山东省健康促进县（区）创建工作对策与实践

李凤霞，刘永娟，冷 艳，魏 霞，尹龙龙，孙 桐

健康是人全面发展的基础，关系千家万户的幸福，关系全民素质和民族未来。面对新时代卫生与健康工作的新形势和新问题，我国制定了新的卫生工作方针，提出了“将健康融入所有政策，人民共建共享”的策略，倡导健康优先、健康教育先行。2014年以来，我国启动了健康促进县（区）试点创建工作。山东省高度重视此项工作，制定了一系列有效措施，大力推动了全省健康素养促进工作，取得了一定的成绩。

1 山东省健康促进县（区）创建现状

山东健康促进县（区）创建大致可分为两个阶段:第一个阶段为起步阶段，第二个为发展阶段。

1.1 起步阶段

2014—2015年，山东健康促进县（区）创建处于探索阶段，包括申报2个国家试点、引入健康促进县（区）创建理念、参加国家的相关培训等，参照了健康山东行动、国家卫生城市创建、减盐防控高血压等工作模式和经验，在摸索中开展工作。

1.2 发展阶段

2015年，在积极做好国家健康促进县（市、区）创建活动的同时，对全省健康教育工作进行了调研，总结了2个国家试点的经验，召开了全省健康促进县（区）创建工作现场会。把健康促进县（市、区）创建作为推动健康促进与教育工作的重要载体，将创建工作与健康山东行动、健康中国行、国家卫生城市创建等重大活动有机结合，整合资源相互促进。按照“自愿申报、市级推荐、省级审核”的程序，启动了山东省级健康促进试点县（区）创建。但是，虽然之前已提前制定了实施方案和标准体系，仍有许多市对健康促进县（区）创建存有疑虑。全省17市、137个县（区），第一批只有15个县（区）报名，通过省级评估，只有11个达到了标准要求。2016年，举办了全省健康促进领导力培训班，同时启动了第二批试点创建，有21个县（区）加入了省级健康促进试点县（区）创建行列。全省所有县（区）也充分认识到健康促进试点县（区）创建的重要意义，17市分别启动市级试点的创建工作。特别是济宁市，把健康促进县（区）创建工作纳入了市政府三年工作规划。2017年，第三批又有 33个县（区）纳入省级试点创建。

第二批国家试点的东营垦利区，紧紧抓住这一机遇，不断探索完善工作机制、建设健康环境、优化健康服务、完善健康保障、开展健康活动，全力打造“健康垦利”，形成了健康的发展模式、生态环境和生活方式，实现了全区健康事业的快速发展，群众的幸福指数明显提升。创建工作结束后，区委、区政府决定，将原来的创建办公室改为常设机构，人员精简，编制为5人。

2 山东健康促进县（区）创建的主要措施

2014年9月，山东省卫生和计划生育委员会成立健康素养促进行动项目技术小组，负责省内所有项目的技术指导和业务培训。山东健康促进县（区）创建主要做法包括：

2.1 坚持“将健康融入所有政策（Health in All Policies，HiAP）”的发展理念和要求

1988年的“阿德莱德宣言”首次提出HiAP的理念。2013年，第八届国际健康促进大会主题为“将健康融入所有政策”。“将健康融入到所有政策”现已成为国际共识[1]。其基本观点是：引起健康问题的因素与多种社会经济因素有关，仅靠卫生部门无法管控，要求政府各部门（如社会服务、住房、交通、教育、就业、消费者保护与环境）[2]、私人部门和民间团体开展协同合作以解决复杂的卫生问题[3]。

健康与经济社会发展相互影响、相互促进。创建健康促进县（区）要求：政府必须意识到健康与城乡发展的所有政策、项目、服务息息相关，健康促进县（区）创建是提高决策者的健康意识、倡导战略规划与部门合作、促进变革和创新的过程，也是不断发挥公共政策在促进健康方面的作用的过程[4]。这个过程中必须坚持 HiAP的理念与要求，同卫生、食品药品、交通安全、教育、住建、环保等相关部门协调行动，共同制定有针对性且行之有效的公共政策，将健康及健康公平融入到公共政策中，根据发展现状设定阶段性目标和重点建设领域。为此，每个县（区）创建启动时，政府及政府部门主要领导必须接受 HiAP策略专题培训，强化他们对于HiAP的理解，形成健康优先的共同理念[5-6]，在制定实施HiAP的具体策略和路径时，省级专家组也会提供相应的参考意见。

2.2 坚持技术指导先行

一是建立健康教育技术网络。要求“横到边，竖到底”，各单位必须有专兼职健康教育人员，并对他们进行针对性的创建标准系统培训，再对各项指标进行详细分析，针对不同场所指导其制定相应的创建模板。二是根据创建县（区）的历史背景和文化底蕴，构思创建主题。比如：乐陵市是国家命名的“中国金丝小枣之乡”“国家级体育产业基地”等，创建主题围绕红枣文化和体育产业展开，把健康促进融入产业发展、项目建设、城镇化推进、民生改善、生态环保等工作；济宁市素有“孔孟之乡、运河之都、礼仪之邦”的美誉，围绕儒家文化，打造“人人健康”的健康城市；垦利区围绕建设“宜居宜业新城区、美丽幸福新垦利”的主题，树立“大健康、大卫生”理念，形成了了自己的特色；高密是龙山文化、海岱文化、齐鲁文化的发祥地之一，大禹封国、三贤故里、四宝胜地、莫言家乡等声名享誉海内外，以“借力本地文化，建设健康高密”为特色，健康促进工作取得了阶段性成果。三是根据行业特点，要求打造“一机构一特色、一镇街一亮点”的创建特色。

2.3 打造健康支持性环境

山东省在创建健康促进县（区）过程中，大力推进各类健康教育示范场所建设，深入开展健康教育“进社区、进医院、进学校、进机关、进企业、进家庭”的活动。此类活动发挥基层医疗卫生人员、公共卫生工作人员和计划生育专业骨干的作用，使健康教育工作真正进村入户、入脑入心，营造创建氛围，引导广大居民主动参与创建工作。

2.4 重视载体建设

山东省的健康促进工作坚持不断探索新形势下健康教育的模式，通过不同形式向大众宣传创建的重要意义，抓住重点节日、纪念日，利用传统媒体、新媒体、融媒体等途径开展宣传活动。

2.5 采取渐进式的发展策略

健康促进县（区）创建是一个比较缓慢、渐进的过程，结合其他创建经验以及山东省的县（区）特点，将健康促进县（区）创建从纵、横两个方向进行整合。纵向方面，从家庭到社区再到整个县（区），由倡导健康家庭计划开始，进而创建健康细胞，最终实现创建健康促进县（区）的发展目标。这既符合 WHO提出的社区赋权原则，调动社区居民的积极参与[7]，也有利于发挥社区卫生服务在健康促进县（区）创建中的重要作用。横向方面，可将健康促进县（区）创建分为不同的项目，如健康素养促进项目、控烟项目、美丽乡村建设、全民健身行动、交通安全教育、环境保护、“一评两控三减四健” 等项目，根据个人、家庭、单位的特点开展，最终促成健康促进县（区）创建的发展目标。纵、横两方向的建设相辅相成、相互渗透，需要在政府的统筹下，多部门积极协作、全社会参与下共同推动。

3 体会与建议

目前，健康促进县（区）创建还处于初级阶段，开展的县（区）仍然有限，需要不断探索和总结经验。

3.1 注重经验推广

以政府主导，多部门合作来解决公共卫生问题的工作方式在我国已有成功的经验，比如，爱国卫生运动、卫生城市创建、健康城市建设、文明城市创建等，都是由政府主导、部门合作、全社会参与的工作方式。在当前以经济发展为中心的背景下，尽管公共卫生需要发展新的工作模式，但之前已被证实行之有效的经典模式还应保留，并需要发扬光大。山东省为推动创建工作的开展，连续几年在创建成效较好的地方召开现场会，总结推广先进经验，并注重借鉴其他示范区的建设经验，进行现场观摩、经验介绍等。

3.2 因地制宜，不搞一刀切

健康促进县（区）创建不同于卫生城市创建和健康城市建设，该项工作面向的是全人群。为此，在具体工作中，健康促进县（区）创建要结合地方的社会和文化背景对健康问题进行界定，并根据现状设定阶段性优先目标和重点建设领域。

3..3 倡导政府主导、部门协作、全社会参与

政府部门、社区居民、非政府组织的广泛参与及相互协作是推动健康促进县（区）创建的动力。健康促进县（区）创建的过程也是社区组织与社区参与的过程，是增强社区归属感、营造和积累社会资本的过程。全社会参与，也是要求社会的生产服务部门、各类机构、非政府组织、志愿者组织和广大民众都采取有利于健康的生产方式、消费方式和生活方式，建立健康与经济社会的协调发展，健康为人人和人人为健康的良性互动关系，形成以健康和福祉为核心的社会可持续性发展形态[8]。因此，要进一步加强自下而上，形成上下联动的良好局面。

3.4 明确制定行动计划及考核激励机制

明确的行动计划是健康促进县（区）创建目标实施的前提，把各部门的职责和任务纳入考核激励机制是完成各项指标的重要保障。

3.5 重视技术指导，提高创建的实效性

健康促进县（区）创建是需要部门协作、全社会参与的一项工作，是一项探索性的工作，是一项专业性较强的工作，必须以专业技术做支撑，发挥专业技术人员的作用。

3.6 健全完善健康教育与健康促进工作的长效管理机制

巩固和发展健康促进县（区）创建工作，重在建设，难在管理，贵在坚持。用突击的方法搞创建，经不起时间的检验，必须在推动常态运作、长效管理上下功夫。不能因创建而创建，要建立健全健康教育与健康促进工作的长效管理机制。

3.7 强化省级协调和管理

一是省级卫生行政部门要统筹加强。省卫生和计划生育委员会要求各市积极参与创建工作，并在十三五规划中明确提出全省要创建 50个健康促进县（区）。二是管理力度要加大，健康促进县（区）试点创建申请、创建过程、中期督导和终期评估全程均由省卫计委负总责，领导小组进行协调管理，宣传处负责实施，形成了决策层、协调层、执行层“三级运作”机制。三是加强了省级层面的专业技术指导。从试点方案的起草、标准体系制定等均由省级专家组负责，全省统一标准，统一方案，一把尺子量到底，终期评估由省级机构组织专家进行量化赋值，达到标准要求的县（区）进行通报命名。