调整与定位:英国对英美“特殊关系”的反思

叶建军

英美“特殊关系”自1946年丘吉尔在“铁幕演说”中首次明确提出至今,已走过60余年历程,其间虽有起伏,但一直是英国外交政策的最重要内容之一。在布莱尔执政时期,英美“特殊关系”不断升温,两国在反恐问题上一度达到共同进退、亲密无间的地步,以至于被有些学者称为“特殊的”特殊关系①Paul D.W illiams,B ritish Foreign Policy under New Labour 1997-2005,Houndmills:PalgraveMacmillan,2005,p.36.。然而,自2007年布朗任英国首相后,英美“特殊关系”开始出现微妙变化,两国间不时传出不和谐音,英美“特殊关系”频受考验。所谓“英美特殊关系”反映的是英国人的视角,那么,英国外交政策近年出现了怎样的变化?变化原因何在?英美“特殊关系”前景如何?本文拟对这些问题加以探讨。

一、英国重新定位英美“特殊关系”

2007年6月布朗接替布莱尔入主唐宁街10号以后,英国外交政策出现明显调整,主要是重新定位英美“特殊关系”和重申多边主义外交。英国做出这些政策调整,其目的归根到底是为了在新的世界形势下加强英国外交政策的自主性,以求更好地维护国家利益。

作为英国外交政策核心内容之一的英美“特殊关系”应该是一种什么样的关系?布朗首相上任不久就给出了明确答案。2007年7月30日,布朗在美国《华盛顿邮报》上发表题为“跨越时代的伙伴关系”的专栏文章,将英美“特殊关系”定位为“基于共同目标的伙伴关系”。布朗指出,这种基于共同目标的伙伴关系不是“相互需要和眼前利益驱动的便利联盟关系”,而是根植于“共同的利益和共同的历史”、根植于“两个世纪以来把两国命运联结在一起的共同理念”的伙伴关系。②Gordon Brown,“Partnership for the Ages”,The W ashington Post,July 30,2007.布朗关于“共同理念”的说法并无多少新意,然而,他把英美“特殊关系”定位为“基于共同目标的伙伴关系”却蕴含了英国外交政策新的变化。

1997年英国工党执政后,布莱尔首相曾明确阐述过英国的外交指导方针,即英国应该在美欧之间扮演“桥梁”角色,而为了保证英国这座“桥梁”发挥作用,“我们的目标应该是在各个层面深化我们与美国的关系”。③TonyBlair,“Speech at the Lord Mayor’s Banquet”,10 November 1997.转引自W illiam Wallace,“The collapse ofBritish foreign policy”,International Affairs,Vol.81,No.1(2005),p.55.从布莱尔的阐述中不难看出,英美“特殊关系”正是“桥梁”的一部分,英美之间是一种全面合作的盟友关系。即使在2006年英国因追随美国发动伊拉克战争而饱受批评时,布莱尔仍坚持认为“对于英国而言,与美国保持牢固的伙伴关系总是正确的”,并表示自“9·11事件”以来,英国一贯是美国“全心全意的”盟友,将来还要继续下去。①TonyBlair,“PM’sworld affairs speech to LordMayor’s Banquet”,13 November 2006,http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20040105034004/number10.gov.uk/page10409.(上网时间:2010年5月19日)

对比之下,人们很难从布朗首相关于英美“特殊关系”的新定位中读出“全面合作”或“全心全意”的含义。从“基于共同目标的伙伴关系”这一提法中可以推断,如果英美两国共同目标愈多,两国的“特殊关系”就愈紧密,反之则两国的“特殊关系”愈疏远。因此,布朗关于英美关系的新定位实际上传达出英国不再把自己与美国紧密捆绑在一起的信号。尽管布朗在专栏文章中用了大量篇幅表达其对反恐战争的支持,以显示英美两国亲密依旧,以及两国自“9·11”以来协同反恐的大局并未改变,但在布朗看来,这是因为英美在反恐问题上拥有共同目标,而一旦英国在目标追求上与美国出现分歧,那么基于“共同目标”的英美关系就会显得不那么亲密了。显然,这一新的定位隐含着解缚英美“特殊关系”的可能性。这一点在2008年全球金融危机爆发以后得到了印证。

布朗外交政策的另一个重大调整表现为重新重视多边主义外交。布莱尔时期的英国外交指导思想有四大基石,分别是大西洋主义、多边主义、新自由主义和人道主义。②Paul D.W illiams,B ritish Foreign Policy under New Labour 1997-2005,pp.29-30.“9·11”后,英国外交过于倾向大西洋主义,也就是倾向英美“特殊关系”。布朗上台后,这一局面开始出现变化。在布朗于2007年11月12日发表的上任后首次年度外交政策演讲中,全球“相互依存”成为突出的关键词,布朗认为英国需要采取“务实的国际主义”,以期在多边合作和求同存异中缔造一个“全球新社会”。由于多边主义外交与美国曾反复强调的单边主义思想格格不入,因此,英国重申多边主义外交本身就意味着要与美国拉开距离。尤其值得注意的是,布朗在论及多边合作时,首先提到的合作框架是“欧盟,英联邦、北约和联合国”,其次才是英美“特殊关系”。③Gordon Brown,“LordMayor’s Banquet Speech”,12 November2007,http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.number10.gov.uk/Page13736.(上网时间:2010年5月18日)

2008年全球金融危机的爆发为布朗的多边主义提供了施展空间。在2008年的年度外交政策演讲中,布朗再次表达了反对单边主义和孤立主义、主张国际合作的立场。布朗认为,应该把当前的威胁和挑战视为“全球新秩序诞生前的艰难阵痛”,是“打造务实进步的新多边主义的好机会”。布朗进而表示:“英国与美国的联盟,广而言之,欧洲与美国的联盟应该在建立更稳固、更持久和更公平的国际秩序方面发挥领导作用。”布朗说,英美“两国拥有特殊关系,这确实如此,但这一特殊关系同时也是一种基于共同目标的伙伴关系。跨大西洋关系在过去50年来一直是有效的多边主义的发动机。”④Gordon Brown,“Speech to the Lord Mayor’s Banquet”,10 November 2008,http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/number10.gov.uk/news/speeches-and-transcripts/2008/11/speech-to-the-lord-mayors-banquet-17419.(上网时间:2010年5月19日)2009年3月,布朗访问美国,在美国国会两院发表演讲,呼吁全球各国不仅要在安全方面结成伙伴关系,而且要在谋求繁荣上也结成新的伙伴关系,实行“全球新政”。⑤“Gordon Brown’s speech to US Congress-the full transcript”,The Times,March 4,2009.

布朗的“全球新政”之说,最早出自他2009年2月22日在柏林记者招待会上的讲话。3月1日,布朗访美前一天在《星期日泰晤士报》上发表题为“特殊关系推及全球”的专栏文章,再一次谈及“全球新政”,指出这种新政将会为“一种真正的国际伙伴关系新时代”的到来奠定基础,而在“真正的国际伙伴关系”中,“全球各国共同参与”。⑥Gordon Brown,“The special relationship is going global”,The Sunday Times,March 1,2009.在布朗看来,当今时代,各国相互依存,应该为了共同的目标结成伙伴,加强合作,建立特殊关系,这正是该文标题“特殊关系推及全球”的含义所在。在这里,布朗实际上是把他原本用于定位英美“特殊关系”的“基于共同目标的伙伴关系”这一概念作了扩大化地应用,“推及全球”了。

正是在这一扩大化应用中,布朗关于英美“特殊关系”的新定位充分显示出了它的解缚功能。既然全球各国都可以为了共同目标结成伙伴,建立特殊关系,那么英美“特殊关系”无疑只是其中的一种。如果说英美“特殊关系”与其他的特殊关系有不同,那不过是因为英美两国之间拥有更多的共同目标。更进一步说,当布朗一再强调国际社会相互依存和为了共同的目标加强合作时,其潜台词是世界各国谁也离不开谁,谁也无法单独面对全球问题。既然如此,每一个国家通过“基于共同目标的伙伴关系”在全球新秩序中就都可以找到自己独特的定位,而英国在英美“特殊关系”中不应该总是居于从属地位,两国应该是基于共同目标的、平等的合作伙伴。

布朗政府重申多边主义外交和重新定位英美“特殊关系”,其真正用意在于加强英国外交政策的自主性,为英国确定新的全球定位,从而更好地维护国家利益。这一用意在布朗2009年11月16日发表的年度外交政策演讲中得到了全面表述。这篇颇有后“9·11”时代英国外交政策宣言色彩的讲话,重点完全落在强调英国在国际舞台上的重要作用以及英国如何才能发挥自身价值方面,其为英国外交政策确定新方向的用意十分明显。布朗指出,以单边主义方式维护国家利益会使国家陷入被边缘化的失败境地,光荣孤立毫无出路,英国需要“满怀信心而且向外看”。“当英国投入之时,当英国满怀信心而且向外看时,我们一再证明了英国是一个强国,是一股力量,远非我们的地理疆界、人口数量和资源所限定的样子。”因为英国拥有全球性的价值观念、全球性的联盟和全球性的行动,只要坚信自己的观念,信赖自己的盟友,就能够在建立全球新秩序的过程中发挥领导作用。布朗还指出,多边合作与维护国家利益是可以相容的,英国“凭借其独一无二的位置,向来是最主张国际合作的”。因此,英国的外交政策必须“讲求实际,维护本国利益,同时要有国际眼光”,要“认识到并充分利用英国独特的力量,坚定维护国家利益……”。①Gordon Brown,“PM’s speech on foreign policy”,16 November 2009,http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/number10.gov.uk/news/speeches-and-transcripts/2009/11/pms-speech-on-foreign-policy-21339.(上网时间:2010年5月20日)

布朗在演讲中多次提到英国应该发挥领导作用,显示出要力争使英国出头的强烈意味。在布朗看来,英国应该做世界多极化格局中的一极,而且这一极应该是具有领导全球变革性质的一极。他在2008年10月13日公布英国应对全球金融危机的救市计划时就曾表示世界需要建立一个“新布雷顿森林体系”,②“World needs new Bretton Woods,says Brown”,Agence France-Presse,October 13,2008.此后更是一再高调谈论“全球新秩序”和“全球新政”,充分显示出英国期望在全球应对危机的过程中扮演领导角色的意图。

2010年5月英国大选后,执政长达14年的工党政府被保守党和自由民主党的联合政府取而代之,不过英国外交政策调整的大方向并没有因为政府更替而改变,新政府在很大程度上延续了布朗外交政策调整的基调。早在竞选期间,英国保守党就表示要奉行“务实的”外交政策。③The Conservative Party,The ConservativeM anifesto 2010:Invitation to Join the Government of B ritain,13 April 2010,p.109.2010年3月10日,时任保守党影子内阁外交大臣的威廉·黑格在英国皇家三军防务与安全研究所阐述保守党的外交政策框架时就表示,英国需要独具本国特色的外交政策,既要加固与老盟友的关系,也要提升与新伙伴的关系。英美“特殊关系”应该是一种“牢固但不盲从”的关系,英国作为美国的亲密朋友,有时候也有必要表达坦率意见。黑格同时指出,除欧洲和美国之外,英国需要增强和加深与其他国家的联盟和友谊。④W illiam Hague,“The Foreign Policy Framework of a New Conservative Government”,speech at the Royal United Services Institute,London,10March2010,http://www.rusi.org/events/ref:E4B91259F1741D/.(上网时间:2010年5月22日)2010年3月现任英国副首相克雷格在英国皇家国际事务研究所发表演讲时更是表示,如果英国不能把自己从自苏伊士运河事件以来一直占据主导位置的、被视为理所当然的大西洋主义这一魔咒中解脱出来,英国的战略利益就无法得到维护,“英国需要自信,与美国保持校正平衡的伙伴关系,要回归到唯英国利益为重的外交政策”。⑤Nick Clegg,“What Next for Britain?”speech at Chatham House,10 March 2010,pp.5,9,http://www.chathamhouse.org.uk/files/16153_100310clegg.pdf.(上网时间:2010年5月23日)2010年7月20日英国现任首相卡梅伦在美国《华尔街日报》上撰文指出,英国不能对英美“特殊关系”怀有不切实际的幻想,而应该承认在两国关系中“我们只是一个‘小伙伴’”。卡梅伦首相坦率道出“小伙伴”的勇气为英国历届政府所少有,但其真正用意还是在于减少英美“特殊关系”对英国外交政策的羁绊,因为卡梅伦在说出“小伙伴”的同时,紧接着补充说:“我们是一个强大、自信的国家,十分清楚自己的观点和信念,并以此行事。”①David Cameron,“A Staunch and Self-Confident Ally”,July 20,2010,http://online.wsj.com/article/NA_WSJ_PUB:SB10001424052748704913304575371292186815992.html.(上网时间:2010年7月22日)所谓以此行事,就是英国应该实行灵活、积极、有英国特色的外交政策,不仅要巩固与美国等传统盟友的伙伴关系,更应加强与其他国家、尤其是新兴大国的双边关系,在网络化的世界里营造建立在增强双边关系基础上的相互交织的网络关系,充分拓展英国的全球影响力。②W illiam Hague,“Britain’s Foreign Policy in a Networked World”,1 July 2010,http://www.fco.gov.uk/en/news/latestnews/?view=Speech&id=22462590.(上网时间:2010年7月5日)

二、英国重新定位英美“特殊关系”的背景

英国调整外交政策、重新定位英美“特殊关系”出于两大背景,第一个背景是对布莱尔执政时期英美“特殊关系”的反思,另一个背景是基于英国对世界发展趋势的新认识。

近年,英国政界、学界对布莱尔时期的英美“特殊关系”进行了大量反思,并得出以下三点结论。其一,布莱尔时期的英美“特殊关系”表现出明显的对美亦步亦趋特点,其结果是英国自身的国际形象受到影响。在全世界的眼里,英国仿佛是美国的“第51个州”、“永不沉没的航母”、“啦啦队队长”甚至是“哈巴狗”。③Andrew Gamble,“The Anglo-American Special Relationship”,B ritish Politics Review,Vol.3,No.4(2008),p.5.英国皇家国际事务研究所最近的一份报告指出,英国在世界上的地位以及英国参与领导全球的主张在过去10年受到了严重挑战,原因之一就是“英国参与伊拉克战争一事损害了英国在许多发展中国家的信誉”。④Robin Niblett,Playing to its Strengths:Rethinking the UK’s Role in a Changing W orld,Chatham House,June 2010,p.9.因此,反思和调整外交政策、重塑国家形象成为英国政府的必然选择。

其二,自“9·11事件”以来,英国追随美国投入旷日持久的反恐战争,在英国国内已经造成巨大的民意压力。大多数民众将英国本土频频遭遇恐怖袭击或威胁归罪于政府政策不当。2006年9月,英国一份民意调查显示,有77%的民众认为英国政府对中东地区的政策是英国成为恐怖袭击目标的催生因素。此前另一份民意调查显示,只有14%的民众认为英国未来应继续在政策上与美国保持密切一致。⑤YouGov/Sky News Survey,“The war on terror,five years on”,11 September 2006,http://today.yougov.co.uk/sites/today.yougov.co.uk/files/YG-Archives-pol-skynews-WarOnTerror5years-060911.pdf;YouGov/Spectator Survey,“The war on terror”,17 August 2006,http://today.yougov.co.uk/sites/today.yougov.co.uk/files/YG-Archives-pol-spectator-WarOnTerror-060817.pdf.(上网时间:2010年4月25日)强烈的民意反应是促使英国政界反思英美“特殊关系”的动力之一。

其三,最重要的是布莱尔关于英美“特殊关系”定位的基本前提站不住脚。布莱尔在2003年曾说,“指导本国外交政策的原则”首先是要使英国继续保持作美国“最紧密的盟友,并以盟友的身份影响美国,使它进一步拓宽议程”。⑥TonyBlair,“PM speech to Foreign Office Conference in London”,7 January 2003,http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20061004085342/number10.gov.uk/page1765.(上网时间:2010年5月10日)布莱尔所言凭借英美“特殊关系”影响美国决策,是保证英国在美欧之间扮演“桥梁”角色的基本前提。然而实际情形是英国对美国的政策少有影响,相反,英国却因受到特殊关系的裹挟而表现出对美亦步亦趋。对此,英国自由民主党在议会上院的外交事务发言人华莱士勋爵2004年9月就在一次题为“英国外交政策破产”的演讲中提出批评,认为布莱尔关于英国在美欧之间扮演“桥梁”角色的定位已经破产,因为支撑该定位的前提——英国能够对美国施加特别影响——“苍白无力,已经被证明是站不住脚的”。⑦W illiam Wallace,“The collapse ofBritish foreign policy”,International Affairs,Vol.81,No.1(2005),p.55.作为英国工党政策智库的费边社内部也传出质疑之声。在费边社2007年新年大会上,来自威尔士的欧洲议会议员格莱尼丝·金诺克作了题为“布什之后的世界”的发言,随后将发言的内容整理成文发表在《费边评论》上,取名“外交政策需要做何改变”。在该文中,金诺克明确指出:“除非我们有一个真正属于英国的外交政策,否则英国的外交政策不会为我们赢得尊敬和适当的影响力。布莱尔真诚地相信‘9·11事件’以后英国坚定支持美国是对美国政策施加影响的最佳方式,问题是布莱尔给予的支持被美国滥用却毫无回报。”金诺克直言建议布莱尔的后继者“需要考虑调整外交政策,其中之一是要走出特殊关系的阴影,准备好客气而坦率地在某些问题上与美国意见相左”。①Glenys Kinnock,“What needs to change in foreign policy?”January 8,2007,http://www.fabian-society.org.uk/publications/extracts/what-needs-to-change-in-foreign-policy.(上网时间:2010年4月20日)

布朗上任后,尤其是全球金融危机爆发以后,英国明显加快了对英美“特殊关系”的反思。2009年3月,英国皇家国际事务研究所在其刊物《国际事务》上刊出的“重估特殊关系”一文认为,英国应该从本国利益需要出发,重新评估英美“特殊关系”,“英国国内关于外交和安全政策的讨论应该立足于考虑本国利益,讨论应该无所禁忌,不要忌讳讨论某些话题会损害与华盛顿的关系”。②W illiam Wallace and Christopher Phillips,“Reassessing the Special Relationship”,International Affairs,Vol.85,No.2(2009),p.283.同年10月,皇家国际事务研究所又启动了“反思英国国际抱负和选择”的研究项目,以期“评估英国国际战略的优先目标以及与本国的抱负、利益和资源相称的政策选择”。③Chatham House Research Program,“Rethinking the UK’s International Ambitions and Choices”,http://www.chathamhouse.org.uk/files/16124_ukrole_flyer.pdf.(上网时间:2010年5月25日)进入2010年,该研究所的另一份杂志《今日世界》刊载了一篇题为“英国外交政策优先度:艰难选择”的论文,该文认为,英国多年来在外交思想和政策上一直采取避免做出选择的方针,满足于充当中间人的角色,然而在当前世界金融危机的冲击下,英国到了做出选择的时候了。英国有权利、有必要、有责任在国际事务重大问题上独树一帜,也有能力在各个领域发挥作用。英国需要加强外交决策的统筹,避免外交政策被某一问题所裹挟,在外交指导思想上“少着眼于谁是特殊的朋友或敌人,去除情感色彩”。在论及英美两国关系时,该文认为现有立场需要重新评估,要改变“欧盟进程有损英国主权”这一思维。④Christopher Hill,“British Foreign Policy Priorities:Tough Choices”,TheW orld Today,Vol.66,No.4(2010),pp.11-14.

几乎在同一时期,英国政府文书局于2010年3月28日出版了议会下院外交事务委员会评估英美关系的报告《全球安全:英美关系》。该报告认为,一些政客和许多媒体过度使用“英美特殊关系”这一词汇,使其含义受到贬损,并导致人们对英国从英美关系中获益产生不切实际的期待,因此该词汇具有潜在的误导性,建议尽量避免使用。该报告进而认为,对英国来说,未来在与美国保持紧密联系的同时,有必要“在两国利益和观念分歧的问题上表现出少一点言听计从,多一点说‘不’的勇气”。⑤House of Commons Foreign Affairs Committee,Global Security:UK-US Relations,Sixth Report of Session 2009–10,London:The StationeryOffice Limited,2010,pp.3,77.

除反思英美“特殊关系”外,英国对世界发展趋势也有了新的认识。2008年4月18日,英国首相布朗在肯尼迪总统图书馆发表的外交政策主题演讲中指出,人类历史上第一次出现了重构国际秩序、缔造真正的“全球社会”的机会。布朗的缔造“全球社会”主张基于这样一种基本判断,即“随着40多亿亚洲人正日甚一日地融入世界工业经济,全球力量平衡开始出现了转移”。⑥Gordon Brown,“Keynote foreign policy speech”,18 April 2008,http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http://www.number10.gov.uk/Page15303.(上网时间:2010年5月15日)世界力量重心正在发生转移,在此新挑战面前,英国外交政策需要做出相应调整。此前在2008年1月19日,英国外交大臣米利班德在伦敦召开的题为“改变世界”的费边社大会上发表主题演讲,指出愈益增加的人员、资金、文化和贸易的跨国交流造成一种新的相互依存,同时也造成了一个尚未被人们充分讨论的后果,那就是“权力正在从西方向东方转移,从国家层面向国际层面转移”。在这种新的世界趋势面前,世界需要全球性联合和全球性制度以应对全球性挑战。为此,英国需要重新调整本国定位。米利班德进而指出,布莱尔时期奉行的英国在美欧之间扮演“桥梁”角色的定位已经不能适应新的形势。“‘桥’的观念一直不是很恰当,我们有全球性的资产、全球性的语言、全球性的商业和非政府组织,还有全球性的网络资源”,应该扮演“全球枢纽”的角色,从而“在全球性的舞台上推进我们的价值观和利益”。⑦DavidMiliband,“Keynote Speech at the Fabian Society Conference‘Change theWorld’”,January19,2008,http://www.fabians.org.uk/events/speeches/david-miliband-nyc-speech-text.(上网时间:2010年5月16日)

英国对多边主义外交的重申和做出英美“特殊关系”是“基于共同目标的伙伴关系”的定位,正是建立在英国对世界发展趋势重新认识的基础上。因为当今世界相互依存,许多问题都是全球性的问题,没有全球性的合作就无法得到解决,所以全球各国需要结成伙伴关系;同时因为当今世界力量正在发生转移,英国需要发展更多的伙伴关系,而伙伴关系愈紧密,对英国越有利,所以布朗才会说“特殊关系推及全球”。到了2010年,布朗对于全球相互依存、相互合作的理解甚至上升到了哲学高度。布朗在《自由派的右翼为什么错了》一文中写道:“国际合作不是我们时不时可以享受一番的奢侈品,也不是短期权宜之计。相反,它是一种思维习惯,是一种不断激发我们的思维和行动以处理国际事务的哲学。”①Gordon Brown,W hy the Right isW rong:The progressive case for B ritain’s future,London:The Fabian Society,2010,p.16.

从英国皇家国际事务研究所2010年6月发布的两份反思英国外交政策的报告来看,上述关于世界发展趋势的新认识正在不断深化,其影响必将反映到英国未来一段时间的外交政策中。这两份报告一份是由该研究所所长洛宾·尼布利特撰写的《量力而行:反思英国在变化世界中的角色》,另一份是纽约大学国际合作中心研究员阿列克斯·伊文思和大卫·斯蒂芬撰写的《筹划影响力:不确定时代的英国外交政策》。这两份报告分别从宏观和微观角度论述了当今世界趋势、英国的力量所在以及英国近中期外交政策选择。在论及英美“特殊关系”时,尼布利特的报告认为,随着全球经济和政治重心从西方向东方转移以及美国外交政策重心的相应转移,未来英国在战术层面仍能与美国保持特殊关系,但是在战略层面面临被挤出的危险,因此需要在更趋多样化的世界中充分发挥英国自身的优势,持续扩大英国的合作伙伴网络,加深与合作伙伴的双边关系。②Robin Niblett,Playing to its Strengths:Rethinking the UK’s Role in a Changing W orld,pp.13,17.

三、英美“特殊关系”的变与不变

英国自布朗主政起进行的加强英国外交自主性的政策调整,已对英美“特殊关系”的亲密程度造成影响。由于英国外交更加注重本国利益,两国利益诉求分歧增多,“共同目标”趋向减少,基于“共同目标”的伙伴关系开始降温乃至出现隔阂。

在最近两三年,尤其是全球金融危机爆发后,英美“特殊关系”频频遭受考验。布朗在2009年两度遭到奥巴马“怠慢”就是典型例子。2009年3月,美国不仅低调接待来访的布朗首相,而且在布朗来访前夕将英国在“9·11事件”后为表达两国精诚团结而借给白宫作装饰品的丘吉尔胸像归还英国。丘吉尔是英美“特殊关系”的首倡者,美方这一举动引发了外界对英美“特殊关系”前景的猜测。2009年9月,布朗首相赴美参加联合国大会和G20匹兹堡峰会时再次遭遇美方“怠慢”。英国方面5次提出希望在会议期间安排两国首脑正式会晤,但都遭到美方回绝。③Gordon Brown,W hy the Right isW rong:The progressive case for B ritain’s future,p.16;“Gordon Brown aides‘should not have been so desperate’formeetingwith Obama”,The Times,September 25,2009.“怠慢”事件反映了英美两国利益诉求的不同。布朗首相2009年3月访美的本意在于说服美国放弃贸易保护主义,共同参与合作以应对全球金融危机。此前,布朗高调倡导的“全球新秩序”和“全球新政”与美国极力维护其世界主导地位的打算格格不入,已令美国暗感不快,而要说服美国放弃贸易保护主义,更是刺痛了美国的神经。正如美国前助理国务卿詹姆斯·鲁宾所言:“任何一个具有国际眼界的经济学家都会对贸易保护主义忧心忡忡,然而任何一个政治家都清楚,在危机时刻,国内的人民只想着各扫门前雪。”④“Obama hails special relationship”,The BBC News,3 March 2009.布朗的“全球新秩序”和“全球新政”设想及其反对贸易保护主义的主张,显然与美国极力维护本国利益的目标是有抵触的,在这两点上,英美两国难以真正实现“基于共同目标的伙伴关系”。退一步说,即使布朗的新主张对于美国国家利益无甚大碍,但眼见昔日紧随其后、亦步亦趋的盟友借全球金融危机之机表现出越来越明显的出头欲望,对美国来说也不是件愉快的事情。

除“怠慢”事件外,两国近来摩擦不断。2009年8月英国出于自身利益考虑释放了“洛克比空难”主犯,此事引起美国总统指责其盟友做出了一个“错误的”决定。①“Lockerbie bomber:His release is a mistake,says President Obama”,The Daily Telegraph,20 August 2009.2010年3月美国国务卿希拉里在访问阿根廷时表示愿意推动英阿双方就马岛问题进行谈判,在事关英国核心利益的问题上刺激了英国的神经。墨西哥湾漏油事件发生后,美国总统奥巴马对事件罪魁祸首BP公司的打压咄咄逼人,动辄称BP公司为“英国石油公司”,这种含有挑动“反英”情绪的言论令英国民众大为不满,而BP公司在重压之下市值严重缩水,更让投资于该公司的英国养老金基金面临受损风险。②“Cameron at oddswith Tories as he refuses to publicly back BP after Tebbit and Boris attack Obama’s‘anti-British’rhetoric”,The Daily M ail,June 14,2010.2010年7月15日,美国参议院外交关系委员会在英国卡梅伦首相访美前夕宣布,将就英国苏格兰地方政府释放“洛克比空难”主犯一事举行听证会,连带调查BP公司是否在其中发挥了游说作用。

英美关系中的不和谐音反映出两国在追求国家利益方面存在分歧,而这种分歧在未来可能会进一步加大。英国当前正面临严峻的财政紧缩压力,振兴经济成为现政府的头等要务,为此,卡梅伦政府外交政策将会变得更加务实。英国现政府已经发出了外交以促进本国经贸利益为中心的信号,卡梅伦指出,英国外交政策“需要重新定位,外交部要有商贸意识”,并要求英国驻外大使发挥经济大使的作用。③“PM wants Foreign Office to make export drive priority”,The Financial Times,July 22,2010;W illiam Hague,“Britain’s prosperity in a networked world”,15 July 2010,http://www.fco.gov.uk/en/news/latest-news/?view=Speech&id=22540543.(上网时间:2010年7月20日)同时,英国还希望在多极化世界中扮演重要角色。在此指导思想下,英国将会在建设国际政治经济新秩序、促进中东和平、应对全球气候变化、加深与欧盟融合等问题上表现得更为积极主动,从而不可避免会与美国发生更多的利益冲突。比如,在多极化格局问题上,美国国家情报委员会曾在《全球趋势2025》报告中对新兴国家力量的崛起做出了充满疑虑的判断,而英国外交大臣黑格在2010年7月15日访问日本时却表示,国际秩序发生快速变化,有更多的国家加入国际事务的决策,这是积极的变化,也是早该来到的变化,将有助于各国在全球性问题上形成共识。④William Hague,“Britain’sprosperity in a ne tworkedworld”,15 July 2010,http://www.fco.gov.uk/en/news/latest-news/?view=Speech&id=22540543.(上网时间:2010年7月20日)英国对变化中的世界政治格局的积极认识,加上促进本国经济的需要,将会促使英国更为重视发展与传统盟友之外的其他国家的关系,尤其是与新兴经济大国的双边关系,2010年7月卡梅伦首相对土耳其和印度的高调出访充分显示了这一点。英国对发展多边外交的重视无形中会使英美“特殊关系”在英国外交中的分量有所减弱。

此外,2010年7月27日卡梅伦访问土耳其时发表讲话,表示要坚决反对三类人,一是贸易保护主义者,二是持东西方文明冲突观念的极化对抗论者,三是对伊斯兰教心存偏见之人。⑤David Cameron,“P M’s speech in Turkey”,27 July 2010,http://www.number10.gov.uk/news/speeches-and-transcripts/2010/07/pmsspeech-in-turkey-53869.(上网时间:2010年7月30日)尽管卡梅伦此番表态意在力挺土耳其加入欧盟,是针对欧盟内部反对土耳其加入欧盟的人而发的,不过仔细读来,不难发现这三类人美国也可以对号入座。英方这一态度表明英美两国在中东和平进程以及处理西方世界与穆斯林世界的关系等问题上存有分歧。

即使在英美两国合作最为紧密的反恐领域,英国的立场也有所松动,不再完全与美国步调一致。英国新任国防大臣福克斯在就任后首次视察阿富汗战场前夕就表态说自己是个新现实主义者,更接近“帕麦斯顿而不是布莱尔”,并坦言英国不做“世界警察”。⑥“Liam Fox,new Defence Secretary,flies flag for our boys and Eurosceptics”,The Times,May 21,2010.帕麦斯顿是“没有永久的朋友,没有永久的敌人,只有永久的利益”这句外交名言的发明者,福克斯表态的弦外之音一目了然,暗示英国出于自身利益考虑不会再与美保持亦步亦趋的关系。

在英国如何处理与欧盟关系这个问题上,尽管目前英国尚未做出重要政策调整,联合政府内部两党在是否需要更加融入欧盟问题上存有分歧,但从英国皇家国际事务研究所2010年7月发布的《在忠诚与理性之间:英国对美国和欧盟的政策》报告中给出的建议看,英国政策很有可能朝欧盟一边倾斜。该报告指出,随着英国外交政策采取更为理性和务实的调整,英国应该改变英美“特殊关系”在英国外交政策中“极端重要”的认识,也要意识到这一“特殊关系”在美国外交政策中的重要性下降了,因此,英国应该更加全面有效地融入欧洲,尤其是在防务和安全事务方面,坚定地致力于形成有效的欧洲防务和安全政策,强力支持建立一个强大的欧洲防务机构。①AnandMenon,Between Faith and Reason:UK Policy Towards the US and the EU,Chatham House,July 2010,p.1.这一建议一旦被政府采纳,英美两国的分歧无疑会大大增加,两国“特殊关系”进一步降温将不可避免。

不过,英美关系尽管出现上述变化,但两国目前仍然拥有许多“共同目标”,还没有发展到双方利益诉求严重分歧的地步。也就是说,英美“特殊关系”已经出现的变化还属于量变的范畴,尚未达到质变的程度。当两国利益诉求的矛盾进一步加深到难以协调的程度时,英美“特殊关系”将难以为继。这种情况是否会出现以及何时出现还有待进一步观察。

目前看,英美“特殊关系”将作为一种现实存在得以维持,因为两国仍在诸多领域相互有需求和需要相互借重,尤其是在安全领域。英美“特殊关系”建立在两大基石之上,即两国以核军备为核心内容的国防军事合作以及两国在情报领域的合作。有学者甚至认为英美“特殊关系”实际是一种“安全关系”。②W illiam Wallace and Christopher Phillips,“Reassessing the Special Relationship”,International Affairs,Vol.85,No.2(2009),pp.274,282.目前,英美两国在这两个领域的密切合作达到了“制度化、习惯性”的地步,还“很少受到质疑”。正因为如此,《情报合作与反恐战争》一书的作者认为,英美两国当前在情报领域的密切关系非任何其他两个国家可以比拟,这反过来造成一种吸纳能力,有助于化解两国出现不愉快插曲的负面影响,使两国关系无论在“亲密”、“冷淡”或“僵化”时都不会轻易偏离航向。③Adam D.M.Svendsen,Intelligence Cooperation and theW ar on Terror:Anglo-American Security Relations after 9/11,London:Routledge,2010,p.xxi.两国政要也一再声称要维持英美“特殊关系”。英国外交大臣黑格在其阐述英国外交政策框架的重要讲话中强调,“两国共享的历史、价值观和利益,紧密联系的经济以及在各个层面共同协作的牢固习惯将确保美国继续成为我们最大的单个伙伴。”④W illiam Hague,“Britain’s Foreign Policy in a Networked World”,1 July 2010,http://www.fco.gov.uk/en/news/latestnews/?view=Speech&id=22462590.(上网时间:2010年7月5日)从美国角度来说,英国仍然是美国的得力助手,在联合国、北约等框架内仍然是美国最可信赖和倚重的盟友,在反恐战争方面是美国最大和出力最多的同盟军。2010年5月英国大选结果出炉后,奥巴马总统随即致电英国新任首相表示,“美国再没有比英国更亲密的朋友和同盟了。英美‘特殊关系’……对于我们两国乃至全世界的安全和繁荣至关重要。”⑤Statement by the Presidenton his callwith PrimeMinisterCameron of the United Kingdom,TheWhite House Office of the Press Secretary,May 11,2010.此外,目前英美两国经贸联系十分密切,互为最大的投资伙伴,人员往来和文化交流频繁,⑥House of Commons Foreign Affairs Committee,Global Security:UK-US Relations,Sixth Report of Session 2009–10,pp.12,13.再加上两国的历史文化渊源以及在此基础上形成的共同价值观念,这些也为英美“特殊关系”的继续存在提供了重要基础。

从长远看,英美“特殊关系”的前景将主要取决于两国外交在利益诉求、指导思想和政策目标等方面的共性程度。纵观英美“特殊关系”60余年历程,不难发现,两国既不可能在外交上求得完全的共性,又尚未走到共性减少到不足以维持“特殊关系”的地步,所以英美“特殊关系”一直处在起伏变化之中。从布朗调整英外交政策开始,英美两国的外交共性有所减弱,英美“特殊关系”频频受到考验,与前一时期相比出现明显的降温和疏离。只是目前两国密切的军事安全合作、共同的价值观,以及难以割断的历史渊源和紧密的经济联系与文化交流,帮助两国继续维持着一种看似牢靠的特殊关系。阿兰·多布森曾形象地比喻英美特殊关系“就像一首歌,在不同的时候,歌词会有所变化,然而曲子依然如故”,⑦Alan P.Dobson,Anglo American Relations in the Twentieth Century,New York:Taylor&Francis e-Library,2002,p.170.这个比喻在今天看来还需要略作补充,即曲子也可能会走调,只是现在尚未走调到辨认不出来的地步。