挑战。该报告认为，中国经济是一把双刃剑。一方面中国参与国际经贸活动的意愿和能力不断增强，其对商品和服务的极大需求为贸易伙伴提供了广阔市场和就业岗位，客观上促进了欧洲经济增长;但另一方面中国经济快速增长也带来了巨大挑战:中国的廉价劳动力资源及规模化生产使其在与欧洲的竞争中处于明显优势，中国不断增加的能源和原材料需求将严重影响欧洲的供给安全，中国发展带来的环境负担不仅会在中国国内造成生态灾难，还会影响到世界其他地区。该智库还认为，中国对外经贸奉行“重商主义”，其海外投资战略也广受非议。⑤Hanns Gunther Hilper，t“Chinasglobalewirtschaftliche Heraus forderung”，Stiftung Wissenschaft und Politik(SWP)，2010.12.29，http://www.swp －berlin.org/fileadmin/contents/products/studien/2010_S29_hlp_ks.pdf.(上网时间:2011 年1 月10 日)

二

欧盟重新认识和定位中国的过程也是其反思和调整对华政策的过程。一方面，欧盟更加认识到与中国加强合作的必要性，另一方面，欧盟内部要求改变与中国打交道方式的声音也越来越高。

随着欧盟认定中国已由一个地区性大国崛起为全球大国，欧盟日益倾向于把欧中战略伙伴关系作为促进欧盟利益的强有力外交工具。如果说，前些年当中国强调中欧战略合作重要性时欧洲还有些半信半疑的话，那么，随着中国在全球金融危机中作用的凸显以及欧洲自身深陷债务和经济双重困境，欧洲政治家们愈益明确了中欧合作所具有的战略意义。2010年可谓欧洲的“新兴大国年”，欧盟领导层罕见地多次举行会议，专门研究制定新时期对中国等新兴大国的战略。在12月16－17日欧盟最高决策机构——欧洲理事会举行的会议上，各成员国首脑讨论了欧盟共同外交与安全政策高级代表阿什顿提交的欧盟与战略伙伴的关系的报告。这是欧盟自全球金融危机以来，针对全球战略力量发生变化，特别是新兴大国快速崛起的新形势，首次全面审视和定位其所有战略伙伴关系。

就中欧关系而言，“阿什顿报告”具有如下特点:第一，明确了新形势下欧盟与中国加强关系的5大战略利益目标，即更加自由和公平的中国市场准入;更紧密的合作以应对全球挑战和安全威胁;发展低碳伙伴关系;加强以规则为基础的全球治理;以及推广民主治理、法治和人权。第二，进一步提升了中国在欧盟战略伙伴中的地位。报告所列欧盟战略伙伴依次为:美国、中国、俄罗斯、印度、巴西、日本、加拿大、墨西哥、南非。报告提议，欧盟应同中、美建立三边对话机制。①引自袁雪、李景:“市场准入:欧盟对华核心利益之首”，《21世纪经济报道》，2010年 12月 20日，http://finance.sina.com.cn/roll/20101221/03059136642.shtml.(上网时间:2011 年2 月9 日)第三，报告将“更加自由和公平的中国市场准入”位列欧盟对华战略利益之首，表明欧盟对华政策的务实性进一步增大。欧盟要求的“更加自由和公平的中国市场准入”主要包括:中国提供一个公平竞争环境、改善投资准入条件和环境、保护知识产权、开放政府采购，并且保证原材料的供给等。第四，报告将共同应对全球挑战、加强全球治理等确立为双方合作的优先重点，强调中欧在全球层面和多边机构中加强合作，赋予了中欧战略关系具体含义，回答了近年来欧洲一些分析家对中欧战略伙伴关系实质意义的质疑。

在认清加强对华合作重要性的同时，欧盟积极探讨和设计更加有效地与中国打交道的新方式和新手段。事实上，欧盟决策机构以及成员国政府近年来一直面临着要求变革的巨大压力，其中最尖锐的批评来自“欧洲对外关系委员会”。该智库基本否定了欧盟近些年对华推行的所谓“无条件接触”政策，它在2009年发表的一份研究报告中写道:“对欧盟而言，这一政策收效甚微，无论是在追求直接利益方面，还是在试图让中国向欧盟的目标和价值观靠拢这一更宏伟的目标方面。”②John Fox and Francois Godement，“A Power Audit of EUChina Relations”，European Council on Foreign Relations(ECFR)，17 Apr.2009，http://ecfr.eu/page/－ /documents/A_Power_Audit_of_EU_China_Relations.pdf.(上网时间:2011 年2 月11 日)此外，几乎所有欧洲智库均敦促欧盟各成员国在与中国打交道时放弃各自为战的做法。③Jonathan Holslag，“The difficulties in Sino － European relations”，New Europe，12 July 2010，http://www.neurope.eu/articles/101945.php.(上网时间:2011年2月12日)

欧盟对华政策调整中最突出的一点是，实用主义被广泛接受为与中国打交道的重要原则。2006年欧盟对华政策报告的中心思想就是要“互惠”，之后这一点一直是欧盟对华政策中的一个关键性因素，并逐渐演变为所谓“利益置换外交”。“利益置换”概念的提出，实质是对欧盟过去所谓“无条件接触”政策的否定，这也意味着中国今后要想从欧盟得到什么，就必须给予回报，也就是要进行利益交换。比如，欧盟要求中国必须在设置贸易和投资壁垒问题上做出真正让步，欧盟才可以给予中国市场经济地位;中国要获取欧洲技术就必须以中国更加开放作交换;中国必须对欧洲所关心的国际安全问题如核扩散、伊核问题等作出积极反应，欧盟才可能取消对华武器禁运，等等。④John Fox and Francois Godement，“A Power Audit of EUChina Relations”，European Council on Foreign Relations(ECFR)，17 Apr.2009，http://ecfr.eu/page/ /documents/A_Power_Audit_of_EU_China_Relations.pdf.(上网时间:2011 年2 月11 日)目前，“利益置换”思想已被欧盟官方所接受。⑤阿什顿在2010年12月提交欧洲理事会的报告中正式使用了这一提法。见袁雪、李景:“市场准入:欧盟对华核心利益之首”，《21世纪经济报道》，2010年 12月20日，http://finance.sina.com.cn/roll/20101221/03059136642.shtml.(上网时间:2011 年2月9 日)

在推行“利益置换外交”的同时，欧盟还力图使27个成员国的对华政策得到有效的协调和统一，避免被中国“分而治之”、各个击破。《里斯本条约》为欧盟扭转其外交的“先天不足”提供了政治动力和机制保障。从欧盟发展历程看，欧盟每向前走一步、每取得一项重要成果，都会以条约的形式确定下来。《罗马条约》标志着欧洲共同体的建立，《马斯特里赫特条约》的生效宣告了欧盟的诞生。2009年12月1日生效的《里斯本条约》尽管从严格意义上讲只是对上述两大条约作了修订，①《里斯本条约》包括修订后的《欧洲联盟条约》(即《马斯特里赫特条约》)，以及修订后的《欧洲共同体条约》(即《罗马条约》)。《马约》修订后名称未变，《罗马条约》则改为《欧盟联盟运行条约》。但它保留了被否决的、本可与《罗马条约》和《马斯特里赫特条约》齐名的《宪法条约》中有关机构改革的内容，这对欧盟统一和协调对外政策具有重要意义。

根据《里斯本条约》的新规定，欧洲理事会首先通过特定多数方式选举出了前比利时首相范龙佩为欧洲理事会首任常设主席，任期两年半，并可连任一次。这一规定改变了以往实行的“主席半年轮值制”，有利于保持欧盟政策的连续性。欧盟外交的主角既有27个成员国，还有欧盟委员会、理事会等超国家机构。成员国之间有分歧，各个机构则各管一方，成员国和机构之间也缺乏协调。针对这一情况，欧盟根据《里斯本条约》，将最重要的两大机构——欧盟理事会和欧盟委员会的外事大权集于“共同外交与安全政策高级代表”一身。目前担任这一职务的阿什顿既主持月度欧盟理事会外长会议，还兼任欧盟委员会副主席，因而可以直接加大与各成员国的沟通，同时还有权协调委员会所有对外工作。此外，为了加强欧盟外交的统一与融合，欧盟新创建了“欧盟对外行动署”(European External Action Service)，它也听命于阿什顿。该机构于2010年12月1日成立，其成员既包括欧盟机构的官员，也包括成员国外交部的官员。目前，欧盟已考虑将中欧关系列入未来欧盟外长理事会的固定议程。事实上，欧洲很多人已将欧盟今后能否有效协调对华政策视为对《里斯本条约》新机制的最大考验。

欧盟之所以谋求强化对华政策的统一性，其目的在于让中国能够认识到欧洲“集体的实力”，从而更好地实现欧盟各国的利益。因此，除充分利用新机制外，欧盟还力图将中欧年度峰会作为协调各成员国对华政策的重要途径。在2010年10月中欧领导人会晤前，范龙佩主持讨论了“欧盟在快速变化世界中的战略”，确立了欧方在中欧以及亚欧首脑会议上的优先目标。欧盟27国的首脑和外长均参加了此次会议。为在中欧峰会前有效协调各国的立场，今后欧盟拟专门建立一个“峰会协调机制”，其任务包括“为峰会筛选关键政治议题、决定如何在相关议题之间进行利益置换”。②引自袁雪、李景:“市场准入:欧盟对华核心利益之首”，《21世纪经济报道》，2010年 12月 20日，http://finance.sina.com.cn/roll/20101221/03059136642.shtml.(上网时间:2011 年2 月9 日)此外，欧盟还计划使现有各成员国与中国的对话尽可能统一起来。而欧盟驻华代表团也被要求将各成员国驻华使馆的力量汇聚在一起。

三

从欧盟的角度来看，今日中国已非往日之中国;从中国的角度来看，以更加现实的态度、积极准备“一致对华”的欧盟也已非以前之欧盟。中欧关系何去何从值得探讨。

从根本上来说，中欧各自吸引对方的仍然主要是经济利益。由此来看，国际金融危机以来欧洲对华经济需求的进一步增大，为中欧关系积极平稳发展提供了新动力和新机遇。目前，由于面临严重的经济困难，欧洲主要大国均把扩大对华出口、加强对华经济合作作为各自实现经济快速复苏的重要途径。英国外交部明确表示，今后10年中国会比其他任何国家带给英国企业的机会都要多。基于这一认识，英国2009年1月确立的对华政策三大支柱中的第一大支柱便是:“使英国从中国的经济增长中获得最大好处”。③“The UK and China:A Framework for Engagement”，Foreign and Commonwealth Office of the UK，January 2009，http://www.fco.gov.uk/resources/en/pdf/4103709/5476465/5550005/uk－and－china.(上网时间:2011年2月10日)德、法等国也明确表达了相似的看法。深受主权债务问题困扰的希腊、西班牙、葡萄牙等国更期待中国帮助其摆脱危机。2010年中欧关系总体趋于稳定并出现回暖，显然是受到这一看法的影响。这也正是欧盟将中国列为其重要战略伙伴的最重要考虑。从中国的角度来看，欧盟已连续多年成为中国最大贸易伙伴和最大出口市场。尽管欧洲一些国家陷入严重的金融和债务困境，欧盟在中国对外战略中的这一重要地位并未改变。根据中国海关统计，2010年中欧贸易额为4797亿美元，占中国全年进出口总额的比重高达16.14%。欧盟继续保持了中国第一大贸易伙伴的地位。国际金融海啸爆发以来，欧洲也日益成为中国投资的重要目标。

过去中欧关系保持稳定发展，主要是因为双方经济具有很强的互补性。未来中欧关系能否顺利发展，将取决于双方能否抓住当前有利时机，有力维护互补性、弱化竞争性。由于经济利益在中欧关系中居于核心地位，未来中欧关系面临的主要挑战也在于经济问题，特别是中国如何有效回应欧方提出的贸易“不平衡性”、竞争“不公平性”、以及合作“不对称性”等问题。所谓贸易“不平衡性”，指欧盟对华贸易赤字居高不下;竞争的“不公平性”，是指中国企业得到政府补贴、知识产权保护不力、歧视外国企业等;合作的“不对称性”，则指欧洲企业在华没有享受与中国企业在欧洲相同的市场准入机会。

布鲁塞尔当代中国问题研究所的古斯塔夫·格拉茨认为，在应对中欧经贸关系中的挑战方面，中国可采取的最好预防措施是发展国内市场，并最大限度地对外开放。“一个庞大而开放的中国市场将为欧洲的出口和投资提供巨大的机会，并在一定程度上缓解欧洲的结构性问题。”①“中欧关系已经变得更加现实”，《国际先驱导报》，2010年11月26日，第20版。的确，在扩大贸易合作方面，特别是扩大欧洲对华出口方面，双方仍有很大潜力可以挖掘。2009年，中国多次派遣赴欧贸易投资促进团，以扩大欧洲国家的对华出口，促进中欧贸易平衡。目前，中国“十二五”规划即将付诸实施，其宗旨在于推动国内经济结构调整，扩大内需。胡锦涛主席2010年11月访法期间，双方领导人决定争取双边贸易额到2015年翻一番，由2010年的400亿美元增加到800亿美元。英国首相卡梅伦2010年底访华时，中英两国也商定到2015年使双边贸易额翻一番，达到每年1000亿美元。②David Cameron，“Building British Cooperation With China”，The Wall Street Journal，Nov.9，2010，http://online.wsj.com/article/SB10001424052748703514904575602032761287158.html.(上网时间:2011年2月13日)

扩大经济合作领域，带动两国经贸关系转型升级，是未来扩大中欧经贸利益的关键。欧盟2010年制订了未来10年经济发展规划，强调欧盟将致力于发展以知识和创新为主的数字经济，以及通过提高能源使用效率增强竞争力，实现可持续发展。事实上，欧盟在环保技术、新能源等领域一直占据优势地位。中欧在这方面的合作应包括:节能环保、新能源、新材料、电动汽车、信息通信、高端装备制造等。

最后，中国需进一步开放服务业。中国政府已承诺，将进一步加大金融、物流等服务业开放力度，稳步开放教育、医疗、体育等领域的业务，努力提高服务业国际化水平。李克强副总理2011年1月访问德国时在《南德意志报》撰文明确表示，欢迎德国公司更多地投资中国的现代服务业、生产性服务业和其他服务业。③“Li Keqiang:Vorteile für beide V?lker”，Süddeutsche Zeitung，2011.1.5，http://www.sueddeutsche.de/wirtschaft/chinas－ vize－premier－li－keqiang－oeffnung－zum－gegenseitigen－nutzen－1.1042949.(上网时间:2011年2月10日)

在不断扩大双方经济利益的同时，中欧还应探索国际合作之道，真正推动全球性危机或国际热点得到有效控制或解决。这也将对未来中欧关系的发展起到积极作用。当前，在全球化快速发展、各国相互依赖加深的大背景下，塑造新型国际合作体系，共同应对诸如国际金融危机、气候变化等挑战和威胁已成为国际社会的共识，同时这种合作也符合中欧的根本利益。中国和欧盟作为两支重要国际力量，加强协调与合作对于推动后国际金融危机时代国际机构改革、加强全球治理、应对全球性挑战等具有重要意义。中欧双方领导人也都认识到了这一点，因此，尽管中欧均具有很强的“内向”倾向，但彼此对加强国际合作都抱有很大期待。今后要让中欧国际合作结出果实，双方首先须采取务实和妥协的态度。之所以如此，是因为在很多时候阻碍中欧进行有效合作的双边矛盾实际上是任何两个经济发展水平不同的国家之间都会有的分歧。这就是说，任何协定都需要在双方利益取得平衡之后才可能达成。其次，加强国际战略合作，政治互信也是不可缺少的。正因为如此，欧盟需要摈弃对中国的意识形态偏见，而中国则需花大力气持续做好公共外交工作，以及扩大人文交流、加强公民社会间的对话。唯如此，中欧才能够克服现有障碍，超越生意关系，超越双边合作，成为真正的战略伙伴。○

(责任编辑:张浩)

［作者介绍］冯仲平，中国现代国际关系研究院院长助理兼欧洲所所长、研究员，主要研究欧盟、中欧关系等问题。