规范市场主体 助力创建创业——关于城区无证无照经营现状、成因及对策建议

□ 高邮市市场监督管理局 朱宏

高邮，地处长江三角洲的江苏省中部、沿江经济带的长江北岸，连续多年跻身全国县域经济百强县。近年来，高邮市城市建设步伐不断加快，城市规模不断扩大，但无证无照经营这一“顽疾”也借势“疯长”。日前，高邮市市场监督管理局结合全国文明城市创建，对城区无证无照经营进行了拉网式的摸底排查，并召开专题会议研究成因及对策。

基本情况

在行业分布上，以“六小行业”和小加工为主。经排查，城区经营户共17890家。其中“六小行业”共5833家，小餐饮店2278家，无照224家；小食品店2573家，无照332家；小美容美发店778家，无照 118家；小浴室、足疗97家，无照24家；休闲娱乐场所（小歌舞厅、小网吧）86家，无照4家；游泳馆21家。“六小行业”无照经营户共702家，其他行业无照经营户共1028家。

在经营规模上，以小规模经营为主。无证无照经营大多靠自身或家庭成员技能谋生，经营场所面积小，投资成本相对低廉。不少经营户直接在自家住宅内从事生产经营，甚至有部分经营加工地点为临时搭建的违章建筑或者窝棚，脏、乱、差现象突出。

在用房性质上，以住宅和办公用房为主。随着城市建设的日新月异，金桥北路、花湾路、佳醇路、佳禾路等道路开通，一些沿街的住户破墙开店现象突出；老城区中山路、人民路等在历史上就形成了商业经营业态，经营用房大多为居民住房；社区、机关办公用房出租经营也较为普遍。

在安全风险上，以食品安全、环境污染、消防安全为主。从安全风险上来看，食品餐饮无证无照经营存在着食品安全隐患，小餐饮、小加工行业还存在油烟、噪音等环境污染隐患，而这些业主在经营、生活、居住上“三合一”现象又十分普遍，一旦发生安全事故，就会造成较大的人员伤亡。

成因分析

经营主体多属弱势群体，法律法规意识薄弱。无照经营者以城镇下岗（失业）人员、残疾人和外来务工人员等弱势群体为主，经营者往往没有长期规划，存在“赢利则继续经营、亏损则迅速关闭”的打算，因而在主观上不愿主动申领证照。从客观方面来说，这部分人员的法律意识和知识都相对不足，对于相关政策和办证照流程所知甚少。

配合相关部门实施城市管理，“放管服”相关政策落地落实不到位。国务院、省、扬州市先后出台了《关于进一步放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的指导意见》，明确申请人在办理证照时仅需提交住所（经营场所）合法使用证明，对“住改商”实行禁止类行业清单管理。去年以来，高邮市市场监督管理局为配合城管部门加强城市规划区防治违法建设，根据《城市规划区防治违法建设工作考核办法》，在当事人办理证照时，都事先征求城管部门意见 。

监管职权不明确，查处执法成本过高。部分许可审批部门对自身职能范围内的无证经营行为“熟视无睹”，存在“重审批、轻监管”“只审批、不监管”的现象。这些都给市监部门造成很大的执法困惑和履职压力，很多因审批“门槛”等体制性障碍造成的无照经营现象，单纯依靠市监部门采取“堵”的办法，不仅难以解决，而且容易激化社会矛盾。

对策建议

强化宣传、营造氛围。结合文明城市创建加大法律法规的普及宣传力度，采取发放宣传材料、设立流动宣传车、上门入户等方式，面对面向经营户宣传政策。要认真宣传无照经营的危害，尤其要把宣传的重点放在重点行业和城乡结合地带，利用各类宣传媒体宣传无照经营整治的必要性。将宣传工作与其他各类工作有机结合，融入社会各类治理日常工作之中，让群众认识到无证无照经营的危害性，提高守法经营意识，营造依法经营光荣、违法经营可耻的社会氛围，消除无证无照经营者的观望心理。

突出疏导、分类施策。根据《物权法》和《江苏省城乡规划管理条例》等相关规定，允许有条件的实施“住改商”，依据《江苏省政府关于进一步放宽市场主体住所（经营场所）登记条件的指导意见》，应区别对待“住改商”的情况，综合考虑住宅用房从事的行业业态是智力类、网络类还是餐饮类、加工类，房屋类型是独立住宅还是小区公寓，所处位置是住宅小区还是道路两侧，住所与经营场所是合一还是分开等不同情况，依法审慎审查登记。

创新机制、联动办理。高邮市政府2019年《政府工作报告目标任务分解表》，明确要求全力推进“证照分离”改革，实施“照后减证”“证照联办”。营业执照和相关许可证的办理，实行“一窗受理、并联审批、证照统发、全程监察”的登记许可新模式，将企业办件频率高、能够由同级政府部门同步办理的餐饮服务、网吧、洗浴、文化娱乐等登记后置审批事项首批纳入“证照联办”范围，这是当下破解“有照无证”“准入不准营”等难题，提高市场主体质量的有效途径。1.出台一套标准化“证照联办”办理指南。2.实施“一窗受理、一次告知”。3.建立健全“集成办理”机制。

强化监管、群防群治。要秉持“政府统一牵头，部门分工负责、各方齐抓共管”的无照经营查处执法机制，进一步厘清市监部门和许可部门对无证无照经营的查处权限和职责，落实“谁审批、谁监管”的工作责任，无照经营由市监部门依法查处；无证经营由相应的许可部门依法查处；无证无照经营依照无证经营的规定查处。市监部门要发挥好证照联动监管的牵头作用，其它相关许可部门要按照法定职责要求，主动作为，坚决杜绝“重审批、轻监管”的现象。做到各相关部门密切配合，通力合作，形成合力，共同推进，发挥各自优势，打好“组合拳”。如供水、供电、电信等行业加强行业自律与管理，做到不为无证无照经营场所供水、供电、提供互联网接入服务等便利条件；应急管理部门要加大对违反安全生产场所的关闭力度，取缔“三合一”场所；自然资源、城管等部门要加大对违法违章建筑的拆除力度，彻底根除违法经营。同时，从政府层面加强对整治工作的牵头协调，确保整治工作扎实推进。