浅谈食品行政处罚案件如何依法“减轻处罚”

□ 扬州市江都区市场监督管理局 汤 雷 许 峰

近年来，市场监管部门“严”字当头，对食品违法犯罪行为形成了严打高压态势，食品安全环境不断改善。

然而在很多食品违法案件中，食品经营者往往因一捆韭菜、几袋面包不合格被处以5万元以上的罚款。对于案值小、危害后果轻微的食品违法案件，基层市场监管部门并非不愿减轻处罚，而是行政处罚的减轻并不容易顺利实施。如何合法地突破《食品安全法》规定的量罚幅度，对案值小、危害轻的食品案件减轻处罚，已成为摆在基层市场监管部门面前的一个现实问题。

“减轻难”的原因

裁量基准缺失。《食品安全法》规定对经营过期食品、超限量使用食品添加剂的食品等违法行为处以5万元以上的罚款，但却无相关的自由裁量标准。这就导致基层市场监管部门面对案值小、危害轻，又无其他减轻情节的食品案件时，不知该减轻处罚到何种幅度，所以往往在考虑相关因素后只能对当事人适用低幅度处罚。

监督问责强化。民以食为天，食以安为先。食品安全问题一直是社会关注的焦点，来自社会、媒体、司法机关、纪检监察机关对于食品安全监管的监督也日益强化，追责问责成为常态，基层市场监管部门往往不敢“越雷池”半步。

程序不够明确。通常认为，减轻处罚突破了法定处罚区间，在程序上理应比一般处罚案件适用更严格的程序。但《行政处罚法》等法律法规仅规定了哪些情形应当或者可以减轻处罚，并没有对减轻处罚的程序作出规定，《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》中也未对减轻处罚的程序作出相应规定。

依法适用减轻处罚的途径

《行政处罚法》第二十五条

《行政处罚法》第二十五条规定，“已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的，从轻或者减轻行政处罚”。对于符合相应年龄条件的食品当事人应依法从轻或减轻处罚。

《行政处罚法》第二十七条

《行政处罚法》第二十七条第一款明确规定了四种可以从轻减轻处罚的情形，一是“主动消除或者减轻违法行为危害后果的”，比如当事人采取改正、召回或者赔付等措施主动消除或减轻其违法行为造成的危害后果；二是“受他人胁迫有违法行为的”，这种情况在实际执法过程中并不多见；三是“配合行政机关查处违法行为有立功表现的”，《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》将此项规定进一步细化为“配合市场监管部门查处违法行为有立功表现的，包括但不限于当事人揭发市场监管领域重大违法行为或者提供查处市场监管领域其他重大违法行为的关键线索或证据，并经查证属实的；”四是“其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，然而在《食品安全法》和《食品安全法实施条例》中并无减轻处罚的相关规定，在《食品召回管理规定》《食品召回管理办法》两部部门规章中，对于食品生产经营者采取停止生产经营、召回和处置不安全食品措施，消除或者减轻危害后果的，规定依法从轻或者减轻处罚。

运用过罚相当原则

《行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”，确立了过罚相当原则。《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》《江苏省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则（试行）》中也将过罚相当原则作为行政处罚裁量权行使原则之一。从很多食品行政诉讼案例中可以看出，过罚相当原则也屡屡被司法机关运用，用以改判市场监管部门作出的行政处罚决定，减轻对当事人的处罚。对一些无《行政处罚法》第二十七条中规定的可以减轻处罚情形，但案值较小、情节轻微、危害较轻的食品违法案件，市场监管部门可以依据过罚相当原则依法减轻处罚。

运用综合裁量原则

综合裁量原则被《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》《江苏省市场监督管理行政处罚裁量权适用规则（试行）》作为行政处罚裁量权行使原则之一。综合裁量原则要求“综合考虑个案情况，兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等相关因素，实现法律效果、社会效果、政治效果的统一”。“个案情况”即个案的事实、性质、情节以及社会危害程度。“兼顾地区经济社会发展水平、当事人主客观情况等相关因素”因素则应考虑到地区居民收入情况，还有突发公共卫生事件、自然灾害等对地区经济环境的影响，对于当事人的年龄、精神状况、是否具有身体或经济特殊情况也应纳入考虑范围。对于“当事人因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的”，《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》将其作为可以从轻或减轻处罚的情形之一。

除了以上四种途径外，《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》也规定了以下四种可以依法从轻或者减轻行政处罚的情形：一是积极配合市场监管部门调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料的；二是受他人诱骗实施违法行为的；三是在共同违法行为中起次要或者辅助作用的；四是当事人有充分证据证明不存在主观故意或者重大过失的。

减轻处罚的注意点

强化证据意识

市场监督管理部门收到食品违法线索后，应依法调查，了解事件真相，公正、全面、充分收集证据材料，杜绝出于“执法便宜性”及其他因素考虑，在无相关事实、缺乏证据支撑的情况下，对违法人员从轻、减轻乃至不予处罚。这样不仅放纵了违法行为，执法人员自身也存在着被追责的风险。

强化内部监督

对于减轻处罚的食品案件，市场监管部门更应严格案件审核、案件集体讨论等内部监督手段，对减轻处罚的理由、证据以及执法程序等严格把关，确保处罚决定合法适当。对于符合《食品安全法实施条例》第六十七条以及《江苏省市场监管领域严重违法行为从重处罚规定》等规定的食品违法行为不得减轻处罚。对于同时具有从重和减轻处罚情形的违法行为，原则上也不应减轻处罚。

强化执法效果

“最严厉的处罚”是保障食品安全的有效手段之一，对于情节严重、社会危害较大的食品违法行为，市场监管部门应严厉打击，“以儆效尤”，达到良好的法律效果、社会效果、政治效果；同时，还应综合运用“最严格的监管”、法治宣传教育等手段，让食品生产经营者特别是已经因食品违法行为被处罚过的食品生产经营者清楚明白食品安全红线是不得触碰的高压线，推动食品生产经营者不断优化进货来源、提升生产工艺和经营环境，营造不敢违法、不愿违法的氛围。

强化沟通交流

一方面，在一些个案能否减轻处罚的问题上，市场监管部门可以邀请纪检监察、检察院、法院等部门参与案情讨论，对处罚程序、减轻理由、证据材料等进行充分研究，听取多方意见建议；另一方面，可以提请地方政府，邀请纪检监察、检察院、法院、司法局等部门，结合地方实际，共同制定食品违法行为从轻减轻行政处罚清单，提供统一的自由裁量基准。