苏丹南方公投前景及其影响

余文胜

苏丹南方公投前景及其影响

余文胜

苏丹南部地区定于 2011年 1月举行公投,以决定该地区是否从苏丹分离。从目前形势看,苏丹南方公投的如期举行基本上不会有变。如果公投顺利,苏丹北南和平分离几成定局,南方将获得独立。苏丹政治上的这一重大变化将对苏丹北南双方、邻近地区、整个非洲乃至世界产生深远影响,但不致对中国与苏丹的传统友好关系造成严重冲击。

苏丹 南方公投 政治分离 中国与苏丹关系

2011年 1月 9日,苏丹南方将举行公投,以决定该地区是否独立。目前有关各方围绕公投问题展开的较量已进入冲刺阶段。此次公投关系重大,不仅将决定苏丹国家前途和命运,而且会对地区、世界形势产生影响,因而引起国际社会的极大关注。本文从苏丹南方公投问题的历史脉络入手,分析此次公投的前景及其影响。

一

苏丹是非洲最大的国家,面积 250万平方公里,全国有 19个种族、597个部落,种族和部族构成极为复杂,素有“小非洲”之称。苏丹各地区之间的种族、宗教矛盾与政治、经济方面的利益之争相互交织,容易引发地区冲突甚至内战。苏丹独立以来,在其南部、西部达尔富尔和东部地区都曾发生过反对北方阿拉伯人主导的中央政府的叛乱,其中南、北之间的矛盾和内战由于持续时间长且威胁苏丹的统一和领土完整,一直是苏丹政府面临的最主要挑战。

此次苏丹南方公投是苏丹北南矛盾、冲突长期演进的结果。苏丹北方和南方两个地区原本就在人种、宗教和文化方面完全不同:北方居民主要是阿拉伯人,多信奉伊斯兰教,其主流文化为阿拉伯文化;南方居民主要是非洲土著黑人,多信奉非洲原始部落宗教、拜物教和基督教,主流文化为非洲传统文化并受到西方文化的影响。在英国和埃及共管苏丹时期 (1899-1953年),英国殖民者采取分而治之政策,在苏丹北方和南方实行不同的行政和教育制度,加深了南北方之间的差异,为日后南方分离主义滋长埋下了种子。1953-1956年,在与英国、埃及就苏丹独立问题进行谈判的过程中,苏丹南方始终没有获得参与权和自决权,因此不承认南部地区并入苏丹和北方统治的合法性。①Ricardo René Laremont,The Causes of W ar and the Consequences of Peacekeeping in Africa,Heinemann,Portsmouth,NH,2002,p.75.1955年即苏丹独立前一年,由于南方反对与北方组成一个国家,苏丹第一次南北内战爆发,直到 1972年才结束。1983年,因对尼迈里政府在全国推行伊斯兰教法不满,南方军官约翰·加朗创立苏丹人民解放运动 (简称“苏人解”)及其武装苏丹人民解放军,反抗中央政府,第二次南北内战爆发。因未能满足南方行使自决权、分享权力和资源及政教分离等要求,苏丹北南和平进程屡遭挫折。2002年,苏丹全国大会党政府 (简称“全国大”)与“苏人解”之间的和谈开始取得突破性进展,至 2004年底就签署和平协议的所有重大问题达成共识。2005年 1月 9日,苏丹政府与“苏人解”在内罗毕签署《全面和平协议》(CPA),结束了长达 22年的内战。

苏丹南方公投是《全面和平协议》的核心内容,它是苏丹北、南双方谋求苏丹南方问题政治解决的重大抉择。两次南北内战持续近 40年,给苏丹国家和战争双方带来了巨大损失,造成 200多万人丧生、400万人流离失所。血的教训迫使北南双方停止战争,寻求通过政治方式和平解决问题。苏丹总统巴希尔认识到,只有与南方达成和解,苏丹南部丰富的石油资源才能顺利开采从而造福于苏丹国家和人民。由此,苏丹中央政府主张,以南方举行公投、分享权力和财富及北方从南方撤军等妥协,换取苏丹的长期和平与发展。同时,南方“苏人解”领导人加朗也希望,通过分享财富使南方人民得到和平红利,建立一个以公正、平等为基础的统一的“新苏丹”。①Mustafa Sirri,“Garang urges‘real transformation’to succeed peace”,Sudan Tribune,May28,2005,http://www.ephrem.org/dehai_news_archive/2005/apr-may05/1074.html.(上网时间:2010年 11月 25日)

在苏丹北南和解进程中,东非政府间发展组织(IGAD)和以美国为首的西方国家的介入起到了重要的斡旋和推动作用。由苏丹邻国组成的东非政府间发展组织于 1994年提出有关苏丹和平的《原则宣言》,主张苏丹南方人民行使自决权并通过公投决定他们未来的命运,但将苏丹统一作为优先目标。②IGAD,Declaration of Principles,20 July 1994,http://www.c-r.org/our-work/accord/sudan/key-texts-igad-dop.php.(上网时间:2010年 11月 25日)“9·11事件”后,美国出于反恐和获取苏丹南方石油的考量,希望苏丹实现和平与稳定,不断加大对苏丹巴希尔政权的打压,同时对南方加朗晓以利害、劝其放下武器,从而促使苏丹北南双方在 2005年 1月签署了《全面和平协议》。

苏丹《全面和平协议》包括苏丹北南双方此前签署的 8个具体协议,涉及南方自决权、权力分配、阿卜耶伊、财富分配、安全安排等方面。其中,有关南方自决权的协议即 2002年签署的《马查科斯协议》规定,南方将在为期 6年的过渡期结束后,于2011年 1月进行全民公投,以确定或与北方维持统一,或与苏丹分离;在过渡期内,南方不实行伊斯兰教法。此外,南北双方存在争议的阿卜耶伊地区也将单独举行公投,选择并入南方或北方。

苏丹《全面和平协议》给予南方居民自决权,为消除南北冲突的深层根源奠定了政治和法律基础。这是苏丹北南和平进程的阶段性突破,为苏丹最终实现北南和平迎来了曙光。

二

苏丹地处撒哈拉以南非洲与北部非洲之间及非洲之角与萨赫勒地区之间的重要过渡地带,扼守阿拉伯世界和基督教世界的结合部,对周边乃至世界具有重要的地缘战略影响。因此,国际社会尤其是非洲国家非常关注苏丹南方公投的前景。按照《全面和平协议》,苏丹南方公投只有两个选项,与北方维持统一或分离。从该协议近 6年的执行情况看,公投结果为维持统一的可能性微乎其微,其根本原因首先在于苏丹北南双方之间矛盾是难以调和的,南方民众没有从统一国家中受益。苏丹北南双方当年签署和平协议时均承诺使统一成为公投时有吸引力的选项,但迄今均未使之兑现。北方对此是有心无力,而南方是不作为。巴希尔总统曾表示,要将用于战争的预算用于南方的教育、卫生和用水等服务上,在南方修建道路、住房、医院和学校,结果并未如愿。南方自治政府于 2005年 10月成立后,实际掌控着南方经济社会发展和民生大计,但它执政不久就遭遇治理能力低下、腐败成风的难题,没有将石油财富充分用于经济社会发展,以致重建进展缓慢,民众颇为失望。

其次在于南方绝大多数民众和政治、宗教领袖均支持独立。苏丹南北长期冲突使南方人对北方阿拉伯人主导的政府产生很深的敌意和不信任,不少南方人认为只有与苏丹分离才能实现和平。南方主要政党“苏人解”内部原来一直存在主张统一与主张分离的两种意见,前领导人加朗坚定支持统一,但他在《全面和平协议》签署仅 6个月之后即因飞机失事遇难,其在苏丹内部实行自治的构想也随之而去。2010年 4月苏丹全国大选时,“苏人解”退出总统竞选并接受大选结果。由此可以推断,“苏人解”的关注重点已经转向在它看来比大选更重要的2011年公投,其目标是全力确保公投顺利举行。①王猛:“苏丹全国大选及其影响探析”,《西亚非洲》,2010年第 8期,第 14页。除了主要执政党“苏人解”外,南方自治政府中另外8个政党也无一支持统一。此外,对南方民众有重要影响力的宗教团体也呼吁民众投票支持分离。2010年 7月,南方宗教联盟发出《苏丹宗教领导人公投倡议书》,公开呼吁南方宗教信众在 2011年公投中投票支持独立。提出此项倡议的南方宗教领导人包括 8个天主教堂或基督教堂的主教,以及中赤道州伊斯兰理事会的 1名穆斯林领导人。②“Churches call for south Sudan to vote for independence”,BBC,July 13,2010,http://www.bbc.co.uk/news/10619325.(上网时间:2010年 10月 10日)

再次,尽管苏丹巴希尔政府一直全力维护统一,但公投的结果并不以其主观意志为转移。面对南方选择公投独立的前景和国际社会要求落实《全面和平协议》的压力,巴希尔政府的选择余地不大,不得不接受分离。为阻止南方独立而重开内战既行不通,也不符合北方的利益。随着《全面和平协议》的逐步执行,苏丹政府已从南方撤军,南方主要由自己的军队负责安全,另有联合国驻苏丹特派团 3万多名维和人员协助落实《全面和平协议》,苏丹北南双方事实上已经在一步步走向政治分离。此时如果北方再以军事手段强行贯彻统一的意志,将面临重重阻力和普遍谴责。此外,更重要的是,和平在北方也已是人心所向,实现北南和平也成了北方各主要政党、大多数民众的共识和主要诉求。《全面和平协议》签署以来,在达尔富尔仍然存在冲突的情况下,苏丹经济增势强劲,年均增长 7%左右,民众已从和平中受益颇多,不愿重返战争轨道。面对现实,苏丹政府只能根据协议尊重南方的选择,为南方分离做准备。巴希尔总统已公开表示,决不会把统一的选择强加给南部民众,愿尊重南方兄弟的选择,要做第一个承认公投结果并与南方兄弟共同庆祝的人。③Ngor Arol Garang,“Bashir Says Choice of Sudan’s Unity not to Be Forced on Southerners”,Sudan Tribune,March 3,2010,2010,http://www.sudantribune.com/Bashir-says-choice-of-Sudan-s.html.(上网时间:2010年 11月 2日)苏丹外长库尔提也称,如果苏丹南部公投支持与苏丹分离,苏丹政府将接受这一结果。④王秀琼、郑金发:“苏丹外长称政府将接受公投结果”,http://news.xinhuanet.com/world/2010-10/14/c_12656648.htm.(上网时间:2010年 10月 14日)目前,在技术层面,苏丹北南双方都在为南方分离做准备。“全国大”与“苏人解”正就公共财产分配、安全安排、国际和约和合作协议及独立后在北方的南方人保留身份问题等公投后安排进行谈判。

第四,美国等西方国家大都支持“苏人解”,希望看到苏丹南方独立。美国在苏丹有重要的战略利益,故而长期关注苏丹局势,其对苏丹政策的走向是影响公投问题的最主要外部因素。美国反对巴希尔政府,将其领导下的苏丹视为敌对国家并试图颠覆之。因此,美一方面不断打压巴希尔政府,将巴希尔政府领导下的苏丹列入“支持恐怖主义国家”名单并对其实施制裁,另一方面不遗余力地支持“苏人解”,为其提供大量援助。正是由于美国的直接介入,苏丹北南和平进程才有了今天的局面。苏丹《全面和平协议》签署后,美国一直监督协议的落实,坚持将美苏关系改善与苏丹落实《全面和平协议》挂钩。2009年 10月,奥巴马政府公布对苏丹新政策,将确保《全面和平协议》成功实施作为新政策的三个首要目标之一。⑤另外两个目标是结束达尔富尔大屠杀和阻止苏丹被恐怖分子用作避难所。See Colum Lynch and Mary Beth Sheridan:“In shift for Obama,U.S.settles on modulated policy for Sudan”,The Washington Post,October 17,2009.奥巴马政府对苏丹的新政策以“巧实力”外交理念为指导,对巴希尔政府一改以往单纯打压的做法,转行接触战略,试图通过综合运用“压力加激励”手段,促使其与美合作,以推动《全面和平协议》的落实。关于南方公投的结果,国务卿希拉里·克林顿在美智库外交关系理事会发表讲话时曾指出,公投中南方选择独立将“不可避免”。⑥United States Department of State,“Sudan:Remarks by Secretary Clinton at the Council on Foreign Relations”,http://www.state.gov/secretary/rm/2010/09/146917.htm.(上网时间:2010年 9月 9日)这等于表明了美国政府支持苏丹南方分离的态度。为确保南方公投如期、顺利地举行及北南和平分离,美国已提出考虑将苏丹从“支持恐怖主义国家”名单中除名,条件是苏丹政府履行《全面和平协议》,解决阿卜耶伊归属问题,如期举行南方公投并尊重南方人民的意愿。⑦“Sudan Remarks at the United Nations Security Council Ministerial Meeting on Sudan”,All Africa,November 16,2010,http://allafrica.com/stories/201011170278.html.(上网时间:2010年 11月 17日)

此外,国际社会也希望并支持苏丹南方如期、顺利地进行公投。联合国安理会于 2010年 11月 16日通过主席声明,强调支持苏丹各方按照《全面和平协议》的规定举行公投,呼吁苏丹各方和联合国全体会员国尊重体现苏丹南方和阿卜耶伊人民意愿的公投结果。非盟委员会主席让·平表示,尽管对苏丹南方独立持保留态度,但如果公投正常举行,“我们没有其他选择,只能尊重苏丹人民的决定”。①“AU’s top diplomat warns against southern Sudan secession”,The New Sudan Vision,May 25,2010,http://www.newsudanvision.com/index.php?option=com_content&view=article&id=2144:austop-diplomat-warns-against-southern-sudan-secession-&catid=3:international&Itemid=10.(上网时间:2010年 10月 10日)

三

如果苏丹南方公投顺利举行且结果是南方选择独立,苏丹北方及国际社会都会接受现实,那么苏丹南方将成为继 1993年厄立特里亚独立之后的非洲又一新独立国家。这将对苏丹北南双方、地区邻国乃至整个非洲产生重大而深远的影响。

一是苏丹南北分离将使苏丹北方遭受多重“损失”。它将改变苏丹的地理版图,使苏丹国土面积大为减少。苏丹南方面积约 65万平方公里,占苏丹全国面积的 1/4。苏丹南方独立意味着苏丹的这部分国土将被永久分割出去。南北分离也将损害巴希尔总统及其领导的执政党“全国大”的权威。以巴希尔为首的“全国大”虽然表示准备授受公投结果,但如公投结果为南方独立,仍有可能引发北方政治局势动荡,在苏丹长期占居统治地位的北方穆斯林精英很难平静地接受南方独立。由于不满苏丹中央政府做出让步、同意南方就统独问题举行公投,北方一些政治势力有可能将苏丹国家分裂的责任归咎于“全国大”特别是巴希尔总统个人,就此寻衅滋事甚至制造暴力冲突。南北分离还可能导致苏丹未来经济的发展减速甚至衰退。苏丹经济基础薄弱、结构单一,并且严重依赖外援及自然资源尤其是石油出口。近年来,借助高油价的拉动和大量石油的出口,苏丹经济保持快速增长。但是,由于苏丹 82%-95%的油田都位于南部及尚未确定的南北分界线附近,南方独立将迫使北方分割其大部分石油资源和石油收入,这将使苏丹经济发展失去动力。

二是南方在独立之后可能长期面临贫穷和不稳定。长期的南北内战使苏丹南方经济遭受重创,百废待兴。《全面和平协议》执行以来,“苏人解”政府虽已获得至少 70亿美元的石油收入,但这些财富没有用于经济发展和民生。尽管《全面和平协议》签署以来苏丹经济增速较快,但起点低,南方尤其至今仍缺乏工业、农业、水电交通等基础设施,经济严重依赖外援。目前,外国援助支撑了南方 85%的医疗和教育服务,近 150万人 (约占南方总人口的 18%)依靠食品援助生存。②Barney Jopson,“Sur la route de l’indépendance”,Jeune Afrique,No.2588-2589,du 15 au 28 Août 2010.鉴于此,不少分析人士认为,苏丹南方独立后在经济上仍将继续依赖外援,难以实现自给自足。同时,近几年随着独立目标的逐步实现,南方内部的部落冲突和政治斗争明显突出。2009年,南方部落冲突就造成 2500人丧生,③“Tribal violence looms over South Sudan”,http://www.newvision.co.ug/D/8/20/706657,January 10,2010.(上网时间:2010年 1月 11日)超过同年达尔富尔冲突中的死亡人数。另外,南方内部政治派系林立、军阀割据、部族关系复杂,各种矛盾盘根错节,公投独立后局势有可能更加复杂。美国国家情报总监丹尼斯·布莱尔 (Dennis Blair)就警告说,未来 5年苏丹南部地区很可能爆发“新的大规模冲突或种族屠杀”。④Alan Boswell,“Sudan's Breakup:Can Obama Prevent Regional Conflict?”Time,September 24,2010.

三是苏丹南北分离将会给非洲国家带来风险,也将带来机遇。就其风险而言,苏丹南方独立后一旦发生暴力冲突,势必威胁到周边地区和邻国的安全、稳定。同时,苏丹南方的独立可能产生外溢效应,危及一些非洲国家的统一。在 1884、1885年之交的柏林会议上,欧洲殖民者不顾非洲的人文历史、血缘地域关系,武断地在非洲地图上按经纬线划分势力范围,把不同的部族捏合成一个国家,或把同一部族分开划入不同国家,人为制造了种族多样性,进而由于权利、自然资源和发展机会方面的不平等分配而引发部族冲突。非洲独立国家的缔造者们重新确认边界和采取一党制政治制度,以求消除分裂和冲突的威胁。非洲联盟的前身非洲统一组织将保卫非洲各国的主权、领土完整与独立作为宗旨之一,确定了从殖民时期继承下来的非洲国家边界不得改变的原则。这一原则至今基本上得到遵守,唯一例外是,1993年厄立特里亚通过全民公投从埃塞俄比亚分离后获得独立。如今如果苏丹南方通过公投获得独立,将在一定程度上助长其他非洲国家内部的分离组织,损害非洲国家长期以来普遍遵守的上述边界原则。一些非洲领导人对此十分担忧。非盟委员会主席让·平说,苏丹南方选择独立“将给国内存在类似情况的所有非洲国家带来很大问题。这一决定可能使我们再次面对许多困难,其中包括战争”。①“AU’s top diplomat warns against southern Sudan secession”,The New Sudan Vision,May 25,2010,http://www.newsudanvision.com/index.php?option=com_content&view=article&id=2144:austop-diplomat-warns-against-southern-sudan-secession-&catid=3:international&Itemid=10.(上网时间:2010年 10月 10日)乍得总统代比认为,它将“不可避免地产生多米诺效应”,给非洲带来一场“灾难”。②“Soudan:le référendum de tous les dangers”,BBC,23 Juillet, 2010, http://www.bbc. co. uk/french/news/story/2010/07/100723_sud_soudan.shtml.(上网时间:2010年 10月 9日)因此,非洲国家尤其是苏丹邻近国家密切关注苏丹南北局势和事态发展,还将在苏丹南方公投后推动苏丹北南双方进一步执行和落实《全面和平协议》,全力保障苏丹和平稳定,避免苏丹内部冲突外溢。

就其机遇而言,苏丹南方在独立后将走上经济社会重建之路,当中即蕴藏着巨大商机。邻近国家占据地利甚至人和优势,将首先从中受益。例如,苏丹现有的炼油厂和作为出海口的苏丹港均位于北方,苏丹南方有意寻求替代的运输通道出口石油,以减少对北方的依赖,这一运输通道计划的实施必将推动本地区的基础设施建设。目前,苏丹南方与肯尼亚已商定多个合作建设项目,包括苏丹南方首府朱巴至肯尼亚海港拉穆的输油管、朱巴至肯尼亚首都内罗毕的公路,投资估计高达 100亿美元。③“Kenya and Africa’s latest independent state-South Sudan”,Somaliland Press,June 6,2010,http://somalilandpress.com/kenyaand-africa%E2%80%99s-latest-independent-state%E2%80%93-south-sudan-16187.(上网时间:2010年 6月 7日)如果这些项目顺利开工,将有助于肯尼亚改善基础设施并创造大量就业机会。此外,苏丹南方几乎没有工业和农业,食品等消费品均需进口,其选择独立后将成为邻近国家一个巨大的销售市场。《全面和平协议》签署以来,苏丹南方与乌干达的经济贸易关系迅速发展,已成为乌干达产品最大的进口方。乌计划在两国边境地区的城镇及朱巴修建市场,以进一步扩大出口。④“South Sudan becoming significant trading partner-Uganda envoy”,AllAfrica,October 20,2010,http://allafrica.com/stories/201010220920.html(上网时间:2010年 10月 22日)

最后,苏丹南方独立对中国与苏丹的传统友好关系不会造成严重冲击,但中国对苏丹政策将会根据形势做出一定调整。中苏友好关系经历了半个世纪的洗礼,目前已发展成全面合作、互惠互利、成熟的伙伴关系,在经贸尤其是石油领域的合作十分密切。中国在苏有大量投资,还有很多工人在苏丹工作和生活,而且中国一直致力于维护苏丹的和平、稳定与发展,支持苏丹北南双方贯彻和落实《全面和平协议》。苏丹南方独立后中国与苏丹北方之间的政治友谊与经济合作还将继续。同时,近几年,中国日益重视与苏丹南方自治政府和南方人民发展各方面的关系。中国在苏丹南方设立了总领事馆,积极参与南方重建与发展,在南方兴建道路桥梁等基础设施和提供打井、供水等人道主义援助,不少企业还在非常艰苦的条件下到苏丹南方投资、办厂,既帮助南方人民解决基本生活困难,也为南方经济发展打基础。目前,中国已成为苏丹南方最大的投资来源国。苏丹南方独立后,中国与其关系将有新的发展。日前,南方执政党“苏人解”总书记、苏南方自治政府和平与《全面和平协议》执行事务部长巴甘表示,不管 2011年公投结果如何,中国在南部苏丹的数十亿美元投资都将受到保护。他认为中国与南部苏丹的关系“非常好”,南部苏丹欢迎更多来自中国的投资。⑤“南部苏丹称将保护中国投资”,BBC,2010年 10月 16日,http://www.bbc.co.uk/zhongwen/simp/world/2010/10/101016_south_sudan_china_oil.shtml.(上网时间:2010年 10月 17日)此外,苏南方自治政府第一副主席米夏尔在会见中国驻朱巴总领事张清洋时强调说,中国增加对南部苏丹的投资十分重要,“中国应当为南部苏丹可能独立做准备,中国与南方应在政府和政党层面加强对话,以提升公投后双方的经济关系”。⑥“China should prepare for possible South Sudan independence–Machar”,Sudan Tribune,September 17,2010,http://www.sudantribune.com/China-should-prepare-for-possible.html..(上网时间:2010年 9月 18日)○

(责任编辑:黄昭宇)

[作者介绍]余文胜,中国现代国际关系研究院亚非所副研究员,主要研究非洲政治、安全及美国对非洲政策。