欧盟国际气候政策中的消极因素

王伟男

欧盟国际气候政策中的消极因素

王伟男

欧盟的国际气候政策存在诸多消极因素,主要包括:提出的减排目标相对保守;对“共同但有区别的责任”原则采取一种内外有别的实用主义双重标准;在技术转移问题上过于强调知识产权和市场机制的作用;对发展中国家的资金援助虚多实少;其相关产业政策导致排放转移,某些环境和技术标准也不利于发展中国家的可持续发展。这些消极因素与国际气候政治格局的新形势一起,共同决定了欧盟难以重返全球气候治理议程的领导者地位。

欧盟 国际气候政策 消极因素

欧盟作为全球气候治理议程的主导者之一,在节能、减排、资金、技术、管理等方面无疑拥有强大的实力和能力,它领导这个议程的主观意志也很强烈,但它的国际气候政策存在诸多消极因素,归结到一点就是:它未能向全球气候治理议程提供与其实力、能力和身份、责任相匹配的公共物品。

首先,欧盟承诺的减排目标相对保守。根据欧盟委员会官方文件,欧盟承诺到 2020年时将在1990年温室气体排放量的基础上减排 20%;如果其他发达国家和发展中大国能够做出“可比拟的”(comparable)承诺,欧盟将把这个目标提高到30%。①Commission of the European Communities,“Towards a comprehensive climate change agreement in Copenhagen”,COM(2009)39 final,Brussels,28 Jan.2009.欧盟在 2010年 3月出台的最新气候战略中,依然维持这一承诺。虽然欧盟提出的中期目标在所有发达国家缔约方迄今所提的目标中最为积极,减排幅度最大,但仍与科学界论证并建议的目标存在较大差距。欧盟针对 2009年底哥本哈根气候大会的专题文件于当年 1月发布后,“世界自然基金会”(World Wide Fund for Nature)于同年 3月在一份报告中针锋相对地指出,欧盟从 2013年到 2020年通过碳市场等途径就可以实现 20%减排目标中的绝大部分,估计内部再减排 4%就可以完成任务,所以 20%的目标对欧盟来说实在太低,40%才应该是欧盟的最低目标。②World Wide Fund for Nature,“WWF Expectations for the Copenhagen Climate Deal 2009”,http://www.worldwildlife.org/climate/Publications/WWFBinaryitem12417.pdf.(上网时间:2009年 4月 25日)同年 9月,来自包括欧盟国家在内的世界各地 40余位著名科学家联合呼吁发达国家把它们2020年的减排目标至少提高到 40%。③“Scientists’statement on 40%emissions reduction target for developed countries”,http://assets.wwf.org.uk/downloads/scientists__statement_16_sept.pdf.(上网时间:2009年 10月 9日)哥本哈根气候大会召开后不久,“斯德哥尔摩环境研究所”(Stockholm Environment Institute)和“欧洲地球之友”(Friends of the Earth Europe)联合发布一份研究报告,认为欧盟把中期减排目标由 20%提高到40%、把远期目标由 50%提高到 90%在经济上和技术上都是可行的,对于应对日益严峻的气候变化形势以及偿还欧洲自身的“气候债”来说也是必需的。④Friends of the Earth Europe&Stockholm Environment Institute,“The 40%Study,Mobilizing Europe to achieve climate justice”,http://www.foeeurope.org/climate/FoEE_SEI_40_study_summary_Dec09.pdf.(上网时间:2010年 1月 12日)

需要指出的是,上述三个国际环保组织的成员大多是国际知名的环境科学家或专业人士,他们的研究成果往往是官方文献、包括联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)官方报告的主要引证来源,其对欧盟承诺目标的批评具有足够的权威性。这从一个侧面说明,欧盟的气候科学家群体并未有效主导欧盟的气候政策、包括其减排承诺目标的设定,这种情况的出现与欧盟的政治运作模式密切相关。欧盟本身作为拥有某种超国家职能的国际行为体,其内部与普通国家行为体内部一样,在几乎所有重大决策过程中都要受到各种利益集团不同程度的影响。欧盟作为当今世界上科技最发达的行为体之一,拥有全球顶级的气候科技精英和知识积累,但其在气候决策过程中,气候专家的作用却受到多种因素制约。欧盟承诺的中期和远期减排目标,实际上就是气候专家群体与各种利益集团之间博弈的结果。这样的结果不可避免地损害了科学的严肃性与有效性,导致实际政策与真实需求之间出现明显差距。可以预见,这些干扰因素未来仍将制约欧盟作为全球气候治理议程主导者的行动能力。

其次,欧盟对“共同但有区别的责任”原则采取一种内外有别的双重标准。这项原则是国际社会合作应对气候变化的基石。落实这项原则的根本途径是:发达国家要做出强制减排承诺,并向发展中国家提供必需的技术和资金援助;发展中国家不需做出任何强制承诺,但要在力所能及的范围内进行减排,努力实现可持续发展。欧盟在签署《京都议定书》时,其 15个成员国都属发达国家之列,理应全部做出强制减排承诺。但考虑到不同成员国之间在发展程度、经济结构、能源结构等方面的差异,欧盟决策层把这项原则创造性地运用到它的整体减排战略中:欧盟 15国作为一个整体,承诺到 2012年前在1990年排放总量的基础上减排 8%;但在欧盟内部,它允许“欠发达”或减排“有困难”的成员国排放量有某种程度的增加,只有少数几个最发达成员国需要进行大幅减排。

事实上,在欧盟内部减排责任分担安排中受到特殊照顾的几个成员国,如西班牙、葡萄牙、希腊、爱尔兰和瑞典,其人均 GDP远远高于中国、印度、巴西等发展中大国和全球平均水平。然而,根据这一安排,上述五国到 2012年前仍可以在 1990年排放量的基础上分别增加排放 15%、27%、25%、13%和4%,而 2008年上述五国的排放增长比例已分别达到 57.8%、21.1%、27.8%、21.1%和 24%。①UNFCCC:“GHG emission profiles for Annex I Parties and major groups”,http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/items/4625.php.(上网时间:2010年 9月 16日)除了在减排责任分担上的特殊安排外,欧盟还通过“结构基金”(Structural Fund)、“凝聚基金”(Cohesion Fund)等财政金融工具,对欧盟范围内相对落后的国家和地区的环境与气候项目提供支持。这两个基金在 2007-2013年间将获得约为 3055亿欧元的财政预算,其中与气候相关的项目、特别是交通和能源部门,都占有较高的比例。②Official Journal of the European Union,L 210,Volume 49,July 31,2006.

当初国际社会确立“共同但有区别的责任”原则时,主要依据两个事实:一是发达国家和发展中国家在温室气体排放方面有差别的历史责任,二是它们差别更大的现实发展程度。时至今日,这项原则所依据的历史条件和现实基础依然存在,尤其是发达国家的大量奢侈排放与发展中国家为满足基本生存和发展需求而产生的必需排放依然并存。欧盟在其内部可以对所谓的“欠发达”成员国提供各种便利,包括碳排放继续增长和巨额资金援助;但对于比这些欧盟“欠发达”成员国落后很多的所谓“较发达的”发展中大国,却提出了越来越严苛的要求。如欧盟要求中国、印度、巴西等国把温室气体排放的增长速度降下来,到 2020年时能在“既有水平”(business as usual)基础上减排 15%-30%。③Commission of the European Communities,COM(2009)39 final.人们不免要质疑:为什么欧盟允许它的成员国通过制造更多排放以追求更高福利,却要求更落后的发展中国家为减缓全球气候变化而继续忍受落后状态或降低发展速度?

面对日益严峻的全球气候变化形势,发展中国家确实需要转变发展方式,在追求经济社会发展的同时,尽力避免发达国家早期走过的高耗能、高排放老路。发展中国家在气候问题上的根本责任就是尽其所能地实现可持续发展。但欧盟和所有发达国家也必须清楚自己的根本责任,那就是无条件地、尽最大努力在最大程度上降低碳排放,而不是把自己的减排承诺同其他国家、尤其是发展中国家的行为挂起钩来。对欧盟来说,它要想成为全球气候治理议程的领导者、而非仅仅一个主导者,就应该在全球范围内、而非欧盟范围内真正落实“共同但有区别的责任”原则;除了自身要实现无条件大幅减排外,还应督促其他发达国家同样进行无条件大幅减排,同时向广大发展中国家提供必需的技术和资金援助。很显然,欧盟在这方面做得远远不够。

第三,欧盟在技术转移问题上过于强调知识产权和市场机制的作用。虽然气候问题从根本上说是一个发展问题,但它首先是一个自然科学的问题,因为它的成因、机理、前景都需要自然科学的进一步发展来解答。目前已形成的共识是,人类有效应对气候变化的关键在于科学技术的进一步发展。在减缓气候变化方面,开发新能源与改造化石能源都离不开先进技术的支撑;在适应气候变化方面,建造更节能更坚固的建筑、修建更坚固的堤坝、培育更耐旱耐涝的高产作物、加强对气象灾害的预报能力等,都离不开高新科技的支撑。发达国家由于多年的物质和技术积累,拥有比发展中国家强大得多的研发能力和科技实力。更重要的是,发达国家今天拥有的强大经济和科技实力,正是建立在长期以来通过碳排放实现的发展之上。也正是基于这种逻辑关系,《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》都规定发达国家有向发展中国家提供技术援助的义务。但在拖延履行这一义务方面,欧盟与美、日等其他发达国家并无二致。它们借口尊重和保护西方企业的知识产权,强调应通过市场机制实现气候友好型技术从发达国家向发展中国家的转移,其结果是发达国家的企业通过垄断气候友好型技术来牟取暴利,而在气候变化面前更脆弱的广大发展中国家却由于西方搞技术垄断而用不上急需的技术资源。①关于这方面的详细讨论,可参见周元春等:“低碳技术如何迈过知识产权门槛?”,《环境保护》,2010年第 2期,第 68-70页。

事实上,目前在绝大多数国家内部已普遍存在一种专利权和知识产权的强制许可制度,其基本含义是:国家或政府出于公共健康等基本公益的考虑,可以强制要求专利权或知识产权的所有者无偿或低价出让这种权利,而无需征得所有者同意。在国际层面,世界贸易组织部长级会议曾于 2001年 11月通过《关于知识产权协议与公众健康问题的宣言》,发展中国家关于尊重人的生命权、健康权、维护公共利益的呼吁在宣言中得到了发达国家的某种善意回应。迄今为止,这些强制许可制度在实际操作上主要针对艾滋病之类的单一疾病威胁。由于气候变化带给人类的挑战远比单一疾病威胁来得复杂和不确定,原有的国际安排已难以适应新的形势。发达国家和国际社会应该扩大此类安排的适用范围,把发展中国家急需的气候友好型技术纳入其中并积极执行。这是在国际层面上通过制度安排解决重大市场失灵问题的根本出路。欧盟作为大量气候友好型技术的聚集地,完全有条件率先垂范,通过财政税收手段降低相关技术向发展中国家转移的成本。很显然,迄今为止欧盟在这方面的表现令人失望。

第四,欧盟在对发展中国家的资金援助上虚多实少。无论是促进经济和产业结构向气候友好型方向改造与升级,还是进行适应气候变化的能力建设,都需要投入大量的资金。由于多数发达国家的资金相对充裕,而多数发展中国家的资金相对短缺,《联合国气候变化框架公约》及《京都议定书》规定了发达国家向发展中国家提供资金援助的义务。与其他发达国家相比,欧盟在资金援助方面相对积极一些。2003年 3月,欧盟出台《发展合作背景下的气候变化行动计划》,提出欧盟帮助发展中国家应对气候变化的四个战略重点:协助制定气候政策的基本框架、适应气候变化、减缓气候变化、能力建设,在每个战略重点下又提出若干具体措施。②“EU action against climate change:working with developing countries to tackle climate change”,European Communities,2007.它还通过亚欧会议、欧盟 -东盟对话机制、非加太集团等,以多边或双边形式对发展中国家在能源利用、森林保护、科技研发、清洁发展等方面规划一定数量的资金援助。此外,根据欧盟最新出台的气候变化战略,欧盟计划在 2010-2012年提供总额为 72亿欧元的快速启动资金,用于援助发展中国家,约为《哥本哈根协议》提出的 300亿美元快速启动资金的 1/3。③“International climate policy post-Copenhagen:Acting now to reinvigorate global action on climate change”,COM(2010)86 final,Brussels,9 Mar.2010.

欧盟的上述计划和承诺是一个积极信号,有助于督促其他发达国家尽快采取相应行动。然而,欧盟的承诺与发展中国家的实际需求之间仍存在较大差距,这些承诺能否最终兑现也令人怀疑。根据欧盟委员会在哥本哈根气候大会召开前的估计,到2020年发展中国家为减少温室气体排放和适应气候变化的灾难性影响,每年需要 1000亿欧元左右的资金。欧盟委员会主张这笔资金应有三个来源:其中的 20%-40%由发展中国家通过公共和私人融资渠道在其内部自筹;约 40%来自未来建成的国际碳排放交易市场所得收入;余下部分由欧盟等发达国家承担。欧盟的主张立即遭到国际环保组织的批评。绿色和平组织一位发言人说,欧盟并没有为保护全球环境“埋单”,而只是留下一点儿“小费”。国际人道主义机构“乐施会”警告说,欧盟很可能会因为出资应对气候变化援助而减少已经承诺的官方发展援助,实际上是玩“改头换面的把戏”。此外,欧盟还提出“经济相对发达”的发展中国家也应该做出贡献,被认为是企图转嫁责任。①“欧盟应对气候变化出资承诺暗藏玄机”,http://news.xinhuanet.com/world/2009-09/13/content_12044314.htm.(上网时间:2009年 9月 14日)

欧盟提出的资金援助承诺之所以不被信任,与欧盟乃至整个发达国家阵营在这方面的历史记录有关。根据联合国开发计划署发表的《2007/2008年人类发展报告——应对气候变化:分化世界中的人类团结》,2008年包括欧盟在内的发达国家承诺的全部资金实际只有 2.79亿美元,且要经过多年才能拨付到位。即使最终全部到位,这些资金也仅是实际所需数额的一小部分,还不到德国巴登 -符腾堡州为增强防洪能力而拨付资金的一半。②The United Nations Development Programme,Human Development Report2007/2008, http://hdr.undp.org/en/reports/global/hdr2007-2008/chapters/.(上网时间:2010年 7月 6日)因此,欧盟的最新承诺到底有多大含金量,仍然值得观察。

第五,欧盟在内部推行的某些气候政策有转嫁责任之嫌。这些政策主要涉及相关的产业政策、能源政策、税收政策、环境政策等。欧盟之所以在减排温室气体方面取得优于其他发达国家的成绩,主要得益于这些政策的有效推行,特别是排放交易机制(ETS)的建立。在这样的政策背景下,那些无法获得足够排放配额以满足生产需求的企业,最终可能选择转移到欧盟以外环境标准相对较低的发展中国家和地区从事生产活动,这就造成排放源从欧盟向发展中国家和地区的转移。而欧盟的社会经济体系对这些企业产品的需求却不可能消失,只能通过进口来满足,其结果就是欧盟国家在继续享用这些产品的同时,其温室气体排放总量下降了,而接受转移的国家和地区的排放总量却上升了。

以中国为例,根据美国《自然地理科学》2009年11月的一篇文献,在 2002-2005年期间中国温室气体排放的增量中,约有 50%来自于出口生产;在2005年的总排放量中有 30%来自于出口生产。美国商务部长骆家辉 2009年夏季时曾一度倾向于美国消费者对中国的这些排放承担部分责任,马上引起轩然大波,美国政府很快压制了骆家辉的这种说法。③Corinne Le Quéré,Michael R.Raupach,Josep G.Canadell,et al.,“Trends in the sources and sinksof carbon dioxide”,Nature Geoscience,December 2009,pp.831–836.但骆家辉确实从科学的角度阐明了国际分工、国际贸易与排放转移之间的内在逻辑。欧盟也是中国的最大贸易伙伴之一,骆家辉的“排放责任观”同样适用于中欧贸易关系。据统计,2009年中国与欧盟的双边贸易额高达 4125亿美元,其中欧盟对中国出口 1131亿美元,自中国进口 2994亿美元,中国是欧盟在该年度的第一大进口来源地。④《2009年欧盟 (27国)货物贸易及中欧双边贸易概况》,中国商务部国别数据网:http://countryreport.mofcom.gov.cn/record/view.asp?news_id=18838.(上网时间:2010年 6月 21日)尽管我们难以完全厘清中国对欧盟出口的商品中到底包含多少碳排放,但欧盟的产业政策、特别是其排放交易机制造成温室气体排放的跨境转移却是不争的事实。所以,当欧盟和其他发达国家一味指责所谓的“经济相对发达”的发展中国家排放量增长过快时,其实是在转嫁责任,更是“过河拆桥”。

除了排放交易机制外,欧盟在内部实行并力图推向全球的产品“能耗标签”和“生态标签”制度,以及各种环境和技术标准,虽然确实有助于欧盟在其内部推行节能减排战略,甚至可以说代表着人类生态文明的发展方向,但在短期内也对其他国家、尤其是广大发展中国家的对欧出口造成相当大的压力。如果欧盟不能通过适当安排区别对待发展程度各不相同的国家和地区,就会在事实上构成针对发展中国家的贸易壁垒,妨碍后者的经济社会发展,使它们在日益严峻的气候变化面前更加脆弱。从全球角度讲,欧盟制定的一系列环境和技术标准改变了其国际贸易伙伴的贸易条件,重塑着全球贸易体系。

欧盟一直自诩为全球气候治理议程中的“领导者”,一方面是因为它在节能减排等方面取得了比美、日等其他发达国家好得多的成绩,①例如,2008年欧盟 (EU-27)的温室气体排放总量比 1990年下降 10.4%,而美、日、加、澳却在同期分别增加 19.1%、6.8%、47.3%和 89.6%。数据来源:UNFCCC:“GHG emission profiles for Annex I Parties and major groups”,http://unfccc.int/ghg_data/ghg_data_unfccc/ghg_profiles/items/4625.php. (上网时间:2010年 9月16日)另一方面也由于它作为全球气候治理议程的最初发起者和持续推动者,在“京都进程”和“后京都”谈判中发挥着重要作用。但就目前来看,它与一个真正的领导者之间存在较大差距,与“最重要的主导者”的距离也渐行渐远,只能算是“主导者之一”。所谓全球气候治理议程的“主导者”,主要是指这样的行为体:它拥有相当强的综合实力,尤其是拥有以这种实力为基础在相当大程度上影响全球气候治理议程的能力。而“领导者”不仅要有上述实力和能力,还需要向这一议程提供与其实力、能力和身份、责任相匹配的“公共物品”(public goods),以获得作为一个领导者所必需的国际社会“民意基础”。美国之所以在冷战期间成为西方阵营的领导者而不仅仅是主导者,就在于它不但拥有领导者所需的强大实力和基于这些实力的强大能力,还通过向整个阵营提供其他成员难以提供的安全、政治、经济等领域的公共物品,获得其他成员对美国领导地位的认可与支持。

欧盟在应对气候变化方面行动积极、成效显著是事实,但欧盟国际气候政策中的消极因素不容忽视。包括西方媒体、科学家群体和非政府组织在内的国际社会已经对欧盟国际气候政策中的消极因素提出诸多批评。虽然目前欧盟在全球气候治理议程中仍然发挥着一定程度的主导作用,但从 2009年底的哥本哈根气候大会来看,它已不是唯一的主导者,距离领导者的地位甚至更远。如果不对欧盟国际气候政策中的消极因素进行深入分析,我们就无法理解为什么成绩斐然的欧盟,在哥本哈根气候大会的最后阶段却几乎沦为一个配角。

回顾全球气候治理议程的历史,我们不难发现,在 2005年《京都议定书》生效之前的相当长时期内,欧盟确实曾是这个议程的领导者。美国曾同欧盟一道发挥过领导作用,并先后促成《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》,但在小布什政府上台并宣布退出议定书之后,欧盟就成为全球气候治理议程的唯一领导者。它为推动议定书早日生效而做出的巨大努力尤其令人印象深刻。②欧盟在 2004年底承诺支持俄罗斯加入世界贸易组织,以换取俄罗斯批准《京都议定书》,从而使该议定书达到生效门槛,并于次年 2月正式生效。但在议定书生效之后,欧盟一直未能提出既鼓舞人心又切实可行的长期愿景,在履行国际责任方面更是推诿不前。与此同时,国际气候政治格局出现了新的形势。2005年 9月的“卡特里娜”飓风开始唤醒美国公众的气候意识,到 2008年美国大选时,两党候选人争相主打“气候牌”。2009年初奥巴马政府上台后,提出了若干与气候变化相关的战略与政策,并重新加入国际气候谈判的主渠道。同一时期,以中国、印度、巴西等发展中大国为代表的新兴经济体异军突起,它们的碳排放在全球排放总量中的比重持续上升,从而成为全球气候治理议程中的“新玩家”。由小岛屿国家和最不发达国家组成的气候脆弱国家集团,出于求生本能而团结一致,奔走呼号于国际社会,也取得了一定的国际气候话语权。在上述诸多因素的综合作用下,欧盟在全球气候治理议程中的显赫地位日益遭到稀释与削弱,从曾经的唯一领导者下降为多个主导者之一。

未来的全球气候治理议程很可能延续目前“群雄并起”的格局,存在众多的主导者,却缺乏强有力的领导者。欧盟国际气候政策中的上述消极因素在短期内难以克服,决定了它虽然仍拥有相当强的实力和能力,但无法将之转化为与其身份和责任相匹配的国际“公共物品”。这些消极因素与国际气候政治格局的新形势一起,共同决定了欧盟难以重返全球气候治理议程的领导者地位。○

(责任编辑:张浩)

[作者介绍]王伟男,上海社科院亚太所助研、博士,主要研究气候政治、国际战略和台湾问题。