完善系统重要性金融机构监管防范化解系统性金融风险

王刚 赵京

系统重要性金融机构对金融体系和实体经济有重大影响，是系统性金融风险的重要来源之一。加强系统重要性金融机构监管是2008年金融危机以来国际社会的共识。9月21日，中央全面深化改革委员会第四次会议就我国完善系统重要性金融机构监管作出整体部署。下一步，要以尽快颁布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》为契机，完善立法和制度安排，加强监管的集中统一与协调配合，守住不发生系统性金融风险的底线。

3月24日，中国工商银行董事长易会满（中）在“防控重大金融风险”分组会上发言。当日，“中国发展高层论坛2018”经济峰会在北京举行

系统性风险与系统重要性金融机构

系统性风险是指由金融体系的全部或部分受损引发的、可能对实体经济造成严重负面影响的持续性金融服务的中断。系统重要性的实质是系统危害性。2010年，金融稳定理事会首次界定，系统重要性金融机构是指在金融市场中承担关键功能，其倒闭可能给金融体系造成损害并对实体经济产生严重负面影响的金融机构。根据金融稳定理事会的统筹安排和布置，巴塞尔银行监管委员会、国际保险监督官协会、国际证监会组织等行业监管标准制定机构，根据各自行业特点，将系统重要性金融机构概念细化为系统重要性银行、系统重要性保险机构、系统重要性非银行非保险金融机构，并推进相关识别和监管规则制定工作。

国际社会加强监管的举措与经验

一是提高系统重要性金融机构的额外损失吸收能力。目的在于避免处置过程中由纳税人承担损失，同时保持银行关键功能的连续性和金融系统稳定性。2015年11月，金融稳定理事会发布框架文件，大幅度提高了全球系统重要性银行损失吸收能力要求。对包括中国在内的新兴经济体的系统重要性金融机构，总损失吸收能力在2025年要达到风险加权资产的16%，2028年要达到18%。

二是提高对系统重要性金融机构的监管力度。2011年，金融稳定理事会发布报告，提出强化监管的政策建议。一是监管当局应拥有足够的监管资源进行有效监管，特别是强化对系统重要性金融机构风险偏好框架和经营模式的监管。二是应拥有适当机制尽早识别风险并采取管控措施，介入和纠正其不安全和不稳健的经营行为。三是提升监管标准，对系统重要性金融机构适用更严格的监管技术等。

三是建立有效的处置机制，降低系统重要性金融机构倒闭的影响。2011年11月，金融稳定理事会发布《金融机构有效处置机制的核心要素》，从范围、处置部门、处置权力、资产处置、恢复和处置计划、信息获取和共享等12个方面明确了有效处置的基本要素。

我国加强监管的实践

我国作为金融稳定理事会和相关标准制定机构的成员，全程参与了系统重要性金融机构国际监管标准的制定工作，并结合实际加强了对系统重要性金融机构的监管。2011年，金融业“十二五”规划要求，“制定跨行业、跨市场金融监管规则，强化对系统重要性金融机构的监管。”在银行方面，2012年6月，《商业银行资本管理办法》明确系统重要性银行应计提附加资本，国内系统重要性银行附加资本要求为风险加权资产的1%，全球系统重要性银行附加资本要求不低于国际统一标准。2014年，银监会发布《商业银行全球系统重要性评估指标披露指引》，要求表内外资产余额为1.6万亿元人民币以上或者上一年度被认定为全球系统重要性银行的商业银行，从2014年起披露全球系统重要性评估指标。与此同时，积极推进系统重要性银行成立危机管理工作组，加紧制定恢复和处置计划。迄今，工、农、中建四大行都已成立危机管理工作组，成员来自财政部、人民银行、银监会以及境外主要监管机构，工作组主要负责指导银行制定恢复和处置计划，并启动可处置性评估。在保险方面，2014年5月，平安保险集团成立了成员来自保监会、银监会和保险保障基金的危机管理小组。2016年3月，保监会发布《国内系统重要性保险机构监管暂行办法（征求意见稿）》，就建立国内系统重要性保险机构监管体系公开征求意见;同年5月，16家保险公司被要求填报《监管数据报表》，国内系统重要性保险机构监管框架建设进入数据收集的实施新阶段。

虽然取得了一系列成果，但客观上我国系统重要性金融机构监管仍存在一些问题。一是整体进展较慢。目前我国尚未构建起系统重要性金融机构监管的整体框架，对各类系统重要性金融机构的定义、识别标准和名单尚未公布，在监管方面也与国际标准存在一定差距。二是监管主体不明确。现行监管框架尚未明确由谁对系统重要性金融机构进行全面监督和管理，不同监管机构之间的协调机制也不明晰。三是风险管理能力不足。一方面，系统重要性金融机构的全面风险管理框架尚需不断完善;另一方面，资本补充长效机制还有待建立。目前，无论系统重要性银行还是保险公司，其资本补充方法都比较单一，完全通过自身留存收益无法满足资产快速增长带来的对资本的大量需求，更难以如期达到金融稳定理事会提出的总损失吸收能力要求。四是监管制度法规不健全。特别是系统重要性金融机构市场退出机制不健全。现有法律对金融机构市场退出多是原则性规定，与金融稳定理事会《金融机构有效处置机制关键要素》相比，缺乏专门针对金融机构破产处置的基础性法律规定，没有明确界定监管机构的处置权力，也没有确认过桥银行等国际上常见处置工具的合法性。

完善监管的建议

一是建立评估方法与标准。借鉴金融稳定理事会对全球系统重要性金融机构的评估方法，从规模、关联性、可替代性、复杂性等方面对银行、保险公司、其他金融机构、金融基础设施的系统重要性进行定期评估和判断。同时应用模型法，持续监测我国各类系统重要性金融机构的风险特征和变动趋势。

二是完善监管制度。首先，根据各类系统重要性金融机构系统重要性程度的不同，实施更为严格的流动性、资本和大额风险暴露监管要求，落实额外损失吸收能力和总损失吸收能力监管标准，提高风险抵补能力，最终使其风险控制在可承受水平之内。其次，主动加强非现场监测和预警，及时识别并处置风险。适当提高现场检查频率，使监管政策得到有效贯彻落实，使系统重要性金融机构的潜在风险及时得到有效化解。在此过程中，需要对我国系统重要性金融机构的风险治理机制提出明确的监管期望，并将其纳入全面风险评估框架，督促其提高风险治理水平。再次，进一步完善系统重要性金融机构的并表管理监管评估框架，继续强化并表监管。最后，加强与境外监管机构的跨境监管协调与合作。

三是建立和完善处置机制。在国务院金融稳定发展委员会统筹下，成立覆盖所有系统重要性金融机构的危机管理小组，“一行两会”、财政部等部门参加，负责针对系统重要性金融机构的风险状况，指导制定有效的处置策略、恢复和处置计划，定期评估系统重要性金融机构的可处置性。推动建立市场化的处置和退出机制。发挥市场机制在風险处置环节中的基础性作用，建立股东和债权人之间的责任分担机制，降低“大而不能倒”的道德风险。

四是完善外部配套环境。加快出台商业银行破产处置条例，在法律层面明确界定处置工具和处置权力的运用形式。改善金融基础设施，确保系统重要性金融机构业务活动的平稳过渡与交接，显著降低其退出市场对经济金融活动的冲击和影响。拓展债券市场的深度与广度，为进一步开展资本工具创新，发行总损失吸收能力合格工具等创新债务工具奠定基础。

（王刚系国务院发展研究中心金融所银行研究室副主任、副研究员;赵京系银保监会《金融监管研究》高级编辑）