中国对非战略:成功与挑战3

吕晓莉

中国对非战略:成功与挑战3

吕晓莉

新时期的中非关系在“中非合作论坛”机制的推进下健康发展,但也面临诸多挑战,特别是来自西方大国的挑战。西方大国在诬指中国对非搞“新殖民主义”的同时,加紧对非战略调整。正视竞争、立足共赢、理性应对西方的挑战成为新时期中国对非战略的重要任务。

中非关系 发展 挑战 对策

进入新世纪,随着世界经济、政治与国际力量对比等各种因素的变化,非洲在大国国际战略中的地位发生相应变化。面对新的国际形势,中国对非战略做出积极调整,中非合作取得了丰硕成果。但随着中非关系的升温,西方大国对中非关系的关注与质疑也不断加大,他们在诬指中国对非搞“新殖民主义”的同时,加紧调整对非战略。针对西方的挑战,中国应正视竞争,立足共赢,理性应对。长期稳定、平等互利的新型伙伴关系。2003年12月温家宝总理率团出席了在埃塞俄比亚首都举行的第二届中非合作论坛部长级会议,会议为此后三年中非合作制定了总体规划。2006年11月在北京举行的中非合作论坛北京峰会暨第三届部长级会议将中非友好合作关系推向了高潮。48个非洲国家的领导人或高级代表聚首北京,与会各国一致同意建立和发展中非新型战略伙伴关系。胡锦涛主席在峰会上宣布了加强中非务实合作、支持非洲国家发展的8项举措,受到非洲国家的热烈欢迎。2009年11月中非合作论坛第四届部长级会议在埃及沙姆沙伊赫成功举行,埃及总统穆巴拉克等18位非洲国家领导人与会。温家宝总理在开幕式上就推进中非务实合作宣布了新8项举措,得到非洲各国高度评价。

在具体政策实践中,中非合作关系在各方面都有重大进展。首先,双方在国际事务中相互支持、密切配合。中国政府2006年1月12日发表了《中国对非洲政策文件》,对非洲联盟等地区组织及相关国家为解决地区冲突所做的努力表示支持,并承诺提供力所能及的援助,继续支持并参与联合国在非洲的维和行动。中国从2003年开始向联合国在刚果(金)、利比里亚和苏丹的维和行动派出了维和部

一、新时期中非关系的发展

新时期的中非关系在“中非合作论坛”机制的推动下发展迅速,中非友好合作关系不断加强并取得积极成果。尤其是2000年以来,中国根据国际形势和非洲国家发展的需要,积极调整对非战略,在与非洲国家传统友谊的基础上扩展中非全面合作,共同构建面向未来的中非新型战略伙伴关系,使中非友好关系步入了一个全面、快速发展的新阶段。在部分非洲国家的建议下,中国与非洲国家于2000年建立了在南南合作范畴内的集体对话机制——中非合作论坛,并以此为平台加强双边合作与交流,促进共同发展。2000年10月10-12日在北京举行的首届会议有来自45个非洲国家的外交部长、主管对外合作或经济事务的部长以及部分国际机构和地区组织的代表参加。中非双方决定在21世纪建立和发展队,迄今已在非洲地区执行了12次维和行动。中国通过自身的努力,推动国际社会加大对非洲问题的关注,为维护非洲地区的和平与稳定发挥了积极作用。与此同时,非洲各国在台湾、涉藏、人权、北京奥运会、上海世博会等关系到中国重大利益的问题上,也都给予了坚定的支持。中非双方高度重视高层互访,中国多位国家主席、总理访问过非洲,非洲国家100多位国家元首和政府首脑也分别对中国进行了约200次的访问。频繁的高层互访,增进了中国与非洲国家之间的了解、信任与合作,为中非经贸合作的全面健康发展提供了有力支撑。

其次,在经济上,中非坚持互利互惠、共同繁荣。多年来,中国一直对非无私援助,帮助他们加快基础设施建设,改善民生,创造经济发展的有利条件,并且不附带任何政治条件。迄今中国在非洲援建的铁路已达2200多公里,公路近3400公里。中国重视扶持非洲民族工业,增强其自主发展能力。中国目前正在资源并不丰富的埃塞俄比亚援建一个总投资预计4亿多美元的工业区,发展冶金、建材和机械制造等产业。①“指责中国掠夺非洲资源系污蔑”,http://finance.people. com.cn/GB/10801223.html.(上网时间:2010年3月20日)在中非合作论坛的推动下,中非经贸合作也得到快速发展。中非贸易额自2000年首次突破100亿美元后连续8年保持30%以上的增长速度,2008年突破千亿大关,达到了1068.42亿美元。②“‘中国殖民非洲’论调极不负责任”,《参考消息》,2009年11月12日。2008年以来,由于受国际金融危机影响,非洲国家基础设施建设面临资金短缺等困难。中国通过向非洲国家提供优惠贷款和优惠出口买方信贷带动工程承包。截至2009年10月底,中方向28个非洲国家提供了优惠贷款,支持53个项目,向11个项目提供了优惠出口买方信贷。为扩大从非洲国家的进口,中国政府自2005年开始,陆续给予非洲31个最不发达国家478个税目(按中国海关2009年税则8位编码计)的输华商品享受免关税待遇。截至2009年11月底,中国从非洲进口受惠产品累计10.3亿美元。受惠商品主要包括芝麻、未锻轧精炼铜、金属钴、山羊皮等。③“扩大对非援助规模全面发展中非经贸合作”,中央政府网,http://www.gov.cn/gzdt/2010-01/06/content_1504272.htm.(上网时间:2010年4月9日)中非合作论坛第四届部长级会议期间,中国政府还宣布将逐步给予与中国建交的非洲最不发达国家95%的产品免关税待遇,2010年年内首先对60%的产品实施免关税。④“扩大对非援助规模全面发展中非经贸合作”,http:// www.gov.cn/gzdt/2010-01/06/content_1504272.htm.(上网时间: 2010年4月9日)近年来,中国对非洲的投资也在稳步扩大。截至2008年底,中国对非洲直接投资存量78亿美元。值得指出的是,在金融危机的冲击下,在全球外国直接投资大幅下滑的形势下,中国对非直接投资不降反升。2009年1 -9月,中国对非非金融类直接投资8.75亿美元,同比增长77.5%。⑤“扩大对非援助规模全面发展中非经贸合作”,http:// www.gov.cn/gzdt/2010-01/06/content_1504272.htm.(上网时间: 2010年4月9日)作为中非合作论坛北京峰会的8项举措之一,目前中国已在利比亚、尼日利亚等非洲5国兴办了6个境外经贸合作区,集群式地引入中国企业投资,形成产业链,带动当地资源深加工和制造业的发展。目前在非洲投资的中国企业有1600多家,涉及生产加工、农业开发、城市建设、资源开发等多个领域。2009年,中国企业对非实际投资已由2001年的5000万美元增加到10多亿美元。⑥“指责中国掠夺非洲资源系污蔑”,http://finance.people. com.cn/GB/10801223.html.(上网时间:2010年3月20日)中国企业在非洲承担了大量基础设施建设项目,包括安哥拉洛比托港码头扩建、加纳布维水电站等重大项目。⑦“‘中国殖民非洲’论调极不负责任”,《参考消息》,2009年11月12日。中非经贸合作经过多年发展已逐步形成贸易、投资、援外、工程承包等多元互动的发展格局。

此外,在文化上,中非交流与合作不断扩展。自2007年来,中国共派出4个政府文化代表团访问非洲12个国家,有14个非洲国家的政府文化代表团访问中国。中非合作举办了多项较大规模和影响的文化交流活动,如“相约北京——非洲主宾周”、“中华文化非洲行”、“中华文化北非行”、“感知中国”等。中国30个省市的艺术团组赴非洲访问演出,进行文化交流并参加了30多个当地举办的艺术节或庆祝活动。⑧文化部外联局局长董俊新:“中非文化交流空前活跃与繁荣”,中央政府网,http://www.gov.cn/fwxx/wy/2009-07/23/content _1372927.htm.(上网时间:2009年7月23日)中非教育交流与合作也呈现良好发展态势。2000年首届中非合作论坛召开后,在中国政府设立的“非洲人力资源开发基金”的资助下,职业教育培训、汉语教学,以及其他各类专业技能培训成为新的发展重点。目前中国已在非洲16个国家建立了21所孔子学院和两所孔子学堂,向非洲派遣了83名专职教师,举办了165个长短期汉语培训班。①中国国家汉办主任、孔子学院总部总干事许琳在接受新华社记者专访:“孔子学院构建中非文化交流可持续发展之路”,新华网,http://news.xinhuanet.com/overseas/2009-10/12/content_ 12218703.htm.(上网时间:2009年10月15日)据统计,在2006-2009年间中国共为非洲培训和培养了1.5万名各类人才,向非洲派遣了100名高级农业技术专家,在非洲建立起10个有特色的农业技术示范中心,并为非洲援建100所农村学校。②“胡锦涛主席在中非合作论坛北京峰会上的讲话”,《人民日报》,2006年11月5日。

二、中国对非战略面临的挑战

中国对非战略宣示了中国对非政策的目标和措施,推动中非互利合作不断迈上新的台阶。但随着国际形势的深刻变化、全球化的深入发展,非洲大陆本身的战略价值被重新定位,中国在非不断上升的影响力和中非关系的快速发展引发了西方国家的不安和猜忌,新时期中国对非战略面临诸多挑战。

一方面,中非之间一切正常的经济交往、能源合作都被西方刻意抹上了浓厚的政治色彩。2006年2月英国外交大臣杰克·斯特劳(Jack Straw)把中非之间的资源合作指责为中国在非洲搞“新殖民主义”,掠夺资源,将中国与贫困、地区冲突、恐怖主义等一并列为非洲面临的十大挑战之一。③Tunde Adelakun,“Is the Influence of China Growing in Nigeri2 a”,http://www.helium.com/items/439062.(上网时间:2009年8月23日)非洲不少国家资源丰富,合理开发利用资源是这些国家积累资金,启动经济发展所必需的。中国企业公平参与竞争,依法经营,无可非议。西方真正担心的是西方跨国公司长期垄断非洲资源的局面将被打破。2007年在德国举行的八国峰会为配合西方大国对非政策调整,聚焦中国对非政策,称中国“近期向非洲投入大量贷款,以此获取开发非洲资源的权利”。一些西方学者也认为,中国关注非洲是为了获取其国内经济发展所需的战略资源,中国奉行实用主义的经贸政策“损害”了西方国家的利益,“破坏”了国际贸易的公平和透明。④Michael Klare&Daniel Volman,“America,China&the Scramble for Africa’s Oil”,Review of African Political Economy,No. 108,2006,pp.296-298;Denis M.Tull,“China’s Engagement in Africa:Scope,Significance and Consequences”,The Journal of M odern African Studies,Vol.44,No.3,2006,p.462.2008年7月美国亚利桑那大学社会学教授艾伯特·伯格森(Albert Bergesen)更是提出“外科手术式新殖民主义”(the new surgical co2 lonialis m)概念来描绘中国对非政策。⑤Albert Bergesen,“The New Surgical Colonialism:China,Afri2 ca,and Oil”,Paperpresented at the annualmeeting of the American So2 ciological Association Annual Meeting,http://www.allacademic.com// meta/p_mla_apa_research_citation/2/3/7/1/9/pages237190/p237190 -1.php.(上网时间:2009年12月23日)世界银行、国际货币基金组织和许多西方国家也认为,中国破坏了最近几年西方大力推行的在非洲减债的计划,中国提供低息贷款可能使得刚有所缓解的非洲国家债务情况再度恶化。⑥祝鸣:“试析‘中国援助威胁论’——中国对外援助的外部压力与挑战”,《上海社会科学界第六届学术年会论文集》,上海人民出版社,2008年,第75页。美国外交政策理事会亚洲研究员乔舒亚·艾森曼(Joshua Eisenman)和卡内基国际和平基金会的乔舒亚·库兰兹克(Joshua Kurla2 ntzick)还认为,中国对非政策将“使非洲的民主和良治建设变得更为复杂”⑦Joshua Eisenman&Joshua Kurlantzick,“China’sAfrica Strat2 egy”,Current History,May 2006,p.223.。

西方国家近年来不断鼓吹的所谓“中国在非洲掠夺资源”说,既缺乏历史依据,也没有事实基础。中国以合理的市场价格与非洲进行正常经贸往来,且所占比例较小。以石油为例,中国从非洲进口的石油只占非洲出口总量的13%,而欧洲和美国都占30%以上。中国在非洲石油领域的投资只占世界在非洲此类投资总额的1/16,美国和欧洲都比中国多得多。⑧外交部部长杨洁篪就中国外交政策和对外关系答记者问:“中国在非洲石油领域投资占全球1/16,远低于美欧”,新华网,ht2 tp://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/07/content_13119163_5. htm.(上网时间:2010年3月22日)西方国家利用话语权优势鼓吹“中国援助威胁论”,对中非关系的发展无疑会带来不利影响。

另一方面,国际社会对非洲的关注普遍上升,世界范围内已出现大国重返非洲现象,美、日、俄、印等国及欧盟均以不同方式加大对非政策调整力度。中国面临更严峻的大国在非洲竞争的压力。

首先,各大国纷纷调整与非洲关系的定位,进一步关注非洲在地缘安全和地缘战略中的作用,把对非关系提升到事关国家利益的高度。“9·11事件”后,美国强化了在非洲的军事存在及对非援助。2008年9月美国成立非洲司令部作为美国第六个统一的海外军事司令部,致力于增进区域安全和加强危机反应能力。奥巴马总统承诺任内将对非援助增加一倍,由现在的每年40多亿美元增加到90亿美元,并推动一项为期6年、总额630亿美元的全球防治疾病计划。①董振宇:“解读美国新政府对非政策”,《当代世界》,2009年第9期,第34页。在G8峰会期间,美国还主导出台了3年200亿美元的粮食安全援助计划,其中美国承诺出资35亿美元。该计划中的主要受惠对象是非洲国家。②外交部部长杨洁篪就中国外交政策和对外关系答记者问:“中国在非洲石油领域投资占全球1/16,远低于美欧”,新华网,ht2 tp://news.xinhuanet.com/politics/2010-03/07/content_13119163_5. htm.(上网时间:2010年3月22日)法国政府把非洲视为支撑其大国地位的“前沿基地”,把维护其在法语非洲国家的特殊利益作为对非政策的核心,强调“失去非洲,法国将成为二流国家”。俄罗斯着眼于恢复大国地位,提出“重返非洲”。普京任总统期间,将发展对非关系确定为俄罗斯长期外交方针。③邢玉春:“西方大国对非政策新动向及其影响”,《国际问题研究》,2006年第6期,第25页。日本对非洲国家的渗透力度也不断加大,将打开非洲外交局面视为自身成为“正常国家”或“政治大国”的一条必要之路。④Deinhard Drifte,Japanπs Foreign Policy for the21st Century: Fo rm Economic Superpower to What Power?Macmillan Press LTD,1998, p.114.

其次,加大在非投资,以求在非洲资源的争夺战中争取更大利益。俄罗斯1993年起开始调整对非战略,将俄罗斯在非洲的优先重点转移到符合本国利益的经济及资源开发领域。2009年6月俄天然气工业股份公司在危机背景下逆势偏行,注资25亿美元与尼日利亚国家石油公司成立合资公司,创下尼单笔吸引外资的最高纪录。⑤梅德韦杰夫:“去了非洲才知非洲重要”,《人民日报》,2009年8月6日。俄罗斯最大的投资银行复兴集团、俄诺里尔斯克镍业集团、俄铝业集团、俄钻石公司等都在实施开发南部非洲矿产资源的庞大计划,其中仅对纳米比亚投资一项就可能高达数十亿美元,而投资重点将是纳米比亚的水电和铀矿开采。⑥Deinhard Drifte,Japan’s Foreign Policy for the21st Century: Form Economic Superpower to What Power?p.114.美国是最重要的非洲资源进口国。2007年美国从撒哈拉以南非洲进口额的80%是石油,尼日利亚和安哥拉已分别成为美国第五和第七大石油供应国,每年向美国供应原油3亿桶和1.17亿桶。据美国国家安全委员会预测,到2015年美国从非洲进口的石油将占其石油进口总量的25%,超过其从海湾国家进口的石油总和。⑦“希拉里选择性‘进军’非洲”,《国际先驱导报》,2009年8月6日。目前,赤道几内亚、安哥拉、加蓬、刚果(布)和科特迪瓦等国的油气资源已经基本被美国公司掌控。美国石油巨头埃克森石油公司耗资37亿美元在西非地区铺设了一条长达1000多公里的输油管道,将乍得的石油输往喀麦隆的几内亚湾沿岸,使该公司开采并运往美国的石油畅通无阻。⑧“希拉里选择性‘进军’非洲”,《国际先驱导报》,2009年8月6日。法国在西非根深蒂固,利用前宗主国身份较早参与了几内亚湾石油的开发,面对近年来美国后来居上的逼人态势,危机感增强,也加紧了政治经济攻势。

第三,各大国争相建立与非洲合作的制度化平台。2006年9月俄罗斯总统普京访问南非,这是俄国家领导人对该地区的首访。2009年8月5-14日美国国务卿希拉里·克林顿对肯尼亚等7国进行访问,此行与总统奥巴马7月中旬访问加纳仅相隔不到4周,刷新了美国历届总统、国务卿就任后最早访问非洲的纪录,凸显了奥巴马政府在加紧对非外交攻势。2008年是日本的“非洲年”。新年伊始,日本外相高村就远涉非洲,当年5月日本举办了第四届东京非洲发展国际会议,40位非洲国家元首与会。当年举行的八国集团峰会上,日本又邀请7个非洲国家领导人出席。⑨“西方大国:非洲,我们又回来了”,中国网,http://big5.chi2 na.com.cn/international/txt/2009-08/06/content_18284122.htm.(上网时间:2010年3月24日)2007年6月欧盟委员会通过了《从开罗到里斯本:欧盟-非洲战略伙伴关系》文件,旨在与非洲建立“平等伙伴”关系,希望通过对话推动形成欧非关系新格局。2007年12月,来自欧洲和非洲80个国家的领导人参加了在葡萄牙里斯本举行的第二届欧盟-非洲首脑会议,欧盟委员会主席巴罗佐在峰会上宣布与非洲建立合作伙伴关系。①[德]白小川:“欧盟对中国非洲政策的回应——合作谋求可持续发展与共赢”,《世界经济与政治》,2009年第4期,第72页。在欧非关系史上这是第一次正式提出在欧非两个大陆之间建立平等战略伙伴关系,对欧非关系发展具有“里程碑”意义。印度采取的举措包括2002年由印度进出口银行和印度工业联合会发起的“聚焦非洲”项目,通过印非伙伴关系“秘密会议”来加强经济关系。此外,印度还举办了规模相对较小的印非论坛,首届峰会于2008年4月召开。印度宣布,在未来5年内将向非洲提供5亿美元援助和54亿美元的信用额度。②Sarah Raine:China’s African Challenges,The International In2 stitute for Strategic Studies(IISS),London:Routledge,2009,p.152.

非洲国家是国际舞台上一支不可忽视的政治力量。非洲53国均为联合国成员国,占联合国成员国总数的28%。非洲还在联合国安理会10个非常任理事国席位中占3席,在人权理事会47个席位中占13席。在联合国安理会改革问题上,非洲国家一直高姿态参与,而且自始至终不畏外来压力或诱惑,坚持自己的立场和主张。事实上,没有非洲国家的支持和拥护,任何实质性的联合国或安理会改革都是难以想象的。非洲是面积仅次于亚洲的世界第二大洲,战略位置重要。苏伊士运河和好望角扼东西交通要冲,且毗邻重要的中东产油区,在反恐、防止核扩散以及打击各类走私活动上的战略和安全价值非常突出。非洲的资源和市场潜力巨大,在中东局势持续紧张和经济全球化深入发展的今天,其丰富且未得到充分开发的自然资源和近10亿人口的潜在大市场,以及近10年来年均约5%的经济增长率,无不使之成为西方大国竞相逐鹿的宝地。特别是非洲占有全球总量10%的原油储藏,有“世界原料库”之称,原油日产量已达约1000万桶,占世界原油日产总量的近12%。有关专家预测,到2010年,非洲的原油产量在世界原油总产量中的比例有望上升到20%。③“奥巴马加纳之行意在阐述新政”,http://world.people. com.cn/GB/1029/42359/9636055.html.(上网时间:2009年8月11日)除石油外,非洲还拥有铝矾土、钴、金刚石、黄金等多种矿产资源。如今非洲已不是无足轻重、只接受援助的对象,而是可以给世界带来财富和机会的大陆。在这种新的形势下,不管是资源渴求型还是资源相对富饶型的西方各国都加大了对非洲的重视力度,特别是在能源方面积极增进与非洲的联系,非洲国家已经成为各大国竞相争夺的政治、经济伙伴。在这种多元竞争格局中,理性看待来自西方大国的不同声音,思考中国对非战略的成败得失,成为现实的需要。

三、有关中国对非战略的思考

对非战略是近年来中国外交战略中备受关注的热点之一。把握新形势下对非战略的合理走向,积极、理性应对来自西方大国的挑战,成为新时期中非关系发展的迫切需要。

首先,要正视竞争,立足共赢,以此作为中国对非战略的基本立足点。新时期进一步发展同非洲国家间的友好合作关系对团结广大发展中国家、夯实中国外交基础十分重要。在构建中非战略合作伙伴关系时,需要注意到:一方面,中非有着相似的历史遭遇,在争取民族解放的斗争中始终相互同情、相互支持,结下了深厚的友谊;另一方面,中非关系的发展也在客观上刺激和推动了非洲与西方大国关系的进一步发展,给非洲带来更多战略选择,非洲国家的利益取向在深度和广度上都有新的表现,中国、非洲和西方国家之间在客观上形成互动关系。在现实政治中,非洲各国、中国、西方大国和其它新兴大国之间的关系日益相互交织,参与非洲事务的各方都密切注视着彼此在非洲取得的进展,在某些领域的相互竞争不可避免。

中国也应该站在共赢的战略高度看待对非洲的援助。中非双方贸易和合作所带来的好处绝不仅仅局限于能源,非洲基础建设的进步和经济发展,也使中国最终受益。也就是说,对非援助是一项长期、战略性的政策,这一方面是因为非洲目前仍然是全球最不发达国家和重债穷国最集中的大陆,多数非洲国家处境艰难,在经济发展中非常需要外援;另一方面,中国对非援助始终是中非经贸合作关系,乃至整个双边关系中的一个特殊领域,中国对非援助并不仅仅使非洲受益,实际上从长远的角度看,中国在援助非洲的过程中,也扩展了中国在非洲的利益。

其次,理性处理各种纷争,维持中非关系的良性发展。中国在非洲影响力的加强,客观上触及了西方大国的敏感神经,“对非殖民主义”等等相关提法就是突出的表现。我们需要厘清种种说辞背后的真实意图,理性处理各种纷争,同时还需不断探讨如何更好地协调各方利益。

在非洲问题的种种争论背后,在理论上存在一个争议,即“华盛顿共识”还是“北京共识”更能促进非洲的发展?一般而言,“华盛顿共识”代表了美国人乃至欧洲人试图运用自由主义理念来促使非洲国家改变其政治和社会体制,从而促进其经济发展的理念;而“北京共识”代表了另一种经济增长模式乃至社会发展途径,其目标是在保持独立的同时实现增长。对非洲而言,“华盛顿共识”意味着欧美将它们的社会价值观念即经济和政治上的自由主义推广到这个大陆,而这种推广尤其体现为双方经济关系中的强制性政治条款。例如,在美国的对非政策中明确提出要将民主和人权作为美非关系发展的重要目的,而欧盟在最近10年来的对非政策文件中日益强调欧非“政治”上的联系和人权、良治、民主发展和社会自由对非洲的激励作用。然而,中国的对非政策反映了另一种态度。尽管中国政府并不正式承认是否有一个“北京共识”,①简军波:“非洲问题与中美欧关系”,《国际问题论坛》,2008年夏季号,第105页。但中国对非关系事实上遵循了对非洲国家的主权尊重,包括不干涉内政原则(实现国家独立前提下的发展)。这一纯粹通过吸引力、以互惠为目的的自由贸易关系而非强制发展双方关系的方式,成为中国和美国、欧盟在发展对非关系时的一个矛盾焦点,它反映了在非洲问题上,中国与欧美在理念和行动上存在巨大差异。

事实上,无论是“华盛顿共识”还是“北京共识”,都是西方学者的话语。中国无意输出“模式”。新中国成立60年来,尤其是实行改革开放30多年来,中国社会发展的理念、政策、实践、成果和存在问题的经验引起关注,别的发展中国家愿意参考中国改革开放的某些做法,是一种正常现象。这正如中国在全球化浪潮下,愿意参考他国的经济社会发展的成功做法一样,是自然而然的事情。理解了这一点,就能看清很多争执是在无事生非。

第三,进一步拓宽对非合作渠道,加强国际合作意识。新时期中非关系的发展已经不仅仅局限于中国和非洲各国之间,也不仅仅局限于政府层面。进一步拓宽对非合作渠道,加强国际合作意识是新时期推进中非关系稳定向前发展的理性选择。一方面,中国需要加大与非洲各级地区性组织和非政府组织在援助项目上的多层次合作。目前中国和非洲在机构交往上还有不足之处,包括中国与非盟和非洲发展新伙伴计划委员会(NEPAD)的协调和合作还不太充分,中国还是更喜欢以双边方式与非洲交往,没有充分考虑推动与非洲地区组织的协调和一体化进程,不善于利用业已存在的非洲本地机制来加快与非洲的发展项目。在各种对非项目开展的步骤方面,在坚守互不干涉内政原则的前提下,对非项目应先有政治、经济、效益和环境的评估,后有等级划分和效绩鉴定;在项目管理方式上,需适应非洲政治的变化,加强与非洲非政府组织的交流,大力发展志愿者行动计划,使国家形象的塑造具备坚实的群众基础。由于非洲非政府组织已经参与中非交往,并成为影响中非关系的重要因素,中国对非洲非政府组织外交因而尤其显得日益迫切和重要。②王学军:“非洲非政府组织与中非关系”,《西亚非洲》,2009年第8期,第60页。

另一方面,与其他大国和国际组织在非洲发展问题上的合作也是发展趋势的需要。中国特色的对外援助理念与做法同西方相比有许多长处,应该继续坚持。但与此同时,中国也应积极借鉴国际社会对外援助的有益做法。发达国家在多年对外援助过程中,尽管有不少教训,但也积累了不少先进经验,中国应该加强这方面研究。比如说,中国在非洲除与当地精英阶层交往外,与工会等组织打交道非常缺乏经验,与非政府组织和公民社会的合作也存在较大难度,而美国则乐于与这些组织打交道。③美国华盛顿战略与国际问题研究中心(CSIS)2007年2月5日发表由季北慈、黄劲豪、史蒂文莫利森执笔的该中心中国非洲美国关系事务访华代表团报告,题为《中国在非洲日趋扩展的角色对美国的影响》,http://www.cetin.net.cn/cetin2/servlet/cetin/action/Ht2 ml Document Action?baseid=1&docno=299693.(上网时间:2009年10月23日)另外,在解决非洲地区冲突、艾滋病、疟疾和其他传染病、非洲维和和良政治理等领域,中国也并非能以一国之力所及,与各类国际组织加强在非洲事务上的合作也是必要的选择,多边合作尤其是必要之需。

第四,要积极扩大对外宣传,树立中国良好的国际形象。对非援助不光要“做”,也要“说”。中国需要逐步在援助政策上加大开放和宣传力度,与西方国家开展有效对话,大力宣传中非合作、对非援助的理念、原则、精神、项目和实际效果等,化解各方的猜疑和误解。

中国对外援助概念与西方有很大差异,与西方国家将官方援助与经济合作明确分开的做法不同,中国在开展对外援助时,并不很严格区分对外援助与对外经济合作之间的差别,这源于中国对援助概念的不同理解。中国对非援助时,并不认为非洲仅仅是受援对象,而是认为非洲也是中国经济的机遇所在,希望通过互利合作式的援助来促进双方经济与社会发展。同时,中国也认为“授人以鱼,不如授人以渔”,援助项目只有同经济合作项目相结合,才能更好地促进非洲的发展,从而发挥更多的经济和社会效益。从20世纪80年代以来,中国在表达与非洲国家的经济关系时,就已经越来越多地使用“合作”而不是“援助”一词,强调双方互利合作而不仅仅是中国对非洲的单方面援助,这些都与西方国家所主张的援助理念有很大差异,需要在宣传工作中多加以解释和说明。在宣传策略上,中国应建立立体宣传体系,制造话题,掌握话语权;在宣传主体上要重视非政府组织和国外的有利声音。因为很多事情从宣传效果上看,由政府宣传不如由非政府组织力量宣传好,由中国人宣传不如由外国人宣传好。具体到中国对非政策,非洲人的评论具有最佳效果,西方学者的客观评价至关重要,学者意见远比政府宣传有效。○

(责任编辑:蒋裕国)

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[作者介绍]吕晓莉,北京师范大学政治学与国际关系学院讲师、法学博士,主要从事外交战略及国际关系理论研究。

3 本文为“中国应对全球性问题的战略定位与建设性作用研究”(2008年度国家社科基金重点项目08AGJ003)的中期成果之一。