碳关税与全球性碳排放交易体制＊

刘 勇 朱 瑜

自从美国众议院于2009年通过《美国清洁能源与安全法案》(The American Clean Energy and Security Act,H.R.2454)以来,该法案所包含的“碳关税”(carbon tariffs)条款引发了国际社会的普遍关注和巨大争议。在发展中国家看来,这是美国国会为应对国内经济复苏乏力、失业率居高不下等沉疴积弊而采取的主要针对中国、印度等碳排放大国和新兴经济体的新型贸易保护手段。①发展中国家对碳关税普遍表示谴责和担忧。在2010年10月召开的天津气候变化会议上,巴西、南非、印度和中国甚至一致要求在联合国框架下通过一项决议,禁止碳关税等单边贸易保护措施的采用。ICTSD,“Tianjin Climate Meeting Delivers Little,Overshadowed byUs-China Spat”,B ridgesWeekly Trade News Digest,Vol.14,Number 35,October 13,2010,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/86988/.(上网时间:2010年10月27日)事实上,碳关税的产生背景和立法目的并非如此简单,而且片面地指责美国的贸易保护主义倾向也无助于问题的解决。究其本质,碳关税是进口产品应承担的碳排放成本的体现,而不同国家(包括不同发达国家)的同类产品在国际贸易中承担不同的碳排放成本从而导致所谓“不公平竞争”是美国主张开征碳关税的重要原因。已经对生产企业采取“总量控制、强制减排”等“有偿排放”政策的国家,往往通过碳排放交易体制(emission trading scheme)②目前碳交易体系可分为政府主导的强制性交易体制以及企业主导的自愿性交易体制。鉴于本文的主题,除非另有说明,本文所称碳交易体制是指强制性交易体制。来推进国内温室气体③按《京都议定书》的定义,温室气体具体包括二氧化碳、甲烷、氧化亚氮、氢氟碳化物、全氟碳化物及六氟化硫等六类气体。其中,二氧化碳增温效应占全部温室气体的63%以上,所以是国际社会削减温室气体的主要对象,也成为了温室气体的代名词。本文对温室气体的阐述以二氧化碳为主。的减排,即温室气体的排放者必须通过交易市场有偿获得特定数量的排放许可或配额,因此其每一单位产品都承担了特定的碳排放成本。目前,全球统一的碳排放交易市场尚未建立起来,即使是按照《京都议定书》承担强制性减排义务国家所构建的碳排放交易体制也基本处于相互割裂状态,客观上导致排放许可不可能在统一的交易市场上进行定价、分配和流通,所以不同国家生产同类产品的企业也就承担了不同的排放成本,遑论不少国家尚未建立全国性甚至是地区性的碳排放交易体制。碳关税等单边贸易措施正是在如此背景下产生的。本文试图从另一个角度来解读国际社会热议的碳关税问题,即从澄清碳关税的概念和产生背景入手,探讨构建全球性碳排放交易体制的必要性与初步设想,并简要提出中国的应对策略。

一、“碳关税”概念的澄清

从严格意义上讲,“碳关税”的称呼并不十分准确,①目前,没有一部国内或国际法律文件正式使用“碳关税”这一称呼,包括引发“碳关税”争议的2009年《美国清洁能源与安全法案》。尽管“碳关税”的称呼并不准确,但考虑到不少国内外文献(包括正式的官方发言)均使用该名称,为便于读者理解和行文方便,本文也沿袭这一习惯。因为它并非我们通常所理解的传统意义上的关税措施,而是一国为确保进口产品与国内产业承担同样的碳排放成本并依据进口产品生产过程中的碳排放量而对进口产品征收的特别费用。②Paul-Erik Veel,“Carbon Tariffs and The WTO:An Evaluation of Feasible Policies”,Journal of International Econom icLaw,No.3,2009,p.750.碳关税产生于各国为应对全球气候变化而采取的国内温室气体减排措施。

为应对全球气候变暖,不少国家已经或正在考虑通过市场机制与经济手段来减少本国企业的温室气体排放,其指导思想是依据“污染者付费”的原则,将企业生产过程中对环境产生的外部影响内化为企业的生产成本,也就是要求企业承担特定的碳排放成本,从而为企业减排提供驱动力。具体措施主要包括设立碳排放交易制度以及征收碳税(carbon tax)两类。前者主要表现为政府在控制碳排放总量的前提下向企业分配排放配额或许可(emission allowance),并允许企业之间交易排放配额;后者主要表现为政府根据单位产品生产加工过程中产生的碳排放量(实践中一般以所需化石燃料的碳含量水平为标准)征收特定的环境税。本质上,碳关税措施是碳排放交易制度、碳税等国内碳减排措施的延伸与拓展,其目的是使进口产品承受与国内产品同样的碳排放成本,以抵消前者由于没有承担相应的减排负担而可能享有的竞争优势。③黄志雄:“国际贸易新课题:边境碳调节措施与中国的对策”,《中国软科学》,2010年,第1期,第2页。实施上述两类减排措施的国家理论上都有可能对进口产品征收碳关税,碳关税因此可分为两类:基于国内的碳排放交易制度而要求进口产品购买与国内产品同样的碳排放许可;或基于国内的碳税制度而对进口产品征收与国内产品同样的碳税。

与碳排放交易机制相比,碳税具有行政强制性,灵活性较弱,不能顾及不同企业的减排能力与成本,而且课征碳税会直接增加本国企业的生产成本,甚至导致工人失业,④如美国会就提出,课征碳税将可能导致美国内400万劳动力失业。梁咏:“WTO框架下碳关税可能引致的贸易争端与解决”,《法学》,2010年,第7期,第77页。因此不具有普遍性,⑤可资佐证的是,曾经高调支持征收碳税的法国政府也已经改变了态度,声称将搁置此前制订的征收二氧化碳排放税方案。杨舒:“碳排放税计划在欧洲还有戏吗?”《国际商报》,2010年4月6日。目前只有芬兰、瑞典等少数欧洲国家采用该措施,而且迄今也没有迹象表明这些国家打算将国内的碳税直接扩展适用于进口产品。因此,在国内碳税制度的背景下探讨碳关税问题并不具有足够的现实意义。与之相反的是,碳排放交易机制得到了国际社会的普遍认可,因为它肇始于旨在减少温室气体排放的国际法律文件《京都议定书》,是该文件所创设的三大灵活机制之一。⑥另外两个机制分别是“联合履约”机制(joint implementation mechanism)和清洁发展机制(clean development mechanism),前者用于发达国家之间的合作减排,后者旨在实现发达国家与发展中国家的合作减排。在《京都议定书》下承担强制性减排义务的不少发达国家已经纷纷制定了相关立法与政策,建立了全国或地方性的碳排放交易体制。碳排放交易制度正在成为不少国家推动温室气体减排的一种最重要手段。因此,本文所探讨的碳关税实质上就是进口国基于国内的碳排放交易体制而要求进口产品购买与国内产品同样的排放许可。

二、全球性碳排放交易体制的缺失

碳关税的本质决定了它是建立在某一产品的碳排放成本基础上的,而碳排放成本则往往通过所谓的碳排放配额以及碳排放交易制度来确定。这是我们探讨碳关税问题的逻辑起点,同时也说明碳关税的出台有其必然性,因为它是《京都议定书》所确立的碳排放交易机制的一个“衍生品”。

碳排放交易又称为碳排放权交易,是以“限额与贸易”体制(cap-and-trade)为基础的二氧化碳等温室气体排放权交易。在碳排放交易中,交易的标的是排放配额,该配额作为排放权的载体,可以如同证券和商品一样在市场上自由交易。在“限额与贸易”体制下,一般由政府主管机关依据法定减排目标设定一个强制性的、在一定期限内的碳排放总量限额,其数量往往为该国或该地区过去某一年度温室气体排放总量减少一定百分比。政府主管机关在某个固定期限之初,向具体的排放实体或污染源免费分配或拍卖与其排放限额相当的排放配额。每个排放实体在固定期限之期末必须向政府主管机关缴纳与其实际排放量相当的排放配额,如其实际排放量少于所持有的排放配额,那么它就拥有多余的配额,这些多余的配额可以在市场上销售换取现金;如其实际排放量大于所分配到的排放限额,则需在市场上从其他具有剩余配额的实体购买不足部分的配额。①曾冠:“碳排放贸易及其与WTO体制的关系”,《世界贸易组织动态与研究》,2009年,第7期,第10-11页。

碳排放交易体制的建立基于以下重要思路:由于国际社会都面临减排的压力,因此温室气体排放权已经成为一种稀缺资源,在保持企业和经济活力并遵循公平原则的条件下,可将之量化分配给生产企业并赋予其流通性。那些因采取了有效减排措施而有多余排放权的企业,可以通过出售这些多余的排放权而获利,那些实际排放量超出配额的企业将不得不购买其他企业多余的排放权而增加生产成本,这就使得所有企业都努力减排,从而使整体的温室气体排放量呈现下降趋势。②王伟男:“欧洲排放交易机制分析及其成效评析”,《世界经济研究》,2009年,第7期,第68页。

碳排放交易机制是《京都议定书》的一个重大创新,表明国际社会试图通过市场手段(而非行政强制措施)来提高温室气体减排的效果。它有助于增强各国履行温室气体减排义务的灵活度,并充分考虑到各国在减排温室气体方面的不同能力,能有效降低各国减排的成本,同时也能提高各国及其企业节能减排的积极性。碳排放交易体制一定意义上也培育了碳关税产生的“土壤”。

碳关税的概念最早由法国政府于2006年正式提出绝非偶然。依据第2003/87号指令,欧盟自2005年1月1日起建立了内部统一的、同时也是目前全球最大和最先进的碳排放交易市场,涉及能源、钢铁、采矿、造纸等排放大户,覆盖了1万多种产品,这些产品的排放总量占欧盟全部二氧化碳排放量的一半左右。欧盟的碳排放交易秉持温室气体“总量控制、逐步削减”的基本思路。配额的分配原则上由各成员国通过国内立法的形式自主决定(2010年12月31日后欧盟即采用统一的配额分配方法),但成员国同时也要遵守某些统一的要求,如2005-2008年间成员国至少应免费分配95%的配额,而2008-2013年间该比例应降低至90%;免费配额之外的其他排放许可必须通过拍卖来分配,而至少50%的拍卖所得必须用于削减温室气体、发展可再生能源、保护森林等环保目的等。欧盟还对各成员国的实际排放量实行统一的监测、报告和核查制度。欧盟企业通过清洁发展机制和联合履约机制获得的减排信用可等同于其拥有的排放配额。③“Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community and amending Council Directive 96/61/EC”,Official JournalL275,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0087:EN:HT ML.(上网时间:2010年10月25日)该指令嗣后经过了两次修订,主要是逐步增加参加碳排放交易的产业部门,同时也降低了免费分配的配额比例。④“Directive 2008/101/EC of the European Parliament and of the Council of 19 November 2008 amending Directive 2003/87/EC so as to include aviation activities in the scheme for greenhouse gas emission allowance tradingwithin the Community”,Official JournalL 008,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32008L0101:EN:HT ML;“Directive 2009/29/EC of the European Parliament and of the Council of 23?April 2009 amending Directive 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading scheme of the Community Text with EEA relevance”,Official JournalL 140,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:140:0063:01:EN:HT ML.(上网时间:2010年10月25日)不过,内部统一的碳排放交易体系固然可以帮助欧盟各成员国履行其减排义务,但也可能给欧盟企业的国际竞争力带来不利影响,因为碳排放交易建立在排放配额的基础上,而有偿的排放配额可视为各生产企业承担的碳排放成本。如果欧盟的贸易伙伴国没有建立与欧盟相等同的碳排放交易市场,或者没有与欧盟之间建立统一的碳排放交易合作机制,那么就意味着其企业可能无须提交相应的排放配额并承担相应的排放成本,这对欧盟企业显然是不利的。法国政府正是基于以上理由而首先提出了碳关税的主张。为应对上述问题,欧盟委员会也于2008年1月提出了两种解决方案(草案):向特定的国内生产商免费分配排放配额,或建立有效的“碳平衡体制”(carbon equalization system),后一种方法要求进口商以不低于欧盟企业的条件来获得和提交排放配额。①“Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council amendingDirective 2003/87/EC so as to improve and extend the greenhouse gas emission allowance trading system of the Community”,COM(2008)16 final,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/Lex-UriServ.do?uri=COM:2008:0016:F IN:en:PDF.(上网时间:2010年10月26日)这实质上就是本文所称的碳关税,尽管它迄今还停留在草案阶段。

尽管碳关税的概念最早由欧盟成员国提出,但导致其引发国际社会(特别是发展中国家集团)巨大争议的是美国众议院于2009年6月通过的《美国清洁能源与安全法案》,而该法案也是在构建全国性碳排放交易市场的同时规定了“碳关税”。该法第三部分“抑制全球变暖”修订了美1990年《清洁空气法》的相关条款,规定美国同样将采取“总量削减”的方式来推进温室气体的减排,即以2005年的温室气体排放总量为基数,将2012年的排放量控制在2005年的97%以内,2020年控制在80%以内,直至2050年实现排放量不高于2005年的17%的“宏伟目标”。为此,美国政府将自2012年开始确定每一年度的排放配额,并在逐年削减的前提下,以免费提供和拍卖两种方式向企业分配该配额;排放总量超过其配额的企业可向其他企业购买排放许可来抵消其超额排放部分,否则就要向政府交纳相应的罚款。在构建碳排放交易市场的同时,《清洁空气法》还计划自2020年起建立一个所谓的“国际储备配额项目”(international reserve allowance program),以“适当解决美国与其他国家的同类产品由于执行不同减排政策而导致的成本不平衡问题”。②The American Clean Energy and Security Act,http://energycommerce.house.gov/Press_111/20090701/hr2454_house.pdf.(上网时间:2010年10月25日)简言之,所有进入美国市场的进口产品必须提交与产品制造相关的、合格的碳排放配额,以反映产品的碳排放成本,否则就只能在美国交易市场上购买配额。由此产生的额外成本就是本文所称的“碳关税”。

可见,发达国家正试图通过碳关税将进口产品纳入到本国的碳排放交易体系内,使进口产品同样受到其国内排放配额的约束,从而确保其与国内企业在承担公平的碳排放成本的基础上展开竞争,这是欧美等发达国家主张碳关税的根本原因。因此我们可以理性地认为:目前发达国家所主张的碳关税与《京都议定书》所设立的碳排放交易机制有着密切的联系,而《京都议定书》所倡导的全球性碳交易制度目前还没有真正建立起来,现有的区域性或国内碳交易体制基本上都是各自为政,其适用范围只是局限在特定的地域内;全球层面的碳排放交易体系的缺失导致各国对碳排放配额的分配和定价机制以及排放量的核算、监测等可以采取不同做法,由此导致不同国家的产品承担了不同的排放成本,在此背景下碳关税迟早会纳入到某些率先建立“有偿排放”体系的发达国家的法律或政策范围内;因此,碳关税是国内碳排放交易体制发展到一定阶段、尚没有实现相互衔接与融合时所出现的特定事物。我们还可以合理地设想,在全球性碳排放交易机制建立之前,或者说在全球性碳减排合作机制建立之前,各国企业所承担的碳排放成本就必然会存在较大差异,③当然,本文并非主张所有国家的同类产品应承担完全相同的碳排放成本。至少,公平的排放成本分摊应考虑到“共同但有区别的责任”原则以及发展中国家减排能力的不足。从而可能导致进口国对外实施碳关税措施;任何已经建立国内碳排放交易市场的国家都有可能针对进口产品征收碳关税。例如,从欧盟委员会的观点来推断,欧盟同样担心来自其他没有建立碳排放交易体制的发达国家出口产品给欧盟同类产品带来的不利影响,同样有可能依据其自己的排放配额标准对来自其他发达国家(如美国)的产品征收碳关税。④早在2000年欧盟委员会就主张,如果其他工业化国家同样也依据《京都议定书》建立碳排放交易体制,那么欧盟企业的国际竞争力因碳排放交易而遭遇的负面影响就可以基本消除;国际性碳排放交易体系建立后,工业化国家的企业将承担基本相同的成本。Green Paper on greenhouse gas emission trading within the European U-nion,Com(2000)87,http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2000/com2000_0087en01.pdf.(上网时间:2010年10月25日)

基于此,碳关税引发了我们对建立全球性碳排放交易体制以及相关国际协议的认真思考。削减温室气体排放、清洁大气环境本质上属于公共物品。一国削减温室气体排放的举措将使全球所有国家都受益,但因此带来的成本却由该国单独承担,所以单个国家并无足够的动力积极采取减排措施,除非减排成本能够在全球范围内得到比较公平的分摊。这是温室气体减排所面临的集体行动困境。国际合作和国际协议毋庸置疑是解决减排困境的根本办法,这也是国际社会制定《京都议定书》以及试图制定“后京都时期”减排协议的根本原因。在面临激烈的国际竞争时,如果没有国际协议或国际安排的严格约束,各国作为“理性经济人”必然会慎重考虑本国减排的成本与收益并采用本国收益最大化的单边措施。

在谋求化解外国产品不承担或承担较低的碳排放成本所带来的不利后果时,进口国可能会采用以下两种做法:一是前文所述的碳关税,但该措施的违法之处显而易见,包括违反了WTO体制内的最惠国待遇、对发展中国家的特殊与差别待遇、《联合国气候变化框架公约》所确立的“共同而有区别责任”等重要法律原则,①关于碳关税的违法性分析,可参见黄志雄:“国际贸易新课题:边境碳调节措施与中国的对策”,《中国软科学》,2010年,第1期,第3-5页;苑路佳:“WTO框架下‘碳关税’条款刍议”,《法学杂志》,2010年,第8期,第139-142页;梁咏:“WTO框架下碳关税可能引致的贸易争端与解决”,《法学》,2010年,第7期,第76-84页。因此实施该手段的法律风险极大,很可能会引发来自WTO成员(特别是发展中成员)的诉讼浪潮和贸易报复。近期内发达国家采用碳关税的政治基础基本没有,②奥巴马政府明确反对《美国清洁能源与安全法案》中包含的“碳关税”条款,认为可以通过其他办法来解决“非公平竞争问题”,因此该条款获得本届总统签署的可能性极小。欧盟内部(包括欧委会)目前对是否开征碳关税也有巨大争议。ICTSD,“Obama Criticizes theBorder TaxAdjustments in House Climate Bill”,http://ictsd.org/i/news/bridgesweekly/49962/.(上网时间:2010年10月25日)况且实施碳关税所遇到的技术复杂和成本高昂问题也令人望而却步;二是已经建立比较完善的碳排放交易体制的进口国可能会向国内企业免费分配(而不是有偿拍卖)特定数量的排放配额,以抵消相对应的外国产品的竞争优势。这无疑是一种“竞争到底”的消极手段,同时会影响到进口国所承担的减排承诺,并进而损害全球温室气体削减的正常进度。不过,尽管这对实现《京都议定书》的减排目标是极度不利的,但由于《京都议定书》没有针对不履行承诺行为建立严格的惩罚机制,因此进口国的违约成本较低,真正实施该措施的可能性并不小。无论如何,以单边措施解决因他国碳排放成本不同带来的所谓不公平竞争问题,并无助于完成全球温室气体的削减目标,何况它还可能导致国际关系的紧张以及可预见的法律诉讼。国际社会需要采取适当的办法来应对各国在建立国内或区域碳排放交易体制后所面临的产品国际竞争力问题。

我们对碳关税的理解不应局限于其贸易保护主义倾向,也不能把碳关税简单地解读为欧美等发达国家为惩罚中国、印度等排放大国的减排力度不够而专门针对这些国家采取的贸易制裁措施。已经有学者冷静地指出碳关税与国内减排政策(碳排放交易体制)之间的密切联系:“碳关税并非是一项额外的独立的惩罚性措施,而是美国作为自己承诺减排的一种配套措施。而对于欧盟的相关政策动议,其基础是对已经实施的减排政策的补偿方案。”③东艳:“全球气候变化博弈中的碳边界调节措施研究”,《世界经济与政治》,2010年,第7期,第80页。因此,引发碳关税的根本原因是各国因减排政策不同而导致其企业所承担的碳排放成本的不同。

全球性碳排放交易机制或碳减排合作机制的建立有助于比较适当、公平地分配各国的碳排放成本,因为在这样一个统一的全球性交易市场上,各国企业碳排放配额的分配、定价、交易、排放监测与核实等能够得到统一的安排,最重要的是排放权的定价与交易能够通过全球性交易平台和市场机制来完成,从而确保各国企业承担比较公平的排放成本,因此才有可能从根本上杜绝碳关税的产生,至少它可以使贸易保护主义者不再有开征碳关税的借口。

三、构建全球碳排放交易机制的设想

通过国际合作(而非单边措施)来推进全球温室气体的减排和应对气候变化,是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》等国际法律文件的基本思路。基于该思路,各国碳排放交易体制之间的逐步协调以及各国减排政策之间的相互合作不但是公平分摊碳排放成本、提高企业减排积极性、避免采用碳关税等单边措施的客观需要,而且还可以有效避免各国采用“以邻为壑、各自为政”的非合作性减排措施。但在当前缺乏统一的国际协议或安排的情况下,发达国家正通过单方面设立高标准来迫使其他国家采取同等减排力度的气候变化政策,或迫使后者采用与其相同或相似的减排措施,否则就不接受外国政府所认可的排放许可或减排信用,或开征“碳关税”。这显然违背了全球合作应对气候变化的基本方针,抑制了企业减排的积极性,同时也阻碍了全球温室气体减排的合理进程。在这种单边措施日益盛行、全球合作相对黯淡的背景下,一个全球性的碳交易市场的设立显得尤为必要。

全球统一的碳排放交易体制的构建应遵循以下基本原则。第一,“共同但有区别的责任”原则。应对气候变化、避免或减轻人类因气候变化所遭到的自然灾害和生存危机,是世界各国的共同责任,因此作为一个整体,全球温室气体的排放量应有所削减。但不同发展程度的国家承担的减排义务是不同的:目前大气中主要的温室气体是由发达国家在工业化时期排放所致,它们应对气候变化承担主要的历史责任,而且目前发达国家的排放总量和人均排放量都位居世界前列,因此主要的削减义务应由发达国家来履行;而发展中国家的人均排放量相对较低,且面临消除贫困和发展经济的迫切任务,在减排的资金和技术方面都存在较大的困难,减排成本也远高于发达国家,①如果发达国家与发展中国家共同减排,其中发达国家到2020年在2005年基础上减排30%,发展中国家在正常趋势水平基础上减排30%,多数情况下,发展中国家的福利损失都远高于发达国家,尤以中国、印度等能源密集度高的经济体的损失最大。参见李向阳:“全球气候变化规则与世界经济的发展趋势”,《国际经济评论》,2010年,第1期,第26页。因此目前应该有一定的排放空间,但应尽可能实施减排措施,尽量降低排放增长的速度。《京都议定书》的内容较好地体现了该原则,在第一个减排承诺期(2008-2012年)内并未要求发展中国家承担减排义务。鉴于此,在未作出国际承诺的情况下,发展中国家并无强制性削减温室气体的义务,因此也没有义务在国内建立碳排放交易体制,发达国家也不得采用碳关税等单边措施迫使发展中国家构建与其相对应的减排计划及碳交易体制。即使将来全球性的碳交易体制得以构建,发展中国家也仍应得到特殊与差别待遇,例如不得强制发展中国家的所有排放者都参加该市场,或强制发展中国家的出口企业以全球统一定价来购买排放许可,否则就剥夺了发展中国家基于差别待遇的发展权利。“共同但有区别的责任”原则可以体现为对发展中国家碳排放指标的特殊分配机制、对交易主体和客体的特殊安排、对发展中国家企业的交易补偿基金、对发展中国家中小出口企业的排放豁免等。

第二,强制性与自愿性碳排放交易市场并行发展原则。强制性交易体制是由承担强制性国际减排义务的政府所构建的,由政府向企业分配所有的排放配额,配额的申请、审核、交易等环节由法律加以强制性规定,处于政府的严格管制之下,并可在市场上自由流通,其目的是满足《京都议定书》所规定的减排义务或本区域制定的强制性减排目标。最典型的强制性交易体制是欧盟碳交易体制。自愿性交易体制则是由会员企业或单位基于市场营销、社会责任、品牌建设等考虑自发形成的,由会员单位自主管理排放配额的申请、审核、交易和核证等环节。如美国芝加哥气候交易所(Chicago Cl imate Exchange)实行自愿参与机制,交易所由会员设计和管理,形成了自己的一套交易制度安排体系。截止2010年10月,芝加哥气候交易所的会员单位已有450个,主要是来自能源、化工、环保、汽车、交通运输、农业、IT等行业的企业,例如劳斯莱斯、福特、杜邦、摩托罗拉等著名跨国公司。同时,该交易所的会员还涵盖了美国华盛顿州金县(King County)、芝加哥市、澳大利亚墨尔本市等地方政府、公共机构以及密歇根州立大学、明尼苏达大学等著名高校。交易所的减排成效十分显著,自2003年以来,通过碳排放交易已经累计减排近7亿吨二氧化碳,相当于每年减少1.4亿辆汽车的排放量。所涉及的地域也十分广泛,包括美国50个州、加拿大的8个省以及其他16个国家。②根据芝加哥气候交易所官方网站提供的资料整理。See http://www.chicagoclimatex.com.(上网时间:2010年11月8日)尽管强制性碳排放交易的着眼点就是温室气体减排,因此与自愿性交易市场相比,前者的减排效应更加明显和可靠,而且目前强制性交易市场的金额在全球温室气体排放交易市场中也占统治地位,但不容否认的是自愿性交易市场的发展潜力极大,特别是它天然地具有跨国性与开放性,突破了国家地域的限制,在参与交易的主体、可交易项目的创设和管理机制上也有相当的灵活性,不受国际协议和国际谈判的约束,因此在当前国际气候变化谈判受阻、强制性交易市场发展遇挫的背景下,应是全球性碳交易市场的发展重点。鉴于此,在今后一段时间内,国际社会应坚持强制性交易体制与自愿性交易体制并行发展的原则,并通过后者的发展来积累经验和完善市场管理机制,为强制性交易体制的发展输入足够的动力。

第三,逐步推进、分阶段实施原则。尽管国际社会已经意识到碳排放权交易体制之间相互协调的重要性,但由于排放权交易涉及国家或区域的现实利益,各国或各区域都是基于自身利益进行的排放权交易立法,从而导致彼此之间很少有兼容性,具体表现为排放权交易的限额、客体、所涉行业范围、弹性程度(如能否将在第一阶段未使用的排放权指标转到下一个阶段使用)等方面存在较大差异。①韩良:“国际温室气体减排立法比较研究”,《比较法研究》,2010年,第4期,第108页。国外学者也认为,目前欧盟的配额定价要高于美国计划的定价,参与国际交易的美国排放者将要支付更高的价格,而且美国所设想的碳排放交易机制的适用范围比欧盟更广。这意味着美国排放者对美国与欧盟之间的跨国性交易体制将会持有更多的反对意见。②James Chapman,“Linking aUnited States Greenhouse GasCap-and Trade System and the European Union’s Emission Trading Scheme”,Ve rmont Journal of EnvironmentLaw,Fall 2009,p.48.鉴于此,全球性碳排放交易市场的建立不可能一蹴而就,需要逐步、分阶段地建立:首先鼓励部分发达国家之间率先实现碳交易体制的合作。可以目前最为成熟的欧盟碳交易体制为基础,总结其成功经验,鼓励日本、澳大利亚、新西兰等已建立的全国性或地方性交易市场在排放配额的分配、适用范围、定价、核查等方面与欧盟进行协商,分阶段逐步实现相互融合;在此基础上,帮助部分发展中国家建立全国性或地方性的碳交易体制,并通过资金、技术等方面的援助,按照“共同但有区别的责任”原则,在给予差别待遇的前提下鼓励发展中国家与发达国家实现衔接;最终,在条件成熟时,实现统一的由主要发展中国家和发达国家普遍参加的全球范围内的碳排放权交易。

全球性碳排放交易市场的核心管理机制大致涉及以下几个方面。一是合理分配碳排放配额。排放配额的分配是排放权交易的前提和基础。各国通过谈判确定下一阶段的减排目标后,在国际排放交易主管机构的主持下,确定各国的排放配额总量。排放配额的分配应坚持“共同但有区别的责任”原则及可持续发展原则,根据温室气体排放的累积率和各国的贡献率以及经济承受力综合考量。特别是发展中国家由于尚处于工业化时期及相应的碳排放高峰期,不可能承担与发达国家一样的减排任务,因此即使参与全球性碳排放交易,在分配排放配额的总量时也应获得适当的倾斜。在此基础上,各国应按基本统一的标准向其排放实体分配配额。在全球碳排放交易市场建设初期,政府可以向企业免费分配一定比例的配额,其余部分采用有偿分配方式,并逐步减少免费分配的比例,最终实现排放权的完全有偿分配。同时,政府应主要根据企业的生产能力和能耗量为标准来分配每个企业的排放配额,并根据各企业的减排承诺进度和实际减排能力逐步减少其排放配额。

二是适当确定碳排放配额的交易主体(参与交易的排放实体)与客体(可交易的项目范围)。在建设全球碳交易市场的初期,为确保该交易体制的可接受度,排放交易的主体范围不宜过宽,应局限于生产过程排放一定数量的二氧化碳的工业实体,因此仅涉及少数对排放有重大影响的行业,主要包括能源、有色金属、建材、造纸等排放大户。嗣后可根据情况发展将交易机制逐步扩展到其他温室气体种类和其他产业部门。考虑到降低市场管理成本和确保市场有效运转的需要,可交易的项目范围也不宜过宽,初期应局限于企业通过在本国采用节能减排技术后所获得的多余排放许可,以及企业通过清洁发展机制项目所获得的减排信用,嗣后再逐步扩展可交易对象的范围。同时,企业从市场上购买的排放配额可用于抵消实际排放量的比例应逐步缩小。碳排放交易的最终目标是为了推进温室气体的减排而不是让参与企业只要付费就可以污染,因此应适当限制可购买的排放指标的比例。

三是理性构建碳排放配额的定价机制,以防止碳交易市场的价格过度波动。总体上应允许市场机制在定价过程中发挥基础性作用,由买卖双方经过相互博弈来决定价格。但是,完全听任市场来决定价格是危险的,因为排放权的定价不仅直接影响到参与企业的减排意愿和减排动力,而且还关乎在全球范围内公平分摊排放成本,影响参与企业在国际上的竞争力:价格过低,参与企业的减排动力必然受到抑制;价格过高,则将增加购买排放配额企业的负担,同时造成“只有有钱人才可污染”的客观事实,对来自发展中国家的企业十分不利。况且,高额的市场价格还容易激发市场投机行为,在增加交易金额的同时对削减温室气体排放的帮助却不大。基于此,交易主管机构应综合考虑现有市场的交易价格以及各国的可接受度,合理确定交易价格的上限和下限。

四是设立全球性碳排放交易补偿基金,以便适当降低发展中国家企业因参与排放配额交易而付出的成本。这是吸引发展中国家参与全球性碳排放交易机制、承担相应排放成本的关键步骤。为了提高发展中国家的温室气体减排能力和增强国际合作应对气候变化的普遍性,国际社会已经制定了发达国家向发展中国家提供资金援助的重要机制。2009年底通过的《哥本哈根协议》在发展中国家普遍关心的资金问题上做出了具体规定,发达国家明确将在2010-2012年间向发展中国家提供300亿美元资金,并承诺到2020年每年提供1000亿美元。以上资金可考虑部分用于设立碳减排交易补偿基金。具体来讲,国际社会应根据发达国家的碳排放总量和人均排放量来确定其在碳减排交易补偿基金中所占的适当比例。该基金的资金直接来源于发达国家企业在购买排放指标时向其政府支付的价款,并直接用于补偿发展中国家企业参与全球碳交易市场而遭受的损失。这等于是通过政府补偿方式来确保发展中国家与发达国家企业在统一的交易平台和市场上展开竞争,同时又不违反“共同但有区别的责任”原则。发展中国家企业可根据其购买碳排放配额的交易金额和实际减排效果向主管机构申请获得一定金额的补偿。

四、结语:对中国的政策建议

尽管中国目前尚未承担强制性的温室气体减排义务,但随着经济的高速发展,中国能源消耗和温室气体排放的总量和人均量都在不断提升,必将面临更大的国际压力,事实上国际减排体制应约束包括中国在内的发展中大国的观点正日渐成为世界上不少国家的共识。因此,在后京都时代,强制性的温室气体减排义务离中国并不十分遥远,采取稳定有效的减排政策已迫在眉睫。2009年底,中国政府主动发布了与其他发展中国家相似的碳强度减排(而非碳排放的总量控制与削减)行动目标,即到2020年,其单位GDP二氧化碳的排放量将比2005年下降40%-45%,并将其作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划中。

碳强度减排计划固然“是发展中国家特别是碳排放大国将国际减排责任同其发展权利相结合的一种比较理想的渐进式减排方案”①韩良:“国际温室气体减排立法比较研究”,《比较法研究》,2010年第4期,第102页。,但实现该目标的具体实施措施更为重要和急迫,而这些措施迄今还没有完整出台。碳关税的提出和热议已经向我们发出了警示,那就是,对于其他国家已经或将要采取的减排措施以及已经或将要建立的区域性或全球性碳交易体制,我们不能熟视无睹,而是应对其可能产生的外部影响作出全面的分析与预测,及时做好应对的准备;在确立具体减排措施时,应考虑到与其他国家的可协调性与兼容性,以确保减排措施在国际合作中有较强的可接受度,提高减排的有效性。

鉴于碳排放交易机制是目前国际通行的减排措施,而且中央已经把碳排放交易市场作为削减温室气体排放的政策考虑之一,②2010年10月18日中共第十五届七中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确指出,应“逐步建立碳排放交易市场”,作为应对气候变化、有效控制温室气体排放的重要举措。可以预见,建立地方性的碳排放交易体制必将成为决策者的重要考虑。本文建议,在条件比较成熟、经济相对发达的地区(如排污权交易方面取得重大突破和成效的浙江省嘉兴市),按“限额与贸易”的通行做法,可试点运行碳排放交易制度;先期运行的地区甚至还可考虑率先与欧盟等发达国家开展合作,构建统一的交易市场。

总之,在承担强制性减排法律义务之前,我们仍应在发展经济的同时主动开始实施适当的、符合国际惯例、且将来能与其他国家实现相互衔接的实质性减排政策。