北约新战略概念解析

张 健

北约新战略概念解析

张 健

北约新战略概念有三点变化引人注目:在“安全环境”评估方面,认为北约遭传统军事攻击的可能性减小,而大规模杀伤性武器扩散和网络攻击等“新威胁”日益严重;在威胁应对方面,提出加强反导体系等“新能力”建设,运用政治、民事及军事等综合性危机管理方法,以及开展更广泛的国际合作等;在对俄关系方面展现了“新思维”,不再认为俄是主要安全威胁,“寻求与俄建立真正的战略伙伴关系”。新战略概念将对北约未来发展、跨大西洋联盟及西方与俄关系产生影响:北约的全球性特征会更明显,它在跨大西洋联盟中的地位将有所提升,北约及其成员国与俄关系将进入一个对抗减少和合作增多的新阶段。

北约 新战略概念 北俄关系

2010年 11月 19-20日,北约在葡萄牙首都里斯本举行峰会,通过了北约新战略概念《积极接触,现代防务》,以指导北约未来 10年发展。新战略概念总结了阿富汗战争等北约以往行动的教训,提出要以“新能力 ”、“新伙伴 ”应对“新威胁 ”,①北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,序言,p.1,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)并在对俄关系上展现了“新思维”。北约战略概念的新变化将给北约未来发展、跨大西洋联盟及北俄关系等带来重大影响。

一

北约的成立主要是为了应对苏联和“华约”集团。冷战结束后,由于共同敌人的消失,北约处境尴尬,面临寻找新身份和新定位的难题。北约出台战略概念的目的就是为了凝聚内部各成员国 (主要是欧美)立场,形成共同战略目标和文化,为北约在新形势下的战略调整和转型提供指南和行动纲领。因此,战略概念对北约的重要性不言而喻。战略概念的更新过程反映了北约转型和调整的过程。从冷战结束至今,北约共出台了三份战略概念文件:1991年首份战略概念的主旨是扩大,即吸纳东欧和原苏联地区国家为北约成员,继续压制俄罗斯,扩展欧洲安全空间;1999年通过的战略概念强调北约要“走出防区”,从“集体防御”转向防区外“积极干预”,并基本确立了北约可以在不经联合国安理会授权的情况下采取军事行动的原则;②季志业:“评北约新战略”,《现代国际关系》,1999年,第 6期 ,第 29-30页。2010年新战略概念虽然在目标和任务上与前两版无本质不同,但强调求新求变,试图使北约更加贴近现实需求,增强其合法性、有效性和行动效率,并为此重新界定了北约的核心任务、安全环境和应对手段。北约新战略概念尽管被某些学者认为是“新瓶装旧酒”③Jos Boonstra,“Old wine in a new bottle?NATO’s new Strategic Concept”,FRIDE Policy Brief,No.48,June 2010;James Joyner,“NATO:New Strategic Concept,Same Old Alliance”,November 19,2010,http://acus.org/new_atlanticist/nato-new-strategic-concept-same-old-alliance.(上网时间:2010年 12月 3日),但不可否认,它体现了某种新思维,值得关注。

首先,在“安全环境”评估方面,新战略概念认为北约成员国领土遭传统军事攻击的可能性在减小,而“新威胁”日益严峻。长期以来,作为苏联主要继承者的俄罗斯一直是北约的主要防范、挤压和改造对象,是北约认定的最大潜在敌人。新战略概念在这一点上改变了调子,认为目前欧洲大西洋地区处于和平状态,俄不再是主要威胁,而各种“新威胁”对北约当前和未来安全构成了最大挑战,主要是包括核武器的大规模杀伤性武器扩散、恐怖主义、北约领土之外的不稳定因素和地区冲突、网络攻击、国际贸易通道安全、能源安全,以及来自太空武器的威胁、气候变化、水资源短缺等等。严格说,这些“新威胁”并不新,但被北约战略概念明确界定为主要威胁则是第一次。事实上,在北约前两版战略概念发布时,这些威胁还不是很明显,或正处于初期发展阶段,因而未被北约列为“应重点关注”的威胁。新战略概念认为,这些非传统威胁发展很快,已对北约安全构成重大威胁,特别是大规模杀伤性武器如核武器、弹道导弹的扩散,已经“对欧洲大西洋地区构成了实质的、不断增长的威胁”①北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 8条,p.3,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)。因此,新战略概念将非常规武器扩散问题列为“新威胁”的头条。同样,网络攻击也是近年来欧美国家特别防范的问题,美国为此成立了网络司令部,欧洲国家则在不久前进行了首次大规模反网络攻击演习。这些新情况在北约新战略概念里自然得到了反映。新战略概念虽未将网络攻击置于“新威胁”的首位,但用了较多篇幅对这一新型威胁进行了描述,称当前“网络攻击更频繁、更有组织性,它对政府机构、商业、经济、运输和供应网络及其他关键基础设施造成的危害更大,已威胁到北约国家及欧洲大西洋地区的繁荣、安全和稳定”②北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 12条,p.4,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日),并认为外国军队和情报机构是网络攻击的首要来源。此外,其他安全问题,如国际贸易通道安全、能源供应安全,以及激光武器、电子战等技术的发展可能带来的太空威胁等,也被新战略概念列入北约未来要着力应对的重要威胁,而这些问题在过去不大可能进入北约的行动日程。

其次,为应对各种新威胁,新战略概念除继续强调北约传统的核遏制和集体防御外,还提出了新要求。一是加强北约“新能力”建设,其中最主要的是构建覆盖北约所有成员国领土的导弹防御系统,称这是“北约集体防御的核心成分”③北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 19条,p.5,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)。在应对网络攻击方面,新战略概念提出要建立预防、侦察、防御及恢复机制,包括利用北约计划系统来提升和协调各成员国网络防御能力。此外,新战略概念还提出要强化对国际恐怖主义的分析能力,提升应对新技术发展带来的军事威胁的能力等。二是强调运用综合手段管理危机,即在延续以往积极干预特别是军事干预方针的同时,运用政治、民事及军事综合性危机管理方式,并将之作为北约核心任务之一。新战略概念强调,北约边境之外的危机和冲突可能对北约领土和利益构成直接威胁,但应对这类问题的重点在于预防。为预防危机发生,北约要持续跟踪分析国际安全环境变化,加强北约内部的情报分享,发展北约远距离行动的预案和能力,加强民事 -军事两方面的计划协调等。但新战略概念同时指出,在危机预防失败时,北约仍将采取军事干预行动。三是更强调国际合作。新战略概念提出“合作性安全”概念,并将之与“集体防御”和“危机管理”一起,列为北约三大核心任务,宣称要更高程度、更大范围地建设与其他国家或组织的伙伴关系。所谓“更高程度”,就是给予行动伙伴“结构性角色”,使其能参与北约行动决策。比如,目前参加阿富汗战争的除美国和北约军队外,还有澳大利亚、格鲁吉亚等 20多个国家的军队,根据新战略概念,这些国家在北约未来制定阿富汗战略和规划军事行动方面将有更多的发言权。所谓“更大范围”是指除继续深化与现有北约框架下的北约伙伴的合作外,还“准备好与任何有关国家和组织进行政治对话和实际合作”④北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 30条,p.9,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)。

最后,新战略概念展现了对俄关系“新思维”。如果说前两版战略概念均保持了对俄高压态势,那么新版战略概念则更多展现了与俄和解的期待。在对俄罗斯的定位方面,新战略概念认为,俄不再是主要安全威胁,北约也不对俄构成威胁;北约与俄安全紧密相联,北约将“寻求与俄建立真正的战略伙伴关系”①北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 33条,p.10,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)。北约东扩和反导问题是北俄关系的焦点问题,也是俄反应最强烈的两个问题,新战略概念试图在这些问题上降低俄敌意,争取俄理解。如关于北约扩大,新战略概念第 27条只原则性地表示北约对所有欧洲民主国家开放,但只字未提格鲁吉亚和乌克兰两国的入约问题,同时在阐述这些国家入约附加条件方面用了相当长的篇幅。②北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 27条,p.8,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)新战略概念实质上无限期搁置了格、乌两国的入约问题,这意味着在可预见的将来,北约扩大应不会成为北俄关系的主要障碍。在反导问题上,新战略概念同样提出要积极寻求俄罗斯的合作。

二

冷战结束以来,北约战略概念基本上是每 10年左右更新一次,以使北约适应变化了的新形势。自北约 1999年版战略概念通过以来,世界形势和北约组织本身均发生了重大变化。全球多极化有了快速发展,欧美相对实力下降;俄罗斯更富有,也更不惧与西方对抗;新威胁层出不穷,欧美反恐“越反越恐”;北约组织结构不断扩大,成员国由 19个增至28个,但行动能力日陷困境,内部失败主义情绪弥漫。这些都是北约新战略概念所要解决的问题。2009年 4月,北约在法国斯特拉斯堡峰会上决定,委托北约秘书长制定新战略,美前国务卿奥尔布赖特领导专家小组负责撰写报告草案。专家组在撰写草案过程中,采取了较为开放的态度,广泛听取了北约成员国甚至非北约国家政府和智库的建议。2010年 5月,专家组提交了报告草案。新战略概念就是在专家组报告的基础上形成的。北约新战略概念的出台,既是北约反思阿富汗战争及对俄关系的结果,也反映了北约在新形势下欲重振士气、获得“新生”的强烈愿望。

北约出台新战略概念,首要目的是解决困扰北约多年的阿富汗综合症,弥合北约内部分歧,重新凝聚共识。北约自 2001年进入阿富汗以来,迄今已有9个年头,付出了惨重代价,其在阿富汗的死亡人数自 2003年以来不断攀升,2010年死亡人数更超过600人,成为北约进入阿富汗以来死亡人数最多的一年。北约在阿富汗的行动不仅未给当地带来和平和繁荣,相反阿富汗平民经常无辜受到牵连,伤亡不断,以致阿富汗总统卡尔扎伊不时发表讲话指责北约滥杀平民,使得北约在阿富汗处境更为尴尬。阿富汗战争是北约在 1999年版战略概念指导下首次走出欧洲防区进行的大规模海外军事干预行动,它对北约战略转型和国际形象具有重要的指标性意义。对很多北约成员国来说,阿富汗的失败即是北约的失败。但时至今日,阿富汗战争仍看不到尽头。北约虽避谈失败,但也很少再谈胜利。9年时间里,阿富汗问题一直是北约国防部长和外交部长会议乃至首脑会议的首要议题,并成为欧美关系中的一个主要问题。可见,阿富汗问题拖得越久,给北约带来的负面影响就越大。一是北约形象受损。目前,“北约无用论”在美已有相当市场。要知道,在北约驻阿 14万人的部队中,美国人就占了 10万之多。③James Blitz and Daniel Dombey,“Uncertain destination of Atlantic journey”,Financial Times,November 16,2010.现在美国人认为,北约没有起到应有的作用,对美国帮助不大。类似的情绪在欧洲也有,欧洲人对跨大西洋联盟的支持率日趋下降,欧洲国家政府因追随美国进行阿富汗战争而饱受国内反对党和民众的指责,欧洲民众反对北约继续留在阿富汗的声音日益强烈。二是北约内部矛盾加大。虽然目前几乎所有成员国都向阿富汗派了军队,但实际上只有少数几个国家如美国、英国、丹麦、加拿大等真正在与塔利班作战。这些国家的军队部署在阿富汗最危险的地区,承担了主要作战任务,伤亡人数也最多。同时,按照“谁行动谁出资”的原则,这些国家用于阿富汗战争的开支也相对较多。因此,这些国家对其他成员国的抱怨不断增多,它们要求“责任均等”,还要求降低不愿承担责任的国家在北约内的表决权。三是北约认同危机加剧。所谓认同危机,是指北约成员国对威胁的认知以及由此而来的对北约存在的价值有不同甚至严重分歧的看法。冷战时期,所有北约成员国都有一个共同的目标,即以集体防御遏制苏联。但随着阿富汗战争的长期化,成员国在北约发展方向、面临的安全威胁等根本问题上,分歧越来越大。在欧洲国家中,除英国以外,其他国家大多是出于同盟义务或“给美国面子”才参与阿富汗行动的,它们并不真正认为阿富汗对本国安全构成严重威胁。特别是中东欧国家,它们更希望北约专守集体防御职能,不愿北约开展防区外军事行动。因此,阿富汗战争拖得越久,代价越大,这些国家就越怀疑北约是否还能为本国提供安全保障。

由此可见,阿富汗问题是北约推出新战略概念的重要因素,其目的就在于凝聚共识,化解北约生存或被边缘化的危机。一个最新动向是,在刚结束的北约里斯本峰会上,北约批准了美国提出的“退出计划”,与阿富汗总统卡尔扎伊签署了北约与阿富汗建立长期伙伴关系的协议,并确定了防务移交的“路线图”,即从 2011年初开始向阿富汗移交防务,至 2014年底前完成移交工作。显然,这种做法并不是北约的一个主动选择,而是以美国为首的北约国家在内外压力下的一个无奈决定。

北约出台新战略概念的另一个重要目的是解决欧美在“后‘后冷战’”时期为什么还需要北约的问题,即解决北约生存问题。自北约 1999年战略概念出台以来,随着全球化加速发展,北约存在的合理性备受质疑。一方面,全球化导致各国在经济和安全等领域的利益相互关联性日益增强,加上核武器的巨大毁灭性,大国之间爆发战争变得不可想象。北约作为一个军事集团,它在军事领域的优势毋庸置疑,北约在其新战略概念里也承认,其领土受传统军事威胁打击的可能性不大。在传统军事威胁基本不存在的情况下,北约继续存在的理由是什么?北约究竟防御谁的攻击?这都成为难以回避、更难以回答的问题。另一方面,尽管非传统威胁如气候变化、资源短缺甚至恐怖主义、核扩散等日益严重,但这似乎也应该不是一个军事集团的主要任务,比如用北约军队对付自杀式恐怖袭击,无异于用大炮打蚊子。

北约为什么要维持的问题不解决,各成员国特别是西欧国家对北约的投入意愿将大大降低。近来欧洲国家以应对债务危机为理由,纷纷大幅削减国防开支,军费支出占国内生产总值 (GDP)的比例更难以达到北约要求的最低限度 (至少占 GDP的2%),而且从欧洲政治、经济和社会发展形势看,此轮欧洲国家削减军费不大可能是短期行为,很可能是长期和永久的。当然,欧洲国家削减军费很大程度上是由于债务危机压力,但也反映了欧洲人对军事投入已缺乏必要的政治意愿。

此外,北约作为西方干预性外交工具,其效用也受到广泛质疑。北约是西方价值观外交的重要工具,一开始就兼具军事、政治双重特性。1995年北约明确规定申请国加入北约必须政治上达标,实行“民主制度”、“军队中立”、“尊重少数民族”等。之后,北约又制定了更详细的“成员国行动计划”,在全球建立了众多伙伴关系和联系国。在小布什担任美总统时期,美还极力推动北约转型为“全球民主同盟”,并试图以此遏制非西方世界发展。特别是北约 1999年版战略概念确立了“人权高于主权”原则,强调积极干预。但阿富汗战争等干涉行动表明,对外干预不仅没有改善反而在某种程度上恶化了当地人权状况,给北约自身也造成了道义上的损害甚至生存危机。因此,北约“人权高于主权”的干涉主义理念,特别是军事干预愈益不得人心。

北约出台新战略概念还有一个重要目的,即为未来北俄关系定调,化解北俄冲突。北俄关系一向是北约最为重视的双边关系。北约因苏联而产生,但并没有因苏联解体而消亡。在冷战结束以来的大部分时间里,北约与俄罗斯明争暗斗一直是国际关系中的焦点问题之一,同时与俄关系也引发了北约内部欧美之间及欧洲盟国之间的争吵。因此,如何处理与俄罗斯关系,使自己真正转型为一个“后冷战”组织,也成为北约必须面对的一个重要问题。由于美欧之间,欧洲盟国内部德法等西欧国家和中东欧国家之间在对俄认知上存有较大落差,北约很难统一对俄立场及统一制定对俄战略。自美副总统拜登 2009年初在慕尼黑安全会议上称要重启美俄关系以来,美俄及北俄关系发生较大变化。北约自2008年 8月格鲁吉亚与俄罗斯发生军事冲突后,冻结了与俄罗斯方面大使级以上的接触,包括常设的北约 -俄罗斯理事会。美俄关系改善后,2009年 3月,北约成员国外长会议决定,恢复与俄罗斯正式接触。在 2009年 4月 3-4日的北约庆祝 60周年峰会上,北约在东扩及部署反导装置等俄极为在意的两大主要问题上,就展现了较强的妥协意愿。2009年 4月 29日,中断 8个月的北约 -俄罗斯理事会大使级会议举行,标志着格俄战争后北约与俄罗斯正式恢复政治对话。与此同时,随着波兰国内政局的变化,以波兰为代表的中东欧国家与俄关系也得到较大改善。此外,俄近来对改善与西方关系亦有较强意愿,提出了“现代化伙伴关系”等西倾主张,在伊朗核问题上加大配合欧美力度,这些均为北约重新评估与俄罗斯关系提供了有利条件。北约新战略概念展现对俄“新思维”,一方面是因为北约在阿富汗、伊朗核问题等关键问题上对俄需求增大,不愿与俄关系陷入僵局;另一方面,西方也注意到,俄国内亲西方势力呈上升之势。皮尤调查中心最近的一份民调就显示,40%的俄罗斯人对北约看法正面,而2009年这一比例只有 24%。①“The future of NATO”,The Economist,November 13,2010,p.27.北约改变对俄政策,加强与俄合作,即希望以此鼓励俄国内这一发展趋势,特别是加强俄总统梅德韦杰夫在俄国内的政治地位,以将俄更紧密地拉向西方。此外,北约还希望借新战略概念的讨论及通过,统一内部各方对俄立场,以消除过去经常引发北约内部争吵和矛盾的一个主要隐患,使北约得以能更多考虑俄罗斯之外更为紧急的现实及潜在威胁。

三

战略概念是北约转型的指南和行动纲领,它的变化意味着北约将进入一个新的发展阶段,并由此为跨大西洋联盟注入新的活力,同时西方与俄关系亦可能随之发生较大变化。首先,北约的全球性、政治性和合作性特征将较以往更为突出,但其作为一个军事集团的干预性特质不会改变。“每一次新战略的提出,反映的都是北约职能的拓展和活动范围的扩大”,②冯仲平:“北约的演变及其发展前景”,崔立如主编:《世界大变局》,时事出版社,2010年 8月,第 131页。北约新战略概念也是如此。该战略明确宣示,未来北约战略重点将转向应对新威胁,而这些新威胁如国际恐怖主义、核扩散、网络攻击等本质上就是全球性的,可能出现在全球任何角落;北约认为可能对自身利益和安全构成重大威胁的地区冲突也基本上都是远在欧洲大西洋防区之外。因此,北约虽仍称自己是一个地区性组织,但由于其战略重点转向新威胁,活动范围将不可避免地更为全球化。实际上,北约过去几年来的行动已显现了这一趋势,如以救灾、反恐、缉毒、打击有组织犯罪、维和等各种名义,在科索沃、巴基斯坦、中亚、伊拉克和阿富汗等世界各地展开行动甚至驻扎军队。北约新战略概念总结了阿富汗战争的教训,不再过于强调军事实力和军事干预,而是强调“政治、民事和军事综合性手段”等新思维,这意味着北约未来在军事行动特别是风险较大的军事行动方面会更为谨慎,而更多运用外交、政治及警察培训等民事手段。北约可能更多作为一个政治集团出现在世界舞台。此外,由于气候变化及恐怖主义等新威胁的全球性和复杂性,北约单凭自身能力难以有效应对,对外部世界包括非西方世界的合作需求增大,未来在合作伙伴选择及军事行动上将更为开放。因此,北约新战略概念在意识形态色彩方面有所淡化,强调伙伴关系,声称要与所有相关国家和组织进行合作。

尽管如此,这些都不表明,北约将朝非军事化、非西方化或非意识形态方向发展。北约从根本上讲是为美国维持霸权地位、为西方利益服务的工具。北约新战略概念在很大程度上也是由美国主导的,反映了美国一贯的对外干预及外交军事化传统。以美国为首的西方国家很难放弃“人权高于主权”的干预理念。因此,北约未来不大可能放松军事能力建设和干预性做法,包括军事行动。其一,北约新战略概念强调,要积极介入全球各地的危机管理,尽管介入方式可能是政治、外交或民事手段。但在这些手段未能达到目的时,北约将采取行动,包括派出远征军③北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 23条,p.6,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)。新战略概念给北约未来的干预行动提供了足够的理论支持,如保证贸易通道安全,保护关键性能源基础设施如石油运输管道,以及打击恐怖主义等都可能成为北约对外干预的借口。尽管在阿富汗战争的阴影之下,目前很难想象北约会再次对类似阿富汗这样极复杂、极危险的对象采取军事干预行动,但中小型的、挑战性较小的干预行动增多可能不可避免。有国外学者甚至认为,在阿拉伯世界和中亚地区还将发生大型冲突。①Mostafa Zein,“NATO:A New Strategic Concept and Many More Wars”,http://www.globalresearch.ca/index.php?context=va&aid=22035,h.(上网时间:2010年 12月 3日)其二,作为北约未来核心能力建设的反导体系看似防御性行为,但对北约外的国家而言则可能是一种进攻信号。北约将防御伊朗导弹攻击作为建设反导体系的主要理由,②由于土耳其反对,北约新战略概念并未明确声称反导系统针对伊朗。参见Valentina Pop,“Turkey objects to Iran-centric Nato shield”,Euobserver,November 16,2010.而且欧美在伊朗核问题上并没有排除军事打击选项,这可能刺激伊朗加快军备发展,从而进一步加剧中东地区的紧张关系。此外,对于北约确保自身绝对安全的行为,其他非北约国家包括北约想要拉拢的俄罗斯也可能采取相应的反制措施。这就会在一定程度上刺激军备竞赛。其三,北约出现网络军事化苗头。就在里斯本峰会召开前夕,北约在 11月17-18日举行了“网络联合”演习;11月 4日,欧盟22个成员国与冰岛、挪威和瑞士举行了全欧首次网络战演习——“网络欧洲 2010”。这些行动与美国遥相呼应。美国国防部副部长林恩 9月在北约发表讲话称,美国要确保网络安全就必须具备网上进攻能力,并要求北约在这方面发挥更大作用,如建立网络反导体系“网络盾牌”等。11月 3日,美国国防部宣布“网络司令部”全面运行。事实上,北约新战略概念已用较大篇幅阐述了北约应对网络攻击的举措,在很大程度上体现了美国的意图。北约如将网络军事化,可能会给全球网络带来更大的风险。

其次,北约新战略概念凝聚了欧美共识,在很大程度上化解了北约边缘化甚至生存危机,给趋于松散的跨大西洋联盟注入了新的活力。跨大西洋联盟最主要的特征就是军事和安全联盟,其中最主要的载体就是北约。61年来,北约不仅将欧美双方从政治、军事和安全上紧密联系在一起,也不断强化了欧美集体意识和命运共同体意识。冷战结束以来,关于北约“生存危机”的讨论一直在持续,特别是 2003年北约因伊拉克战争陷入其诞生以来最为严重的分裂危机,但北约仍生存了下来。这表明,北约仍符合欧美双方的需要,有其生存的合理性。对美国来说,欧洲国家仍是最可靠的盟友,即使在已经“美国化”的阿富汗战场,至今仍有将近 1/3的驻阿部队是非美国人,其中绝大部分都是欧洲人。通过北约,美国也可以在欧洲安全问题上持续发挥影响力,可以说,北约是美国控制欧洲的最主要工具,美国尽管不满欧洲盟国的表现,但不会轻易放弃这一有效工具。对欧洲国家来说,尽管对美需求相对减少,但在一个“不确定的世界”③北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 1条,p.2,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)里,美仍是其安全上最大的靠山,法国 2009年重返北约,目的就是确保其安全上的归属和依托。当然,北约内部还存在不少问题。如责任不均等,特别是美国一再抱怨欧洲国家不重视防务,在阿富汗不出力;战略上共识有限,美战略重心移向亚洲,希望打造一个“全球北约”,法德等国对北约成为世界警察并不热心,中东欧国家则看重北约“第五条款”;安全理念也不尽相同,美推崇武力,欧洲民众则普遍反对本国参与海外军事行动。北约新战略概念没有也不可能完全解决这些问题,但从各方在密集磋商后最终能达成妥协来看,欧美在很多重要的安全和战略问题上已形成较大共识。如统一了对俄认识,在这方面,美国和中东欧国家一定程度上是接受了法、德等西欧国家的主张,基本统一了各成员国对威胁的认知;在威胁应对方式上,同意建设覆盖全部北约领土的反导系统等。这都表明,关键时刻,美国、中东欧国家和西欧国家在这些曾引发彼此极大分歧的问题上最终均能克服分歧,找到共识,显示了北约较大的韧性。未来随着西方相对实力的继续下降及非西方世界的加速崛起,以及各种新威胁和新挑战的加大,欧美双方“命运共同体”意识将更为强烈,也将更需要北约在“不确定的世界中”确保自身利益和安全。

第三,北俄及西方与俄关系将进入一个对抗减少和合作增多的新阶段,但双边关系发展仍难以一帆风顺。北约新战略概念所展现的对俄“新思维”不是西方为简单争取俄在诸如阿富汗等问题上合作的权宜之计,反映的是西方国家欲以合作促演变、最终将俄纳入西方轨道的对俄新战略。同样,俄当前采取的亲西方政策,也不是为应对经济危机、促进本国现代化发展的简单的策略性调整,它反映了俄欲以接触甚至融入西方进而改造西方的长远考虑。俄对北约已有更现实的认知,即北约不可能按照俄的意愿而消失,既然不能消灭它,与其更紧密的合作,参与其决策,甚至加入这一组织,可能比对抗更符合俄利益。正是在这一思想指导下,俄对北约新战略概念也做出了较为积极的回应。在里斯本峰会期间举行的北约 -俄罗斯峰会因此取得较大进展。北俄双方签署了针对 21世纪共同安全挑战的联合评估报告,并就导弹防御和阿富汗等问题达成合作协议。关于北约导弹防御系统,北俄双方专家将很快启动可行性研究。俄在阿富汗问题上也将给北约提供更多帮助,将允许北约“非致命性”军事及后勤物资过境俄进出阿富汗。双方还计划在 2011年联合建立直升机维修信托基金,以提高阿富汗空军直升机飞行部队的能力,俄还将向阿富汗军队出售 21架直升机。可以预见,随着北约与俄关系的持续改善,双方合作还会增多,缓和也将取代对抗成为北俄关系的常态。特别值得指出的是,欧俄关系可能会有进一步的发展。美俄及北俄关系改善很大程度上是德法意等欧洲国家推动的结果,这些国家对俄敌意相对较少,并真正认为欧洲安全问题的解决需要俄的参与,对俄所提欧洲新安全架构,这些国家反应相对更为积极,也更愿意在没有美国参与的情况下与俄合作解决欧洲安全问题。如 2010年 10月 18-19日,法国总统萨科齐、德国总理默克尔和俄罗斯总统梅德韦杰夫在时隔 5年之后再次举行了三国峰会,就欧洲安全问题及欧俄、北俄合作等问题进行了探讨。北俄关系改善将给欧俄关系发展创造一个更好的环境,欧盟在发展对俄关系上将较少受北约及美国的制约,更能进行自主外交。俄也同样非常重视对欧关系,将欧视为俄现代化最可能也最可靠的保障。因此,双边关系存在较大的发展空间。

尽管如此,也应注意到,北约与俄之间根深蒂固的相互猜疑很难完全消除,长期性问题如战略互信等仍然存在。双方实际上仍将彼此视为应重点防范的对象。在俄罗斯方面,俄 2010年 2月公布的军事学说仍强调,美国和北约对俄构成了威胁。在北约方面,2009年 2月,爱沙尼亚法院以叛国罪判处一名前爱沙尼亚国防部官员 12年监禁,该官员被指向俄提供了超过 2000页的关于北约及其他方面的情报。2009年 4月 29日,就在北约 -俄罗斯理事会大使级会议举行的当天,北约以牵涉一起间谍案为由,驱逐了两名俄驻北约代表处外交官。北约新战略概念虽表示寻求与俄建立真正的战略伙伴关系,但宣示性意味较强,实质上仍将俄视为对手和潜在威胁,如要求俄撤走部署在北约成员国边境的大量战术性核武器,并声称北约未来减少部署在欧洲的核武器需以俄相应减少其部署在欧洲地区的核武器作为条件①北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第 26条,pp.7-8,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)。新战略概念所提网络威胁、能源安全等新威胁,也有很强的针对俄罗斯的意味。②参见北约新战略概念:Active Engagement,Modern Defence,第13条,p.4,http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_68580.htm.(上网时间:2010年 12月 3日)此外,在反导问题上,俄虽表示参与北约反导计划,但从根本上讲是反对这一计划的。它声称,如俄不能以平等身份参与北约反导计划,俄宁愿不参加,并实施自己的对应计划。俄总统梅德韦杰夫 2010年 11月30日向议会发表国情咨文时向西方发出警告,北俄“或者就反导问题达成协议,建立真正共同的合作机制,或者开始新一轮军备竞赛。我们必须做出部署新打击力量的决定。”③弗拉基米尔·索洛维约夫:“俄罗斯用新一轮军备竞赛威胁美国 ”,[俄]《生意人报 》,2010年 12月 2日。特别是在前苏地区问题上,北约包括欧盟都与俄存在较大的认知差距,俄认为自己在这一地区有特殊利益,西方对之则不愿承认。2009年 5月 6日至 6月 1日,北约部分成员国及其伙伴关系国在格鲁吉亚举行了为期三个星期、两个系列的军事演习,对俄就有浓厚的警告意味。这些均表明,尽管从短期来看,西方与俄合作的一面加强,但由于长期性根本问题的存在,西方与俄关系真正的重大突破尚需时日。○

(责任编辑:张浩)

[作者介绍]张健,中国现代国际关系研究院欧洲所副所长、副研究员,主要从事欧洲一体化和欧盟外交等研究。