特朗普税改：能让美国再次伟大吗？

李静

当年，里根以变革者形象横空出世，随后高举新自由主义大旗，通过减税、节支、减少政府干预帮助美国经济走出了滞涨怪圈，开创了里根经济学的奇迹。

但特朗普面对的现实却是，新自由主义已经千疮百孔

尽管节日气氛渐浓，特朗普却很难像以往那样轻松地期待圣诞假期的到来。

11月21日，按照白宫传统，美国总统特朗普意气风发地赦免了两只火鸡，使它们成为成千上万火鸡中的幸运儿，免于成为感恩节大餐。这个例行仪式也开启了很多美国人一直持续到圣诞节和新年的“节日季”。

不过，在特朗普这种看似轻松愉快的表现背后，他想为美国人民送上的圣诞大礼却即将迎来最后关头，并挑战重重。感恩节假期结束后，美国参议院将就特朗普全力推动的税改方案投票，而特朗普本人已经向支持者夸下海口：要把以减税为主要内容的税制改革作为“一个伟大、巨大、美妙的圣诞礼物”送给美国人民。

富人收礼，中产埋单？

特朗普政府的税改思路，已经基本落实在美国参众两院的税改法案里，主要包括将公司税从35%削减至20%、废除遗产税等税种、废除州和地方政府税收抵扣、简化稅率和提高各档起征点等。

无论从设计者的初衷还是方案的实际效果看，减税的确是特朗普及共和党人税改的核心要旨。特朗普称之为“大礼”，亦多半是出于此意。但这大礼究竟有多大，收礼的是哪些人，却是另有乾坤。

10月下旬，特朗普在保守派智库传统基金会演讲时，信心满满地宣称税改方案将“为努力工作的中产阶级家庭减税”，同时还将通过降低公司税率等手段把中小企业的税负降至80年来的最低水平，激励美国公司把海外利润转移回美国。

然而，美国智库预算和政策优先中心的研究显示，如根据众议院的方案实施税改，到2017年，减免的税金中将有45%流向年收入50万美元以上的家庭，有38%流向年收入100万美元以上的家庭；而按照参议院的方案，年收入低于7.5万美元家庭的税负将会增加。美国税务政策研究中心的分析也认为，目前税改方案将导致收入水平位居前1%的富裕人群所获减税的比例，超过收入低于他们的人群。同时，众院的税改方案还会在10年后造成31%的中产阶级家庭税负增加。

废除遗产税也是特朗普政府税改方案的一项重要内容。目前遗产税的免税额度设定为“单身560万美元，夫妻1120万美元”，废除该税种会让哪个群体受益，一目了然。

对于税改方案中个人所得税的减免，美国媒体援引纽约大学教授巴彻尔德的分析认为，有7000多万美国人收入太低，无需缴纳个人所得税，三分之一的纳税人收入达不到税改方案的抵扣和豁免标准，因此也没有任何意义。

对于减税造成财政损失的诟病和质疑，特朗普和许多共和党人都表示，将在减税的同时采取措施堵住税收漏洞。但目前参众两院的税改方案，还是会造成未来10年内美国联邦政府财政赤字增加1.5万亿美元。共和党方面称，减税会促进美国经济增长，不仅将增加就业，而且还将促使政府财政收入增加。但经济学界普遍认为，这种想法纯属一厢情愿，太过乐观。

正因为如此，民主党人对特朗普税改方案大加鞭笞，称特朗普是在劫贫济富。众院少数党领袖、加利福尼亚州众议员南希·佩洛西表示，共和党人提交的不是税改法案，甚至不是减税法案，而是税改骗局。

在经济学界，特朗普税改也受到广泛抨击。美联储前主席艾伦·格林斯潘和四名诺贝尔经济学奖得主约瑟夫·斯蒂格利茨、保罗·克鲁格曼、安格斯·迪顿、理查德·赛勒明确表示反对当前税改方案。英国《金融时报》首席经济评论员、著名经济学家马丁·沃尔夫发表评论文章称，共和党正在通过税改巩固财阀统治。

困难重重的“最后十里”

尽管从一开始就饱受各界的质疑、党内的争议和民主党的反对，但对执拗的特朗普来说，税改依然势在必行，一场“攻坚战”在所难免。

他选择了速战速决的方式。今年初上任不久，特朗普便与其经济团队将推动减税作为执政首年博取“早期收获”的重点领域。经过初期对各方的试探，4月，在各方尤其是共和党党内仍对税改方案的一些具体问题存在严重分歧的情形下，财长史蒂文·姆努钦宣布，将出台“史上最大幅度的减税”举措。

9月，美国众议院筹款委员会、参议院财政委员会和特朗普政府方面发布了“改革我们破碎税制的联合框架”的税改初步方案。虽说此前特朗普想方设法争取民主党中间派支持，但这一方案并未广泛征求意见，被抨击为暗箱操作，甚至有消息称，该框架是众议院议长瑞安、参议院多数党领袖麦康奈尔、众议院筹款委员会主席布拉迪、参议院财政委员会主席哈奇等国会共和党巨头，与财长姆努钦和白宫国家经济委员会主席科恩等少数要员炮制的。

在一个月之后参议院和众议院分别通过的2018财年联邦政府预算决议，允许未来十年内增加1.5万亿美元财政赤字，并允许参议院以51票简单多数通过税改法案。这为两院通过特朗普政府的大规模减税计划降低了门槛。

11月16日，众议院在未经过任何听证会的情况下，通过了该院版本的《减税及就业法案》，但民主党议员无一投赞成票。次日，参议院“财政委员会”同意将税改法案提交全院审议。

据说，税改法案能够在数月内有如此进展，与姆努钦和科恩长袖善舞密不可分。按照共和党党内的说法，他们二人“以精明的立法捭阖达成了政治的必需之举”。

从进度上看，税改闯关距离白宫椭圆形办公桌的签署仪式已只有一步之遥。然而，“行百里者半九十”，特朗普政府想在短时间内完成这最后这十里，难度着实不小。尽管税改法案在参院只需获得51票支持便可获得通过，但特朗普政府对于争取51票并无把握。

美国参议院100个席位中，目前共和党人占52席，民主党46席，独立人士2席。税改法案要想稳获通过，特朗普政府必须确保党内只丢一票。但据美国媒体报道，前总统参选人、共和党元老麦凯恩等多名重量级议员对税改法案有异议。此外，威斯康星州参议员罗恩·约翰逊认为当前税改法案有利于大公司，而非小企业；缅因州参议员苏珊·科林斯担忧税改法案中有关废除强制医保的规定会造成参保人员保费增加，同时认为应减少公司税削减幅度，增加地方税抵扣；田纳西州参议员鲍伯·科克和亚利桑那州参议员杰夫·弗雷克担心减税造成政府财政赤字。

由于每州仅有两名参议员，且任期长达6年，因此参议员的个人声望和独立性远高于众议员，想通过党内领导层推动参议员服从大局的难度也更大一些。

即便税改法案在参院获得通过，参众两院领导层还必须统一文本。两院版本在部分具体内容上有不小差距，譬如众议院不能接受参议院版本中废除州和地方税收抵扣的内容，参议院出于自身规则无法接受众议院版本中在造成预算的情况下使用“预算协调程序”。众议院版本也并未像参议院那样下调最富裕人群的最高边际税率，并完全废除了遗产税，而参议院版本并未废除。目前看，统一文本之路也不会太平坦。

就算两院谈妥统一文本，此后还得再度就统一的文本进行投票，通过后方能送白宫由特朗普总统签署成法。显然，特朗普要想在一个月内克服上述党内和两院的分歧走完程序，如期送上“圣诞大礼”，实在是困难重重。

“局外人”总统的奋力一搏

正如美国财长姆努钦所言，对于执政首年的特朗普政府来说，税改法案是 “重中之重”。

美国总统执政，也讲究初战必胜，先声夺人，抓住时机推动一些可以青史留名的重大成就。这是因为一方面在执政首年挟胜选之势来啃一些执政的硬骨头，与随后几年或有中期选举干扰，或有着眼连任的民意顾虑相比，羁绊要小得多；另一方面，执政之始新总统及团队也的确需要几项拿得出手的政绩来证明自己不是只会夸夸其谈的清流，也不会忘掉自己的竞选承诺。

特朗普靠“让美国再次伟大”的口号上台，信誓旦旦地要在内政上有所作为，尤其是声称要为民主党过去8年执政犯下的错误拨乱反正，在今年初上任后四面出击。

一上台，特朗普便着手推动新的医保法案，但由于牵涉面广和民主党人的坚决反对，新医保法案始终未能在参院通过。无奈之下，特朗普只能在10月以行政令的形式削弱奥巴马医改法案的效力。

在移民问题上，特朗普甫一上任就签署的限制叙利亚、伊朗、苏丹、利比亚、索马里和也门等6个国家公民入境的行政令，遭遇广泛质疑和反对，并被有关联邦地区法院和上诉法院裁定为违宪。尽管最高法院此后判决该行政令大部分内容均可以继续执行，但其合法性一直未能明确。

对于加强银行业监管的《弗兰克-多德法案》这一奥巴马重要政绩，特朗普签署行政命令重新审视法案内容，并未像竞选时所声称那样，要推动废除。

从力度和影响上讲，上述成绩均差强人意，既缺乏一锤定音的震撼力，又不够有历史性的深远意义。毫无疑问，只有能在圣诞节前签署税改法案，实现30多年来美国税制的重大变革，才能为特朗普执政首年树立一座丰碑。

而且，从历史经验看，这项革故鼎新、影响深远的税改法案如获通过，也将使特朗普足以傲视，或者至少平视近几位前任。考虑到特朗普“圈外人”的出身，这更将是了不起的成就。

几位前任中，奥巴马执政首年不顾一切强推医保改革，尽管法案成功地在当年年底通过两院投票，但也导致共和党强烈反弹，民意严重撕裂，其支持率严重下滑。克林顿执政第一年则因为考虑到政府财政赤字过大的现实，不得不在中产阶级减税这个重大竞选承诺上食言。只有小布什因为碰上911事件，顺水推舟地把国家安全问题作为重中之重，并且发动了一系列“反恐战争”，但其复杂影响直到今天仍未消退。

特朗普和共和党人坚持税改的还有一条重要理由，是美国税收的不合理之处影响了企业乃至国家的国际竞争力，这其中也不乏实情。

美国35%的公司税率，居西方国家之首。横向比较，英国20%，爱尔兰仅为12.5%，荷兰和西班牙均为25%，德国接近30%，法国为33.3%。同时，美国还是全世界少数对本国企业全球收入征税的国家。这导致多年来，许多美国企业通过所谓的“倒置”操作避税，即在海外收购外国公司，将总部迁往税率较低甚至零税率的国家避税。近年来，汉堡王、美敦力、江森自控等企业均曾实施“倒置”操作。尽管美国历届政府数次出台法规加以限制，但学界普遍认为，在操作细节上增加阻力治标不治本。

同时，美国法律赋予美国公司在境外利润延迟纳税优惠，规定企业可以在海外留存利润。这就造成美企海外利润如汇回美国国内，需按35%的税率纳税，但如留存在海外则不用纳税。这使得美国跨国公司将利润留存在海外。据统计，这笔资金大约有2.6万亿美元。

此次参众两院的税改方案都不再对企业的海外收入征税，仅对利润率比较高的海外分公司征收10%的所得税，同时对企业一次性将海外资产转移回国内按较低税率征税，希望以此激励美国公司利润回流。特朗普本人则明确宣称，将通过税改恢复美国的竞争优势，为美国工人创造更好的工作和更高的工资。

不过，减税能否对美国经济和社会产生特朗普和共和党人宣称的那种效果，现在看并不乐观。

近年来，美国社会民意撕裂，政治极化，其中一个重要原因便是普通民众实际收入停滞甚至下降，生活日益困顿。但与此同时，美国企业的竞争力并未下降，微软、谷歌等新兴产业引领全球，波音和三大汽车制造公司生机勃勃，只不过是企业的繁荣未能转化成民众的福祉。美国的竞争优势并未削弱，问题的症结并不在此。学界层面比较流行的一种观点认为，美国经济面临既有自动化和产业升级带来的结构性问题，又有财富日益集中的不公平和不平衡发展困局。

从理论上看，目前的税改方案可能增加美国企业的成本优势，增强美国对企业的吸引力，但在全球化帶来的资源和信息布局的剧烈变动面前，这样的优势能否转化为现实增长，还很不确定。更何况，税改已被公认为对大公司和富豪更有利，这将加剧已然很严重的收入不公。

美国媒体普遍认为，上世纪80年代，里根政府的大规模减税的促进了经济繁荣，但当时减税前美国最高税率高达70%，目前最高税率仅为当时的一半，此轮减税的边际效应，是否还像当时那样显著，要划一个大大的问号。

此外，特朗普富商出身，本来就对征税有深深的反感，他曾多次对政府征税支持社会福利支出大加鞭笞。特朗普政府及国会共和党人执着于减税，其出于自身境遇和角度看待问题的片面和偏执也是最受质疑的方面之一。

一个离经叛道的“局外人”，在时代大潮中因缘际会，出人意料地成为美国总统。在这个意义上，特朗普曾自比里根，外界也常将他与里根相提并论。遥想当年，里根以变革者形象横空出世，随后高举新自由主义大旗，通过减税、节支、减少政府干预帮助美国经济走出了滞涨的怪圈，开创了里根经济学的奇迹。而在新自由主义已经千疮百孔的今天，“新版里根”能够让美国再次伟大吗？