“多边施压”:美国对华外交策略新动向

刘建华 于水欢

尽管美国是当今世界唯一超级大国,但面对正在快速崛起的中国,它已难以再像以往一样用简单、直接的方式向中国强硬施压,迫使中方在一些涉及全球、地区和双边事务的议题上对其做出妥协或让步。鉴此,美国不得不调整策略,将以往那种过多依靠单边和双边对华施压转变为更多地诉诸“多边施压”,试图透过某种国际压力迫使中国与其合作或对其让步、妥协。美国对华外交策略的调整给中国外交带来了新难题,也考验着中国的外交智慧。

一、美国对华“多边施压”的表现

近年来,美国在一些中国难以与其合作或做出让步的议题上,越来越倾向于采用对华“多边施压”外交策略,试图通过联合其他国家、国际组织对中国或涉及中国重大利益的国家进行孤立,迫使中国在相关议题上与其合作或对其让步、妥协。这最显著地表现在伊朗核问题与人民币汇率问题上。

在伊朗核问题上,中国的联合国安理会常任理事国地位及不断上升的国力,使中国成为美国解决伊朗核问题一个不可或缺的“伙伴”①Barack Obama,“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August 2007,pp.8-11.。然而,美国也认识到,中国在伊朗重大的石油利益使其不愿加入美国组建的孤立、制裁伊朗的“多边联盟”。美国“德国马歇尔基金会”项目合伙人安德鲁·斯莫尔(Andrew Small)认为,中国在伊朗问题上并不想与西方发生正面冲突,它特别担心自己被排斥在解决相关问题的多边进程之外。他建议奥巴马政府不应通过在谈判桌上威胁摊牌来迫使中国就范,而应该尽可能建立起孤立“问题国家”的“多边联盟”来向中国施压。当这些“无赖国家”的邻国和相关地区组织加入到谴责这些国家的行列时,要说服中国去对这些国家施压会变得更容易些。②Andrew S mall,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”,Testimony before“Hearing on China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices,and Tools”,U.S.-China Economic and Security Review Commission,March 18,2008,http://www.uscc.gov/hearings/2008 hearings/transcripts/08_03_18_trans/08_03_18_trans.pdf.(上网时间:2009年7月21日)为了迫使中国与美合作,奥巴马政府一方面对中国施压,如威胁对伊朗动武和在中美首脑会晤中要求中方合作,另一方面则采取拉拢他国和国际组织孤立伊朗、进而促使中国与美合作的“多边施压”策略。

伊朗核问题爆发后,在美国的影响下,日本、澳大利亚和加拿大等国明确站在美国一边,要求伊朗“全面、无条件地”与国际原子能机构合作。美国还在国际原子能机构的35个理事国中拼命拉票,影响该机构对伊朗核问题的态度。在欧盟与伊朗的谈判陷入僵局并开始调整策略后,美国与欧盟通过美欧首脑会议、八国集团峰会、哥本哈根峰会等机制积极磋商,协调彼此推动国际社会对伊朗实施新制裁的立场。与此同时,美国积极争取伊朗周边国家和安理会非常任理事国支持自己。例如奥巴马政府在巩固与埃及、海湾国家、约旦等传统亲美国家关系的同时,努力改善与叙利亚的关系,作为进一步孤立伊朗的战略举措。①金良祥:“奥巴马政府伊核政策调整探析”,《外交评论》,2009年第5期,第89页。自2008年以来,美国民主党的一些重要人物频频访问叙利亚,并于2009年7月下旬取消了对叙利亚的部分制裁。2010年3月9日和10日,美国国防部长罗伯特·盖茨访问海湾国家,拉拢沙特、阿联酋等国支持对伊朗制裁,在他的大力游说下,“海湾主要国家似乎准备在伊朗有争议的核项目上运用它们的影响力游说中国支持制裁伊朗”。②Abu Dhabi,“Gates sees Gulf support for Iran sanctions push”,Reuters,12 March,2010.此外,在美国的积极游说下,尼日利亚、乌干达、加蓬等安理会非常任理事国表示支持制裁伊朗。美国在伊朗核问题上组建“多边联盟”的行动既使伊朗陷入孤立,又使在伊朗有着重大利益、反对制裁的中国感受到越来越大的国际压力。随着“抨击伊朗已成为一种‘大众运动’,对北京来说,目前被要求配合西方制裁伊朗的压力是空前的”。③Mohammed Salih,“Iran Sanctions Are the Talk of the Day”,February 09,2010,http://original.antiwar.com/mohammed-salih/2010/02/08/iran-sanctions-are-the-talk-of-the-day/.(上网时间:2010年8月25日)

然而,“在伊朗核问题上,中国的决定很大程度上是追随俄罗斯的外交步伐”。“如果俄罗斯确实与其他大国一道支持奥巴马呼吁对伊朗进行更强硬制裁,那将孤立中国”。④Alan Cowell and Thom Shanker,“Iran Nuclear Plans Start New Calls for Sanctions”,New York Times,February 8,2010.因此,奥巴马政府把目光瞄准在伊朗存在广泛地缘政治、经济利益,在安理会拥有否决权的俄罗斯。一方面,美国通过联合盟国对俄罗斯集体施压的方式对俄进行“威逼”;另一方面,它又通过利益交换方式对俄进行“利诱”。据美媒体披露,2009年2月,奥巴马亲自致信俄总统梅德韦杰夫,指出美国政府将放弃在中东欧地区部署导弹防御系统的计划以获得俄罗斯对制裁伊朗的支持。⑤“Obama Offered Deal to Russia in Secret Letter”,The New York Times,March 3,2009;David Ignatius,“On Iran,an Apostle of Patience”,The Washington Post,February 26,2009.在这样的外交攻势下,2009年9月23日,梅德韦杰夫访问美国时明确表示,“(对伊朗)制裁很难产生成效,但在某些情况下却是不可避免的”。⑥Robert Burns,“Russia Leader Holds out Prospect of Iran Sanctions”,The Washington Post,September 23,2009.这表明俄罗斯已经接受了美国以导弹防御系统换取其支持制裁伊朗的交易,也表明美国拉俄孤立伊朗的策略已取得初步成效。俄罗斯在伊朗核问题上的转向使中国陷入“孤立无援”的外交困境。最后,中国在为伊朗做出了最后的外交努力——迫使美国在制裁条款上做出一定的妥协后,选择与美国合作,对安理会第1929号决议案投了赞成票。

在人民币汇率问题上,美国智库研究人员和国会议员敦促行政部门联合其他国家和国际社会对中国集体施压,试图借此迫使中国改变人民币盯住美元的汇率政策。在2010年2月“美中经济安全与评估委员会”举行的听证会上,美国彼得森国际经济研究所高级研究员阿温德·萨伯拉马尼批评华盛顿对付中国汇率政策的思路“过于狭窄”。他认为亚洲、非洲和拉美新兴市场国家遭受中国“重商主义”汇率政策之害比美国更甚,因此,它们应比美国更有理由反对中国人为低估其币值的汇率政策。美国需要做的是与巴西、印度、墨西哥和土耳其等主要新兴经济体的接触与合作,而不是对中国采取单边和双边之类的直接行动。因为对于像中国这样有着民族自豪感、又多刺(thorny)的国家,直接行动是不容易引起其积极回应的。⑦Arvind Subramanian,“China vs.the Rest of the World?”February 4,2010,http://www.iie.com/publications/interviews/pp2010 0204subramanian.pdf.(上网时间:2010年6月16日)该研究所另一位高级研究员弗里德·伯格斯滕也向国会进言:“中国更容易对‘多边联盟’而不是对美国双边施压做出积极回应,尤其是如果该联盟包含了众多新兴市场和发展中经济体”。“如果美国与那些构成世界经济很大份额的国家一起协调行动,那么这项努力将产生最大的影响。”⑧C.FredBergsten,“Correcting the Chinese Exchange Rate:An Action Plan”,Testimony before the Committee on Ways and Means,US House of Representatives,http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/111/10-03-24Bergsten_Testimony.pdf.(上网时间:2010年7月30日)美国国会议员也强烈建议行政部门联合国际社会对中国集体施压。2010年4月,美130名国会议员在致行政部门的联名信中指出,美国要解决中国的“汇率操纵”问题,“必须有相应的外交努力跟进,不仅要与中国开展双边谈判,而且要在国际货币基金组织内及与其他国家开展多边外交。通过法律诉讼和国际施压的综合战略,中国有可能重新考虑其对人民币汇率的低估”。①Ellen,“130 Members of Congress Push for Action on China Currency Manipulation”,15 March,2010,http://www.trade reform.org/2010/03/130_members_of_congress_push_for_action_on_china_currency_manipu lation/.(上网时间:2010年4月20日)

美国行政部门采纳了智库和国会的建议,积极开展多边外交,试图拉拢一些国家和国际组织组成反人民币汇率政策的“多边联盟”,对中国进行“国际施压”。美国财政部长盖特纳2010年4月5-7日访问印度,“目的之一是希望印度支持美国在人民币汇率问题上的立场”。美国之音也援引分析称,“盖特纳访印期间一定会涉及人民币汇率问题,这是美国争取通过多边途径敦劝中国重估人民币的组成部分”。②“Chinese Currency Issue Hangs Over Geithner’s Visit to New Delhi”,http://www.2point6billion.com/news/2010/04/05/chinesecurrency-issue-likely-to-hang-of-geithners-visit-to-delhi-4974.html.(上网时间:2010年5月25日)美国在人民币汇率问题上拉拢新兴经济体的外交努力取得了一些成效,印度、巴西等国相继表态支持人民币升值。③V.Ramakrishnan and Anoop Agrawal,“India,Brazil BackU.S.Position on Yuan Before G-20(Update1)”,Busines sW ork,April 20,2010.美国在构筑人民币汇率问题上的“多边联盟”过程中,特别注重发挥七国集团(G7)、国际货币基金组织( IMF)、世界银行(WB)和二十国集团(G20)等国际组织或多边论坛的作用。在美国的外交努力下,七国集团财长和央行行长会议发表公告,敦促人民币加速升值,而且中国是“唯一”被提及汇率政策的国家。世界银行和国际货币基金组织也多次呼吁中国加快人民币升值。美国还“威胁要在G20峰会上讨论人民币汇率问题,让G20大多数成员国向中国施压”。④DanielW.Drezner,“The U.S.goes all in on the G-20”,April 4,2010,http://drezner.foreignpolicy.com/category/wordpress_tag/g_20.(上网时间:2010年5月21日)

除在伊朗核问题和人民币汇率问题上拉拢他国或国际组织对中国“多边施压”外,美国还在其他问题上联合他国或区域组织对中国集体施压。如在南海问题上,2010年7月下旬,美国一改“过去15年大多数时间一直置身于南海紧张局势之外”的态度,高姿态介入南海岛屿争端问题。美国国务卿希拉里在越南宣布南海争端的解决是美国的“国家利益”和“外交重点”,企图通过给东南亚一些国家壮胆,拉它们、东盟及日本等国共同“挑战中国”。再如在苏丹和缅甸问题上,美国也采取了拉拢“问题国家”邻国、地区组织间接向中国施压的策略。在美国及其西方盟友的施压下,非盟“对苏丹采取强硬态度,取消了喀土穆2007年轮值主席国的资格”。东盟“强烈谴责2007年秋天在缅甸发生的政治骚乱”。⑤Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.这两个地区组织的态度变化“对中国在这两国(苏丹和缅甸)政策上的转变起到了关键作用”,前者导致中国力促苏丹政府接受由联合国秘书长安南制定的向达尔富尔派遣“非盟-联合国混合维和部队”的方案,后者促使“北京要求缅甸政府倾听民众的呼声……并加快对话和改革的进程”。⑥Stephanie Kleine-Ahlbrandt and Andrew Small,“China’s New Dictatorship Diplomacy:IsBeijing PartingW ith Pariahs?”Foreign Affairs,Vol.87,No.1,January/February 2008,pp.38-56.

二、美国对华“多边施压”的特点

外交包含议题、目标、手段、过程等基本要素。美国对华“多边施压”外交在这些基本要素上呈现出以下特点。第一,议题的特定性。并不是所有外交议题都适用“多边施压”策略,美国对华采用“多边施压”策略的外交议题具有如下三个特征:一是作为实施国的美国与对象国的中国在议题上存在严重分歧。双方对于议题的性质、处理方式、处理依据等存在争议甚至根本对立。例如,在伊朗核问题上,美国主张国际社会应对伊朗实施全面、严厉的制裁,而“中方一直主张通过对话和平解决伊朗核问题,认为对话与谈判是解决问题的最佳途径”⑦“外交部发言人阐述中国在伊朗核问题上的立场”,中国新闻网,2010年4月28日,http://www.Chinanews_com-cn/gi/gizd/news/2010/04-28/2253037.shtml.(上网时间:2010年6月25日)。二是议题的处理或问题的解决对中美都非常重要。例如,对于中国来讲,人民币汇率问题关系到中国货币主权、金融稳定、贸易增长、甚至社会稳定,因而属于中国重要利益、甚至是核心利益。在美国看来,人民币汇率问题也关系到美国的就业和国际贸易收支平衡问题,因而也属于美国重要利益。三是中美争议的议题具有国际性。伊朗核问题、人民币汇率问题等议题或本身是国际社会关注的焦点(伊核问题),或经过美国炒作而变成国际化议题(人民币汇率问题)。只有中美之间争议的议题具有相当程度的国际化特性,美国才能吸引足够数量的国家、国际组织加入到其精心构筑的对华“多边联盟”中来。

第二,目标的具体性。美国对华“多边施压”是一种外交策略而不是外交战略,因而没有一个总体目标,而是围绕着特定议题上的具体目标而展开。如在人民币汇率议题上,美国希望借助国际社会的压力迫使中国改变人民币盯住美元的汇率政策,促使人民币升值,以此达到扩大对华出口、增加国内就业机会的目的。在缅甸问题上,美国拉欧盟、日本、印度、甚至东盟向中国施压的目的就是让中国与缅甸军政权保持距离,以便更好地贯彻其通过国际社会的集体制裁促使缅甸“民主化”和控制缅甸的政策意图。在伊朗核问题上,美国的目标就是通过在安理会争取尽可能多的成员国、尤其是俄罗斯的支持,最大限度地孤立中国,从而迫使中国赞同西方提出的对伊朗实施严厉制裁的决议草案。

第三,手段的灵活性。美国对华“多边施压”外交的实施过程包含着大量的、不同层级和形式多样的外交活动。在施压途径上,既有对中国与之有着重大利益关联的国家进行国际孤立,进而迫使中国与美合作的间接途径(如美在伊朗核问题上所为),又有直接拉拢他国、国际组织孤立中国,迫使中国让步的直接途径(如在人民币汇率问题上所为)。在政府层面上,既有美国对拉拢对象的各种形式的双边活动,又有通过国际组织和国际会议开展的多边外交活动。前者如美国对被拉拢国进行高官访问、首脑外交,美国财长盖特纳访问印度,游说印度联手对人民币汇率施压即是一例;后者如美国通过其驻国际组织的代表或出席国际会议的代表对国际组织成员国和国际会议参加国的游说活动,例如美国驻安理会代表与其西方同事在安理会就制裁伊朗的决议草案进行磋商,美国财长在G7会议上就人民币汇率问题与欧、日国家财长交换意见,等等。在非政府层面,美国及其盟国的媒体、非政府组织也通过制造国际舆论、发起公民社会运动等方式配合政府的对华“多边施压”行动。如在苏丹达尔富尔问题上,美国及其西方伙伴国的媒体攻击中国“贪图苏丹的石油资源”,为此不惜利用自己在联合国安理会常任理事国席位阻止国际社会对苏丹实施的制止“人道主义灾难”的制裁,以此丑化中国的国际形象。西方人权组织发起抵制“北京奥运”的国际公民社会运动。美国众多人权组织还通过联名致信的方式敦促奥巴马总统在访问北京时向中国政府施压。①“Save Darfur Coalition,Members of Congress and 40,401 Activists Urge President Obama to Make Sudan a Priority During China Visit”,http://www.savedarfur.org/pages/press/save-darfur-coalition-members-of-congress-and-40401-activists-urge-presiden/.(上网时间:2010年8月15日)此外,在外交手腕上,美国还采用诸如与拉拢对象国进行幕后交易、离间中国与他国的关系等手段。如前文提到的美国为了最大限度地孤立中国,采取利益交换手段拉俄罗斯加入西方对伊朗制裁的行列;美国近来还在南海问题上挑拨中国与东盟关系,试图拉东盟加入其围堵中国的“多边联盟”。

第四,过程的渐次性。美国对华“多边施压”外交的过程也是其在特定议题领域构筑针对中国的“多边联盟”的过程。从拉拢盟友到争取“非敌非友”国家,美国对华“多边联盟”不断地形成和壮大,并从核心层、次核心层扩展到外围层次。在这一过程中,首先加入美国“多边联盟”的是美国的盟友。在美国的众多盟友中,欧盟、日本因在价值观、地区安全和经济利益上与中国存在较大分歧与矛盾,在人权、气候、贸易等议题上往往与美国的立场更为接近,加之二者特别是欧盟拥有强大的经济实力和国际政治影响力,它们更易于加入美国对华“多边联盟”,并构成美对华“多边联盟”的核心层。加拿大、澳大利亚、韩国等中等强国既是美国重要的贸易伙伴,又是美国的战略盟友,因而在人权、经贸和地区安全议题上容易成为美国对华施压的伙伴。如在2010年多伦多峰会前夕,加拿大财长公开宣称,人民币汇率被低估导致“重大的国际贸易不平衡”,这一问题对全球经济至关重要,不应继续回避下去。这一表态使加拿大成为第一个公开支持美国利用G20峰会对人民币施压的国家。①“G20 summit in June in Canada trying to take advantage pressure on China to revalue yu”,March 29,2010,http://boards.cannabis.com/current-events/183067-g20-summit-june-canada-trying-take-advantage-pressure-china-revalue-yu.html.(上网时间:2010年7月23日)但这些盟国在国际格局中的实力和地位不及欧、日,对议题的影响力有限,因此只能构成美国对华“多边联盟”的次核心层。国际货币基金组织、世界银行等国际组织在世界经济的功能性领域代表着某种国际合法性,加上美国在投票权或人事权上对上述组织的掌控,因而它们成了美国在经贸议题上对中国施压的重要工具。但其对中国的影响力有限,因而也属于美国对华“多边联盟”的次核心层。在争取到盟友的支持后,美国对华“多边联盟”的构筑由核心层、次核心层向外围扩展。一些与美国“非敌非友”的中小国家、新兴大国和地区性国际组织成了美国进一步扩大“多边联盟”阵营的拉拢对象。由于这些国家或国际组织并非美国盟友或未受美国控制,在一些议题上与美国立场不一致甚至对立(如在伊朗核问题上巴西反对制裁伊朗),因而它们只能构成美国对华“多边联盟”的外围。但它们或者在安理会拥有投票权,或者随着经济的快速发展导致其国际影响力蒸蒸日上,或者在地区事务中扮演着重要作用,因而又是美国需要付出较大外交努力争取的对象。争取它们的加入、尤其是作为安理会“五常”之一的俄罗斯加入,既是美国对华“多边施压”外交的难点,也是美国对华“多边施压”外交取得成效的突破口,这在伊朗核问题上表现得非常明显。

三、美国对华“多边施压”的动因

近年来美国对中国更多地采取间接的、多边的施压策略并非偶然,下列因素驱动着美国调整对华外交策略。第一,中国国家利益的扩展导致中美在第三方、特别是美国所谓“问题国家”议题上的摩擦增多,这成了美国调整对华外交策略的前提。进入21世纪,为了确保经济可持续快速增长所需要的资源和市场,中国加大了向海外、特别是向发展中国家投资的力度。然而,美国却更多地从政治和战略角度对中国的海外投资及其对美国的影响进行负面解读。如在2008年3月18日“美中经济安全与评估委员会”举行的“中国正在扩张全球影响:外交政策目标、实践和工具”听证会上,出席听证会的智库人员、大学教授、国会议员都倾向于认为中国的海外投资削弱了美国在亚非拉地区的影响力。中国在诸如伊朗、苏丹、缅甸等“问题国家”的投资“忽视了民主和人权,严重影响了西方国家推进全球民主、人权和善治政府的努力”。中国为获取能源及其他资源对美国认定的这些“问题国家”进行的巨额投资,“增强了这些国家的政府对抗国际社会的能力,严重阻碍了相关问题的解决”。每当安理会处理“问题国家”侵犯人权、人道主义灾难和核武器扩散等问题时,中国“总是以不干涉内政为由”为这些国家提供“事实上的保护和支持”,从而使美国对这些国家及其所在地区的影响力受到挑战。②Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.客观上讲,中国对美国所谓“问题国家”的商业介入既引起了美国的关注和不满,也对美国及其西方盟友处理“问题国家”的麻烦构成了一定挑战。因为对“问题国家”的处理除了涉及中国在这些国家的商业利益外,还可能影响到中国周边地缘安全(如缅甸问题)、中国在发展中国家的声誉等重大利益,因而中国不愿轻易放弃在这些国家的既得利益而与美国及其盟友合作。为此,美国认为有必要采取措施对中国施压,迫使中国在处理“问题国家”的麻烦上选择与西方合作。但鉴于中国日益增长的大国实力和国际影响力,美国认为拉拢其他国家或国际组织对中国集体施压的效果可能比单方面直接对华施压效果更好。

第二,中美实力对比发生重要变化,这是美国对华实施外交新策略的根本动因。改革开放以来,特别是进入21世纪以来,中国的综合国力上升速度加快,国际影响力不断增强。“中国独一无二、在世界范围内大规模地崛起”极大地提升了中国维护自己国家利益的决心和能力。“日益崛起的经济和军事力量促使北京寻求一种更强硬的外交政策”。③Brahma Chellaney,“China’s mastery of America’s domain:Military might earns Beijing deference on the economic battlefield”,http://www.washingtontimes.com/news/2010/jun/21/chinas-masteryof-americas-domain.(上网时间:2010年7月24日)中国越来越希望他国(包括美国)尊重自己的国家利益,并越来越敢于在涉及自己国家核心利益的议题上对美国说“不”。2008年金融危机进一步缩小了中国与美国的GDP差距,导致中美之间的相互依存越来越均衡化,这使美国在对中国强硬时不能不有所顾虑。何况中国是联合国安理会的常任理事国,这一席位赋予中国的否决权又使得中国拥有了抵制美国压力的重要手段。此外,目前美国深陷伊拉克战争和阿富汗战争的泥潭,又遭到金融危机的重创,其国家实力和国际影响力受到相当程度的削弱,这也限制了华盛顿对华推行强硬政策的能力。在这种情形下,通过拉拢、鼓动他国和国际组织对中国进行“多边施压”,成了美国在一些中国难以与其合作的议题上迫使中方让步的灵活策略选择。

第三,在全球化加深背景下中美关系的国际化是美国谋求对华“多边施压”的又一重要原因。进入21世纪以来,随着中国力量的增长和影响力的上升,中美关系的意义和影响逐渐超越双边范围,向地区和国际层面延伸。全球化的深化发展所带来的一系列后果(包括跨国问题的增多和相互依存的上升),都在不断提升中美合作的需要。美国越来越意识到,当今世界存在许多急需中美合作才能解决的重大问题,①Elizabeth C.Economy and Adam Segal,“The G-2 Mirage”,Foreign Affairs,May/June 2009,Vol.88,Number 3,pp.14-23.缺少中国的参与而建立起来的国际合作是很难有效发挥作用的。因此,美国一直将中国视作其多边合作的重要对象。然而,由于两国在社会制度、意识形态、战略利益关切等方面存在太多的不一致,中国并非在所有议题上都愿意与美国合作。因此,游说、动员他国及国际组织迫使中国合作成了美国重要的外交策略。

第四,中国希望通过加入美国主导的国际体制来维护本国利益,为美国对华施展“多边施压”外交提供了机会。改革开放后,中国开始调整对美国主导的现行国际体制的态度,希望通过参与而非挑战来更好地维护或实现自己的利益。为了缓解国际社会对中国快速崛起的疑虑,中国越来越重视自己的国际形象塑造或软实力打造,中国这种转变在客观上给美国对华开展“多边施压”提供了可乘之机,为其利用多边国际组织和国际社会的集体压力来孤立中国、迫使中国与其合作或做出妥协提供了契机。因为“中国并不想被孤立,甚至在否决安理会制裁决议时,中国也恳请俄罗斯跟它一起投否决票,非常不愿意在‘五常’之中特立独行”。“如果美国在拉拢其关键盟友、‘问题国家’邻国和地区组织上投入外交精力,那么,让中国留在危机解决进程里将更容易些,它与西方合作的程度也会更高一些”。②Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.

此外,作为超级大国的美国在国际社会的号召力、中国与美国的西方盟友在价值观上的差异、新兴崛起国家与中国在经济上的竞争、周边国家对中国崛起的不安等因素,均为美国拉拢这些国家孤立中国提供了客观条件。如在人民币汇率问题上,印度、巴西等新兴经济体在与中国的双边贸易中存在较大逆差,这成为美国拉拢它们共同对付中国的客观条件。在南海问题上,中国与越南、菲律宾、马来西亚、文莱等国在南海主权问题上的争议及日本、印度、澳大利亚等国对中国海上实力扩展的不安,为美国拉拢它们围堵中国提供了契机。

四、对中国外交的挑战

美国对华“多边施压”外交给中国带来了前所未有的挑战,考验着中国的外交智慧。主要表现在如下几个方面。第一,中国受到的压力倍增。美国对华“多边施压”外交使中国不仅受到来自美国的压力,而且受到另外两方面的压力。一是来自被美国拉拢的国家或国际组织的压力。如在人民币汇率问题上,中国不仅受到美国国内发起的一波又一波要求人民币升值的压力,而且由于美国将人民币汇率问题国际化,让“全球关注聚焦于中国的汇率失调和它迟迟不愿意启动纠正措施上”③C.FredBergsten,“Correcting the Chinese Exchange Rate:An Action Plan”,Testimony before the Committee onWays and Means,US House of Representatives,http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/111/10-03-24_Bergsten_Testimony.pdf.(上网时间:2010年7月30日),从而使中国受到来自欧盟、加拿大、印度、巴西等国和 IMF、WB等国际组织的压力。与来自美国的压力不同,这些被美国拉拢的国家或国际组织给中国的压力往往被视为一种国际社会的集体压力,体现着某种正当的合法性。中国若抵制则是无视国际社会的正义呼声或要求,从而会付出国际形象受损的代价。二是来自中国的“保护对象”的压力。如伊朗在目睹了中国所承受的外交压力后,感到十分不安和恐惧,它担心中国会像俄罗斯一样因承受不住美国及其盟友的压力而将其抛弃。为了保住中国这最后一座“靠山”,伊朗也开始通过各种方式对中国施压。如伊朗外交部发言人迈赫曼·帕拉斯特(Ramin Mehman Parast)在一次新闻发布会上曾表示,“中国是个伟大的国家,有足够的实力顶住美国压力,自主做出决定……我们希望中国奉行独立自主的外交政策,以维护其国家利益为重”①张敏:“伊朗称希望中国在对伊制裁上不要屈服于压力”,路透中文网,http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCHINA-1840620100309.(上网时间:2010年7月23日)。这种请求加威胁的口吻和话语代表了以另一种方式、从另一个方向对中国施加的压力。这样,来自美国的压力、美国对华“多边联盟”伙伴国或国际组织的压力、美国推动国际社会制裁对象国的压力,构成了加在中国身上的三重压力,从而使中国外交陷入窘境。

第二,中国被置于进退两难的外交困境,外交选择余地缩小。美国对华“多边施压”外交往往将中国置于一种尴尬的外交困境之中,使中国面临着外交上的两难选择——要么与美国及其盟友合作,使自己在特定议题上的国家利益受损;要么站到国际社会的反对面,付出国际形象或其他利益被严重损害的代价。这种两难境地意味着中国在特定议题上的外交回旋余地大大缩小,基本失去了按自己的意志塑造问题解决方案的能力。如在伊朗核问题上,美国突破俄罗斯后,中国被空前孤立,中国外交一度陷入两难困境。一方面,中国若继续坚持自己的立场,在安理会反对西方推动的对伊朗制裁的决议草案,则易被国际社会视为中国为了自己在伊朗的石油利益,不惜动用否决权破坏国际社会用制裁手段解决伊核问题的努力,从而给国际社会留下“中国是一个不负责任的大国”的印象,中国的国家形象由此受损;另一方面,伊朗是中国最大的石油供应国之一,中国与伊经济联系及在伊投资规模十分巨大。如果中国选择无条件地支持制裁伊朗,则很有可能“失去的不止是12%的石油进口,在伊朗的800亿美元投资、价值数百亿美元的石油期货合同,更重要的是将失去伊朗-巴基斯坦-中国这条远离美英舰队、无比安全的陆地石油管道”。②孙哲主编:《全球金融危机与中美关系变革》,时事出版社,2010年,第7页。

第三,周边安全问题更加复杂化。中国与不少周边国家因历史原因存在领土纠纷。对于中国近些年来的快速崛起,周边国家表示疑虑或担忧,“中国威胁论”在周边大多数国家仍然颇有市场。一些周边国家基于对中国崛起的恐惧欲拉拢域外大国平衡中国。如东盟为了平衡中国日渐上升的影响力,决定邀请美国与俄罗斯出席2011年秋天的东亚峰会。这给美国拉中国周边国家围堵中国、插手中国周边安全问题提供了契机,从而使本已复杂的中国周边安全问题更加复杂化。

结语

全球化催生出多样的外交议题,中美在一些外交议题上存在着重大的利益分歧。为了迫使或促使中国合作或让步,美国除了继续保持对华单边和双边施压途径外,也加大了对华“多边施压”的外交力度。美国对华“多边施压”外交并非其对华“接触+遏制”战略的调整,而是美国在新形势、新环境下对华外交策略的调整。美国调整对华外交策略是中美关系在全球化加深背景下更加复杂化的反映。面对中国的快速崛起,美国越来越发现自己既不能像以往那样过多地使用简单和直接的单边、双边施压策略迫使中国让步,又不能将中国排斥在解决国际问题的多边进程之外。美国更倾向于在中国难以合作或让步的议题上采取间接、迂回的外交策略。拉拢盟友、非敌非友国家和国际组织对中国进行“多边施压”就是这样一种灵活的外交策略。可以预见,只要某一外交议题事关美国重大利益,又离不开中国的合作,而中国又难以与其合作,美国将会继续对中国施展“多边施压”策略。对此,中国应有应对之策,以免使自己陷入进退两难的外交困境。