院前急救法律体系的现状初探

廖海东（通讯作者） 夏追平 张乾通

（舟山市急救指挥中心 浙江 舟山 316000）

随着我国经济的高速发展，特别是进入中国特色社会主义新时代以来，民生事业关注日益显著，院前急救问题日趋成为人们关注的焦点。我国期院前急救产生相对其他发达国家较晚，随着院前急救的逐步发展和对院前医疗风险的渐进认识，推动了卫生行政部门制定相应的法律法规，当前，我国已经初步构筑起院前急救的基本法律框架，但在许多方面仍亟需完善。本文在分析我国院前急救医疗法律体系现状的基础上，提出院前急救医疗存在的问题并进行研究，为院前急救立法提供优化建议。以期有益于我国院前急救法律化进程中少走弯路，加快我国院前急救医疗事业的发展。

1.院前急救医疗法律体系现状

目前，我国已经初步构筑起院前急救的基本法律框架，初步形成了人大法律-行政法规-行政规章-标准-地方法规，包括五个层次的法律体系结构。

1.1 人大法律

我国目前还没有专门院前急救方面的法律，涉及的法律有《中华人民共和国执业医师法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国突发事件应对法》、《中华人民共和国道路交通安全法》。

1.2 行政法规

目前没有明确的院前急救管理方面的法规，涉及的行政法规主要有《医疗机构管理条例》（国务院令第149号）、《突发公共卫生事件应急条例》（国务院令376号），《医疗事故处理条例》（国务院令第351号）、《护士条例》（国务院令第517号）。

1.3 行政规章

泛指国家卫生健康委员会负责人或地方行政负责人以令形式颁布，行政管理性内容较突出的规范性文件。如《院前急救管理办法》（国家卫生健康委员会令2013年第3号），涉及的部门规章有《灾害事故医疗救援工作管理办法》（国家卫生健康委员会令1995年第39号）、《突发公共事件交通应急规定》（国家卫生健康委员会令、交通部令2004年第2号）等。

1.4 标准

标准是指一系列被法律、法规或技术规范引用的与院前急救有关的国家标准和行业标准。标准由标准化组织制定，是院前急救功能完善的技术基础，主要有《急救中心建设标准》（建标177-2016）、《救护车》（WS/T 292-2008）、《院前医疗急救指挥信息系统基本功能规范》（WS/T 451-2014）、《院前医疗急救基本数据集》（WS 542-2017）。

1.5 地方法规

泛指各地方的最高权力机构（即各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会）发布的具有法规属性的行政管理性内容较突出的文件，如《杭州市院前医疗急救管理条例》（杭州市第十二届人民代表大会常务委员会公告2014年第33号）、《上海市急救医疗服务条例》（上海市第十四届人民代表大会常务委员会公告2016年第42号）、《北京市院前医疗急救服务条例》（北京市第十四届人民代表大会常务委员会公告2016年第26号）、《南京市院前医疗急救条例》（南京市第十五届人民代表大会常务委员会公告2017年第40号）。

2.存在的问题分析讨论

我国院前急救法规体系已初步构建，并在不断完善，相继出台的地方性法规在一定程度上改善了我国被动的院前急救状况，与发达国家比仍有不小的差距，还存在一些细节上、深层次的问题，内容也有待改善。

2.1 体系建设立法层次低

我国院前急救法律的发展起步较晚,人大法律层面仅《中华人民共和国侵权责任法》第56条与急救医疗有关，但实际上也就是规定了院内急救一个方面，其他相关的法规都散见于卫生法规中。且目前还没有专门院前急救管理方面的法律法规，仅有行政规章《院前急救管理办法》及地方性法规，顶层设计欠缺，实施过程力度欠缺，难以推动行业发展。

2.2 立法体系不够健全

2.2.1 院前急救服务水平的增长与部门规章滞后的矛盾问题，日益突出，《院前急救管理办法》的实施，在一定程度上明确了体制建设和法律责任，确立了院前急救管理的基本制度，但是也看到了立法本身的缺陷。一是无配套实施细则，可操作性不强；二是内容滞后，随着科技与医疗技术的进步，目前立法体系难以体现及时救治原则，如未明确急救中心独立建制，使得不同区域院前急救能力两极分化明显，未明确建立海陆空三位一体急救网络体系、对社会急救资源开发力度欠缺等方面；三是院前急救涉及面广，细节上缺失明显，如救护车人员配备、院前急救医务人员晋升考核、急救医疗事故处置、通讯及救护车特种车辆等均未制定详细的管理体系。

2.2.2 现行院前急救法律、法规之间不协调,不衔接,尚有诸多矛盾与冲突，如《院前急救管理办法》根据《中华人民共和国执业医师法》等相关法律制定，其中《执业医师法》第24条规定，对急危患者医师应当采取紧急措施及时进行诊治，不得拒绝急救处置。然而受目前院前急救模式限定，多数急救中心均需通过网络医院医务人员进行院前急救工作，这将受到注册点与执业范围的限制，且《侵权责任法》条款中对院前急救医疗行为并无明确表述。

2.3 规范标准体系不够完善

我国院前急救规范标准体系尚不完善，机构建设、车辆、信息系统等建设标准及急救医疗技能操作规范仍有诸多欠缺。一是急救中心模式设置无法统一导致全国急救能力地域性差距明显，且急救网络构建与现代科技水平脱节明显，海陆空三位一体快速应急救援体系尚无明确表述；二是国家卫健委制订了《院前急救诊疗常规和技术操作规范（2013版）》，但并未被《院前急救管理办法》引用，也无具体实施细则，无法规范救治质量；三是对车辆及信息系统的标准滞后性，如五大中心（胸痛中心、卒中中心等）的建立使得车载设备、药品的配备滞后，需适时更新修订。

2.4 优化建议

2.4.1 完善法律体系结构 我国应尽快在人大层面制定与颁布《急救法》、国务院颁布《院前急救条例》，修改完善《院前急救管理办法》，实现与《急救法》、《院前急救条例》的契合，完善五个层次的法律体系结构。

2.4.2 健全和完善部门规章 法规设定的基本制度需要相关部门配套的规章来具体实施，我国急救法规尚未出台，部门规章在整个急救法律体系中占主导地位，现阶段院前急救的规章细则与条例实施有明显脱节现象，卫生部门凡涉及院前急救行政处罚、行政监督及行政管理内容的规定、办法，均应以部门规章的形式予以公布。对已有的、以规范性文件发布的指导意见或规范，进行整合修改后再以部门规章的形式予以公布，如《院前急救诊疗常规和技术操作规范（2013版）》需与《院前急救管理办法》衔接整合，针对院前急救的行政处罚制度应根据《医疗事故处理条例》中的相关规定制定颁布。

2.4.3 系统开展法律体系补充、修订工作 根据社会的需求，适时规定急救中心独立建制全覆盖、规范救护车人员配备、规范院前救治监督管理、大力推广社会急救资源，并逐渐建立海陆空三位一体急救网络体系，凸显院前急救的紧急救治原则。同时由于院前急救工作的时间的随机性、操作环境的不稳定性，导致医疗活动的高强度、高风险，因此应减轻或免除其民事损害赔偿责任。《执业医师法》应当明确规定，“对急、危、重症患者，医师应当紧急采取必要的抢救措施，不受执业注册的地点、类别和范围的限制”；在修订《侵权责任法》时加入院前急救医疗人员在执行危重患者抢救过程中因过失而致人损害的，应当适当减轻或者免除其民事损害赔偿的责任。同时卫生部门应在急诊医学的基础上增加急救医学学科，明确急救医学专业的晋升途径，尽可能鼓励医务工作积极投入到院前急救事业。