中国参与能源国际组织的现状及前景＊

徐 莹

中国参与能源国际组织的现状及前景＊

徐 莹

中国参与能源国际组织的历程开始于中国在联合国的合法席位恢复之时,迄今历时 40年,而双方关系的发展期和勃兴期则是近 20年的事。中国参与能源国际组织的特点集中表现为重视对话型组织的沟通平台作用,对不同类型的组织分别采取实质合作或务实接触的政策,促进周边区域能源合作的多维发展等几个方面。展望未来,中国与能源国际组织的互动将保持原有的基本合作方式,但合作对象会进一步增加、合作形式会进一步创新、合作议程将实现新的突破。

中国 能源国际组织 能源国际合作 对外经济合作

作为世界瞩目的新兴能源消费和进口大国,中国在当下甚或今后相当长的时间之内都将面临极其严峻的能源形势。如何通过与能源国际组织之间的积极互动,在权力均衡的既有国际能源格局中占据应有位置,已成为中国能源战略必须思考和回答的问题。为此,本文拟考察中国与世界各主要能源国际组织之间的互动关系,总结中国参与活动的特点,展望双方互动的未来走向,以助于中国同这些组织之间的良性互动,进而为多元并存的中国与其他国际行为体创造互利共赢的新机会。

一

历史地看,中国参与能源国际组织的历程大体上可以分为三个阶段。第一阶段是从 1971年中国恢复在联合国的席位到 20世纪 80年代末期,这是中国参与能源国际组织的起步期。中国积极参与联合国及其下属机构如联合国贸发会议、联合国开发计划署、联合国环境署、联合国气候变化框架公约秘书处中涉及能源议程的所有活动,同时全面加入历史悠久、机制健全并具有高度国际声望的专门性非政府类国际能源组织。在恢复联合国席位之初,中国对于联合国各能源议程的一般性参与很大程度上还只是一种熟悉多边国际规制的过程;在改革开放初期,中国加入了世界能源理事会、世界石油大会等专门性非政府类能源组织,为当时蓄势待发的经济建设开启了了解国际能源形势和获取世界先进能源信息的大门。从那时起,中国一直与这些组织保持频繁的互动,其中与世界石油大会的互动频率最高,或组团定期参会,或承办会议及其分支论坛。

第二阶段是从 1990年至 2000年,这是中国与能源国际组织关系的发展期。在这个阶段,中国开始启动区域多边能源合作,如积极参与亚太经济合作组织(APEC)能源工作组和中亚区域合作能源协调委员会的活动;并开始与同盟型能源国际组织进行接触 (如国际能源机构,以下称 IEA①1996年中国与之签署《关于在能源领域里进行合作的政策性谅解备忘录》,并以非成员国身份保持互动。),尝试与此类组织 (如欧盟)展开实质性能源合作。作为区域多边能源合作的典范机构,APEC能源工作组是这一阶段中国参与程度最高的区域能源机制。据统计,中国除全面参与该能源工作组下属四个专家小组组织的活动外,还 3次承办 APEC能源工作组大会,并 10次组织承办了其下属专家小组会议及研讨会。在与同盟型组织的互动方面,中国与欧盟的能源合作在 1985年签署的《中欧伙伴与合作关系协定》中即已涉及,而 1994年中欧商定召开的“中国—欧盟能源合作大会”则对双方的能源合作做出了具体安排。这是双方在能源层面最大规模、最高级别的会议,迄今已成功举办 8次。目前中欧能源合作议程中有多个新项目正在实施当中。

第三阶段是从 2001年至今,这是中国与能源国际组织关系的勃兴期,也是中国能源多边国际合作最活跃的时期。中国通过加入或接触的方式先后与13个重要能源国际组织建立联系,以前所未有的热情和力度全面开启了中国的多边能源合作。这期间,中国将重点放在区域多边能源合作的拓展上。中国积极参与湄公河区域合作电力工作组和东盟10+3的能源活动,纵深推进区域能源合作;参与草创上海合作组织“能源合作国家间专门工作组”,并启动“中阿能源合作大会”,实现区域多边能源合作的横向拓展。同时,中国陆续与重要的同盟型组织(如 OPEC、东盟、阿拉伯国家联盟、五国能源部长会)、协作性组织 (如八国集团)、协调型组织 (如世界能源宪章代表大会、海湾阿拉伯国家合作委员会)以及对话型组织 (国际能源论坛)开启了能源对话,或与它们共同举办能源大会。其中,中国对八国集团和海合会的参与规格最高。中国国家主席胡锦涛多次应邀参加八国集团会议,国家副主席***则多次会见海合会秘书长,这些都为促成中国与这两个组织在能源领域的进一步对话或合作定下了基调。此外,中国积极发起创立或加入多个关涉节能减排和新能源开发的清洁发展国际机制,如亚太清洁发展和气候新伙伴计划、甲烷市场化伙伴及国际热核聚变计划。中国是前两个机制的发起国之一,目前还担任了亚太清洁发展计划下设两个工作组的联合主席,迄今 6次举办该计划下的工作组会议,参与了 80余个项目 (其中包括 8个旗舰项目)。2007年,中国分别于同年 8月和 11月在广州、10月在西安承办了清洁化石能源专家小组有关信息分享、煤气利用和和谐可持续燃煤发电方面的研讨会,①APEC EWG/Expert Group on Clean Fossil Energy,“Events Calendar”,http://www.egcfe.ewg.apec.org/events.htm.(上网时间 :2010年 10月 20日)积极为APEC成员间的能源合作搭建平台。

二

从 40年来中国参与能源国际组织的历程中可以发现,中国与能源国际组织的互动是从对话型能源组织切入,以典型的区域能源机制 (APEC)和重要同盟型能源组织 (欧盟)为突破,深化区域合作,同时与世界各能源国际组织均建立并加强联系,进而积极推动自身与清洁发展类能源国际组织合作的过程。第二阶段和第三阶段中国与能源国际组织的互动尤其遵循了中国外交战略的大方向,即“稳定周边,立足亚太,面向世界”。由此,中国参与能源国际组织的实践体现出以下几个明显特点。

第一,重视对话型组织的沟通平台和信息分享作用。对话型能源组织虽然难以涉及实质性的能源合作,却是中国与各能源生产国之间增进理解、与各能源消费国之间加强协作的重要沟通平台和信息分享管道。目前,中国最为重视的两大对话型组织是国际能源论坛和世界石油大会。国际能源论坛是世界上唯一能将全球主要石油生产国和消费国以及重量级的能源国际组织汇聚到一起的能源论坛,中国自 2000年起就开始积极参加该论坛及其相关会议。世界石油大会则是世界公认的权威性石油科技和石油资源管理论坛。中国为该组织的副理事国,多次组织承办大会、地区会议,联合举办专题研讨会、石油天然气论坛、展览会等。通过这些形式的互动,中国可以及时了解世界能源发展动态,宣传自身的能源战略,增强能源供求状况的透明度,还可及时表达自身的利益诉求,从而为保障国家能源供应安全营造良好的政治舆论环境。

第二,与同盟型组织或进行实质性合作或保持务实接触。同盟型组织里集中了多个曾对世界政治、经济格局产生重要影响的机构,如 IEA、OPEC、欧盟等。对于这些影响力已然下降但依然是“重量级”的同盟型能源组织,中国从战略高度选择了两条合作路径,即继续巩固和推进与欧盟的实质性能源合作,并努力与 IEA等组织保持较为频密的务实对话和接触。在中欧合作方面,当 2003年启动的中欧能源环境项目尚未完成之时,中欧双方就于2008、2009和 2010年分别启动了 10个新的能源合作项目,①Delegation of the European Union to China,“List of Projects”,http://ec.europa.eu/delegations/china/projects/list_of_projects/projects_en.htm.(上网时间:2010年 10月 23日)保持了双方实质性能源合作的连续性。在与 IEA的互动中,中国选择了务实接触的合作方式。近年来,双方的互动涉及到高端访问、能源研讨和能源技术协议签署等多个方面。除了自 2003年以来几乎每年共办能源研讨会之外,中国与 IEA还签署了涉及能源终端技术、核能、可再生能源以及化石燃料的能源合作协议。这些在能源技术领域的合作有利于中国掌握能源发展的前沿动向、提高自身能源政策决策的科学性,也能提升双方之间的互信。

第三,立足周边能源合作,促进多维能源合作的发展。近 20年来,中国能源战略的一项关键内容,就是与周边和区域内国家广泛开展区域多边能源合作。目前,中国与周边和区域内国家的能源合作已经囊括了 8个能源合作机制。其中,中国首先参与APEC能源工作组和中亚区域合作能源行业协调委员会,开启自己的区域能源合作步伐;其后,通过与湄公河区域电力合作、东盟 10+3和上合组织等能源合作机制的互动,将纵深推进并细化区域能源合作;再将区域能源合作横向拓展至以阿拉伯联盟和海合会为代表的海湾国家及阿拉伯国家。目前,中国已搭建起一个较为全面的区域能源合作架构。

中国所参与的区域多边能源合作具有明显的多维特点,这种合作覆盖了从能源基础设施建设到清洁能源的合作开发,再到能源技术信息共享等多个方面。目前,中方参与的中亚区域合作能源协调委员会和湄公河区域合作电力工作组都涉及能源基础设施建设,包括建设重要的交通走廊、电信骨干网、加大电力联网与电力投资。在清洁能源研发与合作方面,中国参与的“亚太清洁发展和气候变化新伙伴关系计划”对于中国掌握节能方面的技术发展动向、获取可再生能源的相关信息具有重要意义。在能源技术与能源信息共享方面,中国通过 APEC能源工作组参与到国际能源论坛的联合石油数据计划(JOD I)当中,同来自欧盟、IEA、OPEC和拉丁美洲能源组织等 96个国家共同分享石油数据。②Asia Pacific Energy Research Center,Understanding International Energy Initiatives In theAPEC Region,Japan:Asia Pacific Energy Research Center,2007,pp.63-73.

三

在当下以及可以预见的未来,由于极端严峻的能源安全形势和“石油 -美元”霸权的制度性绑架,中国在与能源国际组织的合作中将长期面对巨大的现实压力。未来中国与能源国际组织互动的几个核心目标必然是,在新能源安全观的指导下,确保自身稳定的能源供应,同时努力探索和参与建构新的全球能源治理格局,以低碳发展逐步摆脱对化石能源的根本依赖。为此,中国未来在与能源国际组织的互动将保持原有的基本合作方式,但会在合作对象、合作模式以及合作议程等方面不断实现新的突破。

第一,合作方式趋稳:以对话开启项目,用项目推进对话。过去 40年,中国与能源国际组织的互动一直坚持对话与项目合作相结合的方式。这种对话-项目合作相辅相成的方式将会一直持续下去。对话尽管无法替代实质性合作,却是任何合作关系的开启和逐步深化都无法绕过的关键环节。抛开纯粹的对话型能源组织不谈,只要特定的多边能源合作不是长期停留在对话层面,而有后续的项目合作跟进,那么这种对话的存在就有相当意义,而项目合作本身反过来又会极大地加深各方相互理解,从而推进更深层次对话的开启,并谋定未来更广泛而精确的项目布局。中国过去与能源国际组织之间关系的启动,无论是在地区层面还是全球层面,无不依赖对话的先行。在全球层面,以中欧能源合作为例,“中国 -欧盟能源合作大会”是中欧之间最早启动的行业内对话,它为中欧能源合作的机制化建设奠定了基础,同时也为后来开启的“中欧能源环境项目”做足了准备。而此后每两到三年召开的合作大会更是为后来的中欧煤炭利用近零排放 (NZEC)合作项目及中欧清洁能源中心等多个项目的开启和实施起到了穿针引线作用。在区域多边能源合作中,中国较为广泛和深入地参与了 APEC能源工作组、湄公河区域合作电力工作组、上合组织和亚太清洁发展和气候伙伴关系计划等组织的大量能源项目,其合作方式凸显了一种更为游刃有余、以项目带动对话、依托项目引导对话的趋势。总之,这种对话和项目互为依托、相互推进的合作方式始终会是未来中国与能源国际组织互动的基本方式。

第二,合作对象拓展:指向清洁发展组织并兼顾非政府类行业能源组织。如果说五年之前,中国对国际能源多边合作的参与还不能称之为广泛,那么近几年来,中国有效填补了与海湾地区各能源组织的多边合作空白,并同时启动对清洁发展类能源组织的参与,将全球层面、区域层面乃至次区域层面的几乎所有重要的能源国际组织全部纳入合作范围,从而在多边能源合作对象的拓展方面初见成效。随着“节能减排、低碳发展”逐渐成为全球共识,旨在促进清洁发展的各类能源国际组织也在地区和全球层面开始大量涌现。而中国目前主要参与的清洁发展类能源组织仅有甲烷市场化伙伴计划、亚太清洁发展和气候新伙伴计划两个。显然,中国未来在该领域拓展合作对象的潜力巨大。此外,一个更为值得关注的现象是,近些年来组建的一些非政府类国际能源组织,因为将关注重点放在了可持续发展和能源资源信息透明等方面,其全球影响力不断加大,也需要与中国进行能源合作。比如,采掘业透明度举措(EITI)就是此类组织的一个重要代表。采掘业透明度举措 2002年成立,目前已经得到了世界银行和国际货币基金组织等国际金融机构以及联合国、欧盟、非盟等政府间国际组织和很多西方油气与矿产公司的认可,其业内影响力显著增强。截至2010年 12月,该组织除了 5个正式签字加入的成员国之外,还有 27个承诺未来加入其中的候选国家。该组织为资源国设立的推动资源开发走向公开和透明的 12条原则和 6个标准,也很有可能逐步成为被广泛认可的商业规则。①EITI,“The EITI Principles and Criteria”,http://eiti.org/eiti/principles;EITI,“EITI Countries”,http://eiti.org/implementingcountries.(上网时间:2010年 11月 10日)中国有必要及时跟踪并仔细研判此类组织的运作规范和影响,以确定未来与之互动所要遵循的相应原则和具体策略。

第三,合作模式创新:与 IEA探索最佳互动模式。拥有大量战略石油储备的 IEA,因其在短时期内可以改变世界石油市场供求格局的能力而在能源国际组织中一直占据翘楚地位。事实上,IEA也是中国极为重视的“重量级”能源国际组织。然而,中国作为新兴能源消费大国始终置身 IEA之外,这使IEA在全球能源治理中的重要性和有效性大打折扣。近年来,IEA高官频繁造访中国,并多次在公开场合表达对中国加入其中的期待。这说明,IEA迫切希望将中国纳入其多边能源框架,从而加强 IEA对全球能源治理的掌控能力,进而加重其在世界能源利益博弈中的砝码。因此,未来如何把握与 IEA的关系,是中国在与能源国际组织互动中无法回避的重要问题。作为回应,中国过去一直在加强与IEA的互动,但没有贸然加入。中国至少在现阶段并不认同 IEA对全球能源治理格局所做的安排。暂且不论战略石油储备未达至 90天的量和身为发展中大国而非经合组织成员,单就 IEA中所谓“民主国家”成员对中国真正的战略意图这一点,就足以令中国三思而后行。2010年 7月,IEA首席经济学家法提赫·比罗尔在接受美国洁净天空电视台采访时,透露出“2009年中国超过美国成为世界第一大能源消耗国”的信息,却只字未提“人均”这一概念。②Tyler Suiters,“CS Sunday:Ministerial”,Clean Skies News,http://www.cleanskies.com/videos/clean-skies-sunday-07-25-10.(上网时间:2010年 11月 5日)在 2010年底的坎昆气候会议召开前透露这样的信息,难免有挟“中国能源责任论”向中国施压之嫌。在可以预见的未来,面对国内经济发展的现实需要和国际舆论噪音的压力,中国只可能选择以非成员国身份与 IEA这个西方国家主导的能源国际机制进行务实接触,进而尝试与 IEA在合作模式上的可能创新。

第四,合作议程侧重:清洁发展将被作为未来中国参与多边能源合作的首要议程。化石能源必然走向枯竭的宿命及其大规模低效开发所导致的巨大资源浪费与污染,将“多煤、贫油、少气”的中国逼入了能源短缺和环境恶化的“死胡同”。对于中国而言,“置之死地而后生”的唯一选择就是走低碳发展之路。近些年来,中国在与几乎所有能源国际组织的互动中,都涉及了节能降耗和合作开发新能源及可再生能源环节。③其中,中欧能源合作自始至终都以清洁发展为其核心内容。中国在清洁发展方面正在以前所未有的积极姿态全方位地融入到了国际机制之中,从承担 APEC能源工作组下设的清洁化石能源专家组、能效与节约专家组、新能源与可再生能源技术专家组的各项工作,到积极参与东盟 10+3能源高官会下设的可再生能源与能效论坛;从与欧盟在太阳能、风能及生物质能源研发方面的深入交流,再到与 IEA涉及淘汰低效照明和煤矿瓦斯抽采利用的技术研讨;从亚太清洁计划项目中的电厂效率提升、水泥设备节能、太阳能光伏发电,到甲烷市场化伙伴计划中的逃逸甲烷捕捉,等等,不胜枚举。因此,利用这一系列多边能源合作,中国在清洁发展方面积累了宝贵的经验。加上中国对清洁发展的高度重视和中国巨大的市场潜力和规模经济效应,在未来中国与能源国际组织的互动议程中,关涉清洁发展的技术合作一定会上升至首要位置。为了降低重复投资的研发成本,消除因不同技术路径可能造成的市场冲突,中国也将充分利用国际能源机制在清洁发展前沿技术方面所提供的合作平台,推动世界能源格局从对传统化石能源的过渡依赖,逐渐转向对新能源和可再生能源的利用。IEA在其最新推出的《世界能源展望》中就肯定了中国在低碳能源技术发展上的巨大推手作用,并且预言中国将在“风能、太阳能、核能和高阶煤”等清洁和可再生能源利用上发挥全球领军作用。①Clifford Krauss,“In Global Forecast,China Looms Large as Energy User and Maker of Green Power”,The New York Times,Nov.10th,2010,p.B3;IEA,“Executive Summary”,World Energy Outlook 2010,Paris:OECD/IEA,2010,pp.46-51.

在可以预见的未来,在立足周边能源合作的基础上,中国与各类能源国际组织之间富有质量的互动将会进一步增加。这不等于说中国在多边能源合作方面仅限于在现有全球能源治理格局中亦步亦趋。中国还将在发起和培育新的国际能源多边合作机制方面推陈出新,进而发挥新的更大作用。○

(责任编辑:黄昭宇)

徐莹,中国人民大学国际关系学院副教授,主要从事国际组织、中国外交研究。

＊ 本文系中国人民大学明德品牌计划项目 (编号为10XN1005)和教育部重大攻关课题《低碳经济若干重大问题研究》(编号 09JZD0020)的阶段性成果。