社会治理视角下网购食品安全治理体系研究

王海燕，丁润雨

（北方民族大学 法学院，宁夏银川 750000）

在“互联网+食品”新业态背景下，互联网的虚拟性、交易主体间的“匿名性”以及现代社会的“高流动性”等特点，加剧了市场监管主体与经营者之间的信息不对称，导致食品经营者的违法违规行为更加隐蔽，降低食品经营者的违法成本，反向增加了市场监管工作的难度。过去传统人工监管方式已无法解决网购食品安全的新问题，监管部门在加强信息化新技术成果应用的同时，仍存在监管部门信息化程度不高，监管部门之间、监管部门与第三方平台之间信息资源共享和业务协同程度不高，人工智能与监管业务融合程度较低等问题。虽然监管部门在食品领域不断开展专项治理，加强日常监管，但食品安全问题仍然频频爆出，这说明单凭相关部门一己之力，无法从根本上解决食品安全问题。目前通过多元参与、协同治理的路径解决食品安全问题已是学界与实务部门的共识，但从治理成效来看，完善和健全食品安全治理现代化是一项系统工程，未来仍需要在不断探索中加速推进。

1 网购食品安全治理问题的原因分析

在食品安全领域坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，是社会治理理念的进一步发展。共建，即各市场主体均参与进来，成为安全治理力量；共治，即共同参与食品安全治理；共享，即共同享有食品安全治理成果。本文从各市场主体以及相关监管部门出发，对治理过程中存在的问题及困境进行分析。

1.1 入驻经营者面临的困境分析

1.1.1 来自市场竞争方面的压力

随着现代经济和技术的发展，在竞争日益加剧的市场环境下，产品同质化的现象越来越普遍。加之，经营者入网经营门槛低，竞争对手数量众多，进一步加剧了市场竞争。为了在残酷的市场竞争中生存和发展，一些经营者在食品生产成本或进货成本方面通过以次充好、假冒伪劣的方式提升利润空间，或通过打价格战的方式增强竞争力。因此，有些学者认为，在竞争者博弈的市场中，容易导致食品市场出现“劣币驱逐良币”的情况[1]。当前网购食品安全领域未能建立起足以让经营者放弃当前短期利益、追求长远利益自我规制的制度体系，致使经营者在经营过程中自我规制动力不足，消费者权益受损的事件时有发生[2]。但随着消费者消费经验的增加，消费也日趋理性化。易观与京东联合发布的研究报告显示，国内网上零售购物节的发展已步入多元期，国内消费者对网购节的反应也在悄然变化，正在从盲目冲动型消费向理性计划型消费转变。关于“消费者选择购物平台的主要因素”的调研结果显示，商品质量、品牌、促销力度、物流服务和货量充足为影响消费者选择的主要因素。可见，随着居民收入稳步增长、生活质量持续改善，消费者在网络购物节的消费趋于理性，消费者决策不再以价格作为唯一考量因素，而是兼顾对品牌、品质、服务和价格等多方面因素进行理性判断。因此，经营者除了选择经营同质化产品、低价格竞争之外，也可以努力通过品牌差异、服务差异、产品创新等来解决同质化产品的营销问题。

1.1.2 违法违规操作成本低

2019年12月1 日起实施的《食品安全法实施条例》被誉为“史上最严”的食品安全管理法规。该条例首次确立处罚违法企业和个人的“双罚制”，进一步加大了对食品药品安全领域违法行为的处罚力度。但在条例落地实施的过程中，许多监管部门考虑到经营者的发展需求，对于非重大违法行为，往往倾向于较低的处罚标准。若依据条例及其他法规进行行政处罚，则需要对货物价值进行认定，那么对行政执法者在产品价格、产数量、销售金额等证据方面的收集侦查能力也是一种考验。对于购买到问题食品的消费者，则因消费金额较低，即便维权成功最多也只能得到1 000～2 000元的赔偿，因此在维权能力不足又没有其他便捷高效的选择时，往往倾向于弃权。监管部门和消费者对违法者的“宽容”，不仅反向纵容了违法者，同时降低了其违法成本。

1.2 第三方平台的监管困境分析

第三方平台作为连接消费者与入网经营者之间的桥梁，对于《中华人民共和国食品安全法》第62条第1款所规定的审查许可证义务是形式审查，还是实质审查，目前立法尚未作出明确回应，学界意见分歧较大，有实质审查说[3]，也有形式审查说[4]。但无论采用哪种学说都不可避免地存在一些问题。如采用实质审查将面临如下困境。①第三方平台作为市场经营主体，扩大入驻商户数量、扩张平台规模是其生存和发展的核心任务。因此，从利益驱动的角度来看，要求第三方平台承担实质审查责任的内在动力不足。②目前监管部门对于企业监管数据并没有共享，导致第三方平台难以落实信息的实质审核及核验更新义务。所以，要求网络交易平台承担实质审查义务难以得到实施。但如果仅要求第三方平台承担形式审查义务也存在问题，因为形式审查会导致审查义务形同虚设、流于形式，且极有可能促使网络交易平台与入驻商家合谋规避监管部门的监督检查，由此引发更多的食品安全问题。此外，监管部门的监管力量不足，无法独自应对复杂的监管工作。

1.3 消费者的维权困境分析

在网购食品过程中产生的交易纠纷，消费者作为被侵权对象很多时候选择隐而不发、自认倒霉，不仅归咎于消费者维权意识薄弱，实际上很大比例的消费者是迫于上文所述的举证困难，维权成本高等原因被动放弃维权。消费者合法权益受到侵害的原因有以下两点。①消费者自身原因，即消费者在产品选择方面比较盲目，未广泛收集产品信息，没有精心挑选品牌，购买决策过程迅速而简单，这种未经考虑的消费容易出现问题。因此，建议消费者增强鉴别、判断食品安全隐患的能力。②还需进一步开放多元化的消费纠纷投诉渠道，对于一些提供投诉举报服务的电话、网页、App、微信、支付宝的百度小程序等便捷登录方式，最好能够在各商家首页或第三方交易平台首页进行标注。

1.4 市场监管面临的困境分析

网购食品的交易链条涉及最初农产品的种植或养殖、食品加工、食品包装和食品流通，每个环节都可能出现食品变质、遭受污染等问题，交易链条的复杂系统性使得食品安全需要全过程的监管链条来保障[1]。由于相关部门执法力度不足，以及监督抽查范围有限等原因，单方面依靠部门监督力量，难以对规模庞大的食品经营主体进行有力的约束。因此，食品安全治理涉及的主体除了农业农村、市场监管、工信和公安等政府监管部门之外，还包括网购交易平台，以及行业协会、公众媒体、消费者群体等社会监督力量。但无论是政府监管部门，还是社会监督力量，均面临一些掣肘和困境，影响其监督作用的发挥。

1.4.1 食品监管部门协同合作不足，信息与数据互通不畅

我国一直实行的是“分段监管为主、分品种监管为辅”的食品安全监管体制。这种分段监管体制，原本是为了形成合力，但在各分段衔接之处出现了不同程度的“缝隙”，存在各单位之间职责不清、责任不明的问题。自2019年开始，全国自上而下推行市场监督管理局机构改革，新组建的市场监督管理局整合涉及工商局、质监局、食药监管局等5部门市场监管职责。从机构改革后的运行情况来看，目前虽已完成机构整合，但因此次改革涉及多家执法部门合并，划转人员多，岗位调整较广。无论是跨部门之间业务熟悉，还是调岗人员对于岗位的适应，都需要加强机构内各部门业务培训和业务融合。此外，在机构整合后，虽然监管工作的沟通协调由单位转化为部门之间的协调配合，但在实际操作中，还需要相关配套工作机制的改进和跟进，来增进各部门之间在食品安全监督管理中的协同合作。此外，各监管部门与行政审批部门之间的数据资源未实现共享，缺乏有效的衔接和沟通。

1.4.2 社会监督力量庞大，但作用发挥不明显

我国网购食品监管的社会监督力量不仅包括消费者协会、食品行业协会、社会公益团体以及发挥舆论监督作用的新闻媒体等，还包括广大的消费者和普通公众群体。但从实际成效来看，作用并不明显，究其原因在于以下两方面。①食品行业协会原本应是监管部门与企业之间的桥梁，但从实际情况来看，由于行业协会“半官方”身份，对政府的依赖性较强，政府处于协同治理的上方位置，掌握了话语权，导致行业协会部分功能形同虚设，参与协同治理的积极主动性被打击。②公众参与协同治理的积极性受挫。公众参与的渠道，如向消费者协会投诉、拨打热线电话、市长邮箱等没有回应。公众的诉求得不到信息反馈，致使公众参与监管的积极性和主动性受挫。

2 网购食品安全治理之对策建议

在数字经济新产业大变革背景下，食品安全治理的监管模式以及制度规范也应随之选择适应性策略来应对环境变迁。在食品协同治理体系中，政府不再是单一的管理主体，通过合理简政放权，构建制度化的沟通渠道和参与平台，与其他监督主体之间建立既有主辅又有各自职责范围的平等合作关系。在始终保护并尊重其他监督主体地位以及食品市场的运作规律下，加强对其他外部监督主体的支持培育，充分发挥各监督主体在自主治理、参与服务、协同管理等方面的作用，形成政府主导、社会协同、共建共享的社会治理新格局。

2.1 政府应发挥主导带头作用

从社会治理理念来看，管理社会事务是政府承担的重大职责之一，强化政府在食品安全治理工作中的主导带头作用，直接关系到食品安全治理的效能。从经济学角度来讲，政府管制具有强制性和权威性特点，当市场不能很好地解决信息不对称问题的时候，政府可以运用其公共权力介入市场，弥补市场机制的不足，解决信息不对称带来的市场失灵，使政府监管成为食品安全治理的基本方式。政府在监管中发挥主导带头作用，需要从以下方面着力。①食品安全监管亟待实现智慧监管。目前政府监管部门也正在积极探索食品安全领域科技创新，加强新技术成果在监管和生产经营活动中的应用，提升人工智能和业务系统之间的融合程度，尽快实现智慧监管的转型升级。借助智慧监管的转型升级，探索性建立食品溯源体系，通过食品安全“码”上治理方式，实行“食品身份证”制度；建立“互联网+监管”平台，实现各监管部门内部、行政审批与监管部门之间的信息自动推送、共享，进一步做好各部门在各环节的衔接配合，打破信息壁垒，实现智慧监管。②加强业务培训和学习，着力提升执法人员的业务能力、执法水平和综合素养，努力打造高素质市场监管队伍，为实现市场监管事业高质量发展奠定坚实基础。③在落实第三方交易平台的法定义务的同时，加强监管者与第三方平台提供者之间的信息共享、协商沟通、制约监督。第三方平台提供者作为市场主体，在买卖交易中起到媒介作用，具有对网络食品经营者的网络食品经营行为进行管理和监督，以及对网络食品消费者的合法权益进行保障的法定义务。监管部门在安全的前提下加强监管数据库的开放，利用人工智能等技术成果收集第三方平台上的经营者信息以及交易数据形成专门的数据库与之实现对接，打破政府监管部门与第三方平台监管者之间存在的信息壁垒。对于第三方平台提供者既要加强监管，又要保驾护航。④对于经营者加强培训和监管，努力做到既要“无事不扰”又要“无处不在”。⑤加强与行业协会、新闻媒体等社会监督主体的沟通协作。通过简政放权，给予行业协会更大独立自主空间；对于消费者等社会公众反应的问题或诉求，要给予及时有效的回应。

2.2 第三方交易平台是重要责任主体

从法经济学角度分析，利用第三方平台优势消除信息不对称，在这个过程中政策的科学引导、加强入驻经营者准入和培训教育、完善入驻经营者的评估和评级机制等措施都是有益高效的[5]。第三方平台的法定审查义务，可以通过在实质审查和形式审查两者之间找到一个平衡点——折中审查义务，即在初次审核经营者信息时，第三方平台需要对其提供的身份证、营业执照、食品流通许可证和食品生产许可证等信息进行实质审查，且需要确保经营者提供的信息与企业工商信息数据库公示的信息一致，在监管部门对于监管信息尚未开放的情况下，可通过第三方信息查询平台（企查查、爱企查等）进行查询验证，确保其登记信息真实有效，加强对经营者的实名制管理；在日常运营过程中的信息维护，由经营者主动向第三方平台报告工商信息的变更情况，第三方平台定期对入驻商家所售食品的来源和授权文件进行抽检，确保经平台售出的食品质量安全；第三方平台需将入驻经营者的不法行为及时报送监管部门；对于入驻经营者确实存在危害食品安全或侵害消费者合法权益等违法行为的，应如实记入企业食品安全信用档案，并及时向社会公众进行信息公开。

2.3 社会监督是不可或缺的监督力量

网络食品安全治理是一个系统工程，需要全社会参与共治，应强化网络食品安全治理结构的开放和主体的多元性，完善社会性力量参与机制[6]。为调动社会监督主体参与食品安全治理事务的积极性和主动性，政府应进一步推进政务公开，扩大信息公开范围，畅通信息获取渠道，尽量避免或消减信息不对称造成的障碍。构建协同治理体系，社会监督是不可或缺的参与者，需在完善制度保障的同时健全相关配套措施。

2.3.1 在完善制度保障方面

①进一步督促网络食品经营者履行食品安全主体责任，切实公开食品相关信息的责任，涉及食品安全的配料表、生产者、经销者的名称、地址和联系方式、贮存方式、检验检测结果要公开透明。②健全网络食品信用评价机制。所有入网经营者全面建立以食品安全信用档案为核心的信用评价机制。除监管部门和第三方交易平台可以将经营者的违法行为以及整改情况、奖惩情况记入信用档案外，消费者的真实评价反馈也是建立食品信用评价机制的重要内容。将刷信誉、刷好评、恶意评价和恶意删帖等行为列入严重违法失信名单，记入信用档案。③给予行业协会和消费者协会更多的独立性及自治空间。

2.3.2 在健全相关配套措施方面

①优化拓宽举报投诉渠道建设。信息公开和畅通渠道是社会公众参与食品治理的条件保障，应当进一步优化拓宽举报投诉渠道建设。在开通官方网站、微博、微信公众号等多样化互动平台后，还需着重完善反馈机制，及时回应公众的举报和诉求，确保事事有着落、件件有回音，保障广大社会群体以更加便捷、有效的方式参与到协同治理工作中。进一步推进在线纠纷解决机制建设，创新引入社会力量解决纠纷。②完善食品安全有奖举报制度，奖励经费将列入部门年度预算，以确保落实到位，鼓励公众参与到食品安全协同治理中。

3 结语

网购食品是基于“互联网+”模式而兴起的新型经济模式，为了助力互联网经济的良性发展，应当协同政府及非政府治理力量齐头并进，完善和健全共建共享共治的协同治理体系。由政府发挥带头引导作用，第三方交易平台作为重要责任主体，公众、媒体等社会监督主体作为协同治理不可或缺的监督力量，以法治保障为条件，以科技支撑为手段，共同推进网购食品安全治理体系和治理能力现代化。